ปัญหาการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ 31 กรกฎาคม 2554 21:30 น.        เป็นที่ทราบกันดีว่าการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ฝ่ายปกครองได้มีโอกาสทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งทางปกครองตามคำขอของผู้รับคำสั่งทางปกครอง อย่างไรก็ดี มีการอุทธรณ์อยู่กรณีหนึ่งซึ่งไม่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ของ “กระบวนการเยียวยาภายในฝ่ายปกครอง” เพราะเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์แทบไม่มี “อำนาจ” ทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งทางปกครองได้เลย นั่นคือ การอุทธรณ์คำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ สภาพการณ์ “ประหลาด” เช่นนี้เกิดขึ้นด้วยเหตุใด มีผลในทางปฏิบัติเช่นไร และจะ “ลงเอย” อย่างไร เป็นเรื่องที่ผู้สนใจสามารถติดตามได้ในบทความนี้        ๑. คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็น “คำสั่งทางปกครอง”                                        มาตรา ๑๒[1] แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ บัญญัติให้หน่วยงานของรัฐมีอำนาจออก “คำสั่ง” เรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชำระเงินภายในเวลาที่กำหนด หากได้รับความเสียหายจากการทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ไม่ว่ากรณีที่เจ้าหน้าที่ทำละเมิดต่อบุคคลภายนอกซึ่งหน่วยงานของรัฐได้ใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้เสียหายไปแล้วและไล่เบี้ยเอากับเจ้าหน้าที่ หรือกรณีที่เจ้าหน้าที่ทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐโดยตรง                                        แต่เดิมมีปัญหาถกเถียงกันในทางวิชาการว่า “คำสั่ง” ตามมาตรา ๑๒ เป็น “คำสั่งทางปกครอง” หรือไม่[2] โดยนักวิชาการส่วนหนึ่งเห็นว่า คำสั่งดังกล่าวมิใช่คำสั่งทางปกครอง เพราะคำสั่งทางปกครองต้องมีฐานทางกฎหมายมหาชนรองรับ แต่กรณีละเมิดเกิดจากนิติเหตุซึ่งเป็นความสัมพันธ์ในทางแพ่ง “คำสั่ง” ตามมาตรา ๑๒ จึงเป็นเป็นเพียงหนังสือแจ้งให้ชำระเงินทางแพ่ง ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง[3] อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาบทบัญญัติมาตรา ๑๒ ที่บัญญัติให้ “อำนาจ” หน่วยงานของรัฐออกคำสั่งเรียกให้ชำระเงินแล้ว ย่อมเป็นที่ชัดเจนว่า คำสั่งดังกล่าวเข้าองค์ประกอบของนิยาม “คำสั่งทางปกครอง” ตามมาตรา ๕[4] แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เนื่องจากเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ซึ่งมีผลกระทบต่อสิทธิและหน้าที่ของบุคคล[5] ซึ่งแนวคำวินิจฉัยขององค์กรทางกฎหมายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นคณะกรรมการกฤษฎีกา[6] หรือ ศาลปกครองสูงสุด[7] ต่างก็วินิจฉัยไปในทางเดียวกันว่า คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ เป็น “คำสั่งทางปกครอง”        ๒. คำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์ได้ ?        ปัญหาว่าคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ เป็นคำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์ได้หรือไม่ นั้น หากพิจารณาบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ แล้ว จะพบว่าพระราชบัญญัติดังกล่าวมิได้กำหนดขั้นการอุทธรณ์คำสั่งตามมาตรา ๑๒ ไว้เป็นการเฉพาะ และขณะเดียวกันก็มิได้บัญญัติให้คำสั่งดังกล่าวมีผลเป็นที่สุดภายในฝ่ายปกครอง ดังนั้น โดยหลักแล้ว คำสั่งตามมาตรา ๑๒ จึงเข้าข่ายเป็นคำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์ได้ตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งเป็น “กฎหมายกลาง” ที่ใช้บังคับแก่การพิจารณาทางปกครองตามกฎหมายต่างๆ ทั้งนี้ เป็นไปตามมาตรา ๓[8] แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว อย่างไรก็ดี ในอีกแง่หนึ่ง คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ ก็เป็นคำสั่งทางปกครองที่มีกระบวนการพิจารณาออกคำสั่งซึ่งมี “ลักษณะพิเศษ” แตกต่างจากคำสั่งทางปกครองในกรณีทั่วไป ซึ่งอาจทำให้มีปัญหาในการนำระบบอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาใช้บังคับ ในเบื้องต้นจึงสมควรพิจารณากระบวนการออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนว่ามีลักษณะพิเศษอย่างไร ก่อนพิจารณาว่าองค์กรทางกฎหมายต่างๆ ได้มีแนวคำวินิจฉัยว่า คำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์ได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ หรือไม่ อย่างไร                                        ๒.๑ กระบวนการออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน                                        ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙  ได้กำหนดกระบวนการออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนไว้ สรุปได้ว่า ในกรณีที่เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐและหัวหน้าหน่วยงานของรัฐเห็นว่ามีเหตุอันควรเชื่อว่าเกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ ให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดเพื่อดำเนินการสอบสวนและเสนอความเห็นเกี่ยวกับผู้ต้องรับผิดและจำนวนค่าสินไหมทดแทนที่ต้องชดใช้ (ข้อ ๘) เมื่อผู้แต่งตั้งได้รับผลการพิจารณาของคณะกรรมการแล้ว ก็จะวินิจฉัยสั่งการว่ามีผู้ต้องรับผิดหรือไม่และเป็นจำนวนเท่าใด ซึ่งในชั้นนี้ยังไม่มีการแจ้งการวินิจฉัยสั่งการให้ผู้เกี่ยวข้องทราบ แต่ต้องส่งสำนวนการสอบสวนภายในเจ็ดวันนับแต่วันวินิจฉัยสั่งการให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ เว้นแต่เป็นเรื่องที่กระทรวงการคลังประกาศว่าไม่ต้องรายงานให้ตรวจสอบ (ข้อ ๑๗)                                        ทั้งนี้ เมื่อกระทรวงการคลังพิจารณาเสร็จแล้ว ข้อ ๑๘ ของระเบียบฯ ได้กำหนดให้ผู้แต่งตั้งมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง และแจ้งคำสั่งให้ผู้เกี่ยวข้องทราบ แต่กรณีหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ[9] หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ[10] หากหน่วยงานของรัฐดังกล่าวมีความเห็นแตกต่างจากความเห็นของกระทรวงการคลัง ก็ต้องเสนอให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลหรือควบคุมวินิจฉัยสั่งการให้ปฏิบัติตามที่เห็นว่าถูกต้อง เช่น กรณีของหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการส่วนท้องถิ่น หากหัวหน้าหน่วยงานของรัฐมีความเห็นแตกต่างจากความเห็นของกระทรวงการคลัง ก็จะต้องเสนอให้ผู้กำกับดูแลวินิจฉัยสั่งการให้ปฏิบัติตามที่เห็นว่าถูกต้องต่อไป[11] อย่างไรก็ดี แม้ว่าผู้กำกับดูแลจะสามารถวินิจฉัยสั่งการแตกต่างจากกระทรวงการคลังได้ แต่ถ้าการสั่งการไม่ชอบด้วยกฎหมายและเกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ผู้วินิจฉัยสั่งการก็ต้องรับผิดในความเสียหายที่เกิดขึ้นด้วย[12] ดังนั้น ในทางปฏิบัติผู้กำกับดูแลจึงมักจะวินิจฉัยสั่งการให้หน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการส่วนท้องถิ่นมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังเสียเป็นส่วนใหญ่                                        อนึ่ง ในกรณีของหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการส่วนท้องถิ่นที่ได้ใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่บุคคลภายนอกที่เสียหายและจะใช้สิทธิไล่เบี้ยกับเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดนั้น ได้มีการกำหนดกระบวนการตรวจสอบสำนวนไว้โดยเฉพาะ โดยให้ส่งสำนวนการสอบสวนให้กระทรวงมหาดไทยตรวจสอบแทนกระทรวงการคลัง ทั้งนี้ ตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๓๙[13] ซึ่งกรณีนี้ เมื่อกระทรวงมหาดไทยทำหน้าที่แทนกระทรวงการคลังในการตรวจสอบสำนวน ประกอบกับกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้กำกับดูแลราชการส่วนท้องถิ่นด้วยแล้ว ผลการตรวจสอบของกระทรวงมหาดไทยจึงถือเป็นการวินิจฉัยสั่งการให้ราชการส่วนท้องถิ่นปฏิบัติตามที่เห็นว่าถูกต้องด้วย ราชการส่วนท้องถิ่นจึงต้องมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงมหาดไทย                                        จากกระบวนการออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนข้างต้น จะเห็นได้ว่า ในกรณีที่มีการส่งสำนวนให้ “องค์กรตรวจสอบ” (กระทรวงการคลังหรือกระทรวงมหาดไทย)  หัวหน้าหน่วยงานของรัฐจะถูกผูกพันให้มีคำสั่งตามความเห็นขององค์กรตรวจสอบ หรือหากมีความเห็นแตกต่างจากองค์กรตรวจสอบ ก็จะต้องเสนอให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลหรือควบคุมวินิจฉัยสั่งการให้ปฏิบัติตามที่เห็นว่าถูกต้อง (กรณีของราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานอื่นของรัฐ) ซึ่งหมายความว่า หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องย่อมถูกผูกพันให้มีคำสั่งตามความเห็นของเจ้าหน้าที่ผู้ใช้อำนาจวินิจฉัยสั่งการข้างต้น ด้วยเหตุนี้ คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนของหน่วยงานของรัฐจึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่มี “ลักษณะพิเศษ” แตกต่างจากคำสั่งทางปกครองโดยทั่วไปในแง่ที่เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครอง ซึ่งได้แก่ หัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เสียหายมีเพียง “อำนาจลงนาม” ในคำสั่งที่ทำขึ้นเท่านั้น แต่องค์กรตรวจสอบหรือผู้ใช้อำนาจวินิจฉัยสั่งการจะเป็นผู้มี “อำนาจตัดสินใจ” ว่าเนื้อหาของคำสั่งจะเป็นอย่างไร เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนหรือไม่ และเป็นจำนวนเท่าใด ซึ่ง “ลักษณะพิเศษ” นี้เป็นเหตุผลที่ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกาได้วินิจฉัยว่า คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่อาจอุทธรณ์ได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ                                        ๒.๒ แนวคำวินิจฉัยขององค์กรทางกฎหมาย                                        (๑) ความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา        คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้มีความเห็นในเรื่องเสร็จที่ ๒๘๙/๒๕๔๕[14] ว่า แม้ว่าคำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจะเป็น “คำสั่งทางปกครอง” แต่เมื่อระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ได้กำหนดขั้นตอนการอุทธรณ์หรือโต้แย้งไว้แล้วในข้อ ๑๗ และข้อ ๑๘ ที่กำหนดให้มีการส่งสำนวนให้กระทรวงการคลังเพื่อตรวจสอบและให้มีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง  หรือตามที่เห็นว่าถูกต้อง ซึ่งเป็นกระบวนการตรวจสอบแตกต่างไปจากการอุทธรณ์ ดังนั้น จึงไม่อาจนำเรื่องการอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาใช้บังคับได้ ทั้งนี้ ตามนัยมาตรา ๓[15] วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว อย่างไรก็ดี แม้ผู้รับคำสั่งจะไม่สามารถใช้สิทธิอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ แต่ก็อาจขอให้พิจารณาใหม่ได้ตามมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน หากเข้าเงื่อนไขตามที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งต่อมาคณะกรรมการกฤษฎีกา(คณะพิเศษ) ได้มีความเห็นยืนยันแนวคำวินิจฉัยดังกล่าวในเรื่องเสร็จที่ ๖๙๓/๒๕๔๕[16]        การที่คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้วินิจฉัยว่า คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนไม่อาจอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ได้นั้น เนื่องด้วยเหตุผลที่ว่า คำสั่งดังกล่าวมีกระบวนการพิจารณาออกคำสั่งที่มีลักษณะพิเศษ ซึ่งไม่เหมาะสมที่จะนำระบบอุทธรณ์ตาม “กฎหมายกลาง” ว่าด้วยการพิจารณาทางปกครองมาใช้บังคับ กล่าวคือ ในระบบอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ นั้น มาตรา ๔๖[17] ได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่ง (เจ้าหน้าที่ชั้นต้น) และเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ (เจ้าหน้าที่ชั้นเหนือขึ้นไป) มีอำนาจทบทวนคำสั่งทางปกครองได้ทั้งในปัญหาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย หรือความเหมาะสม และสามารถเพิกถอนหรือเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งเดิมไปในทางใดก็ได้ ทว่าในกรณีของคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนนั้น เมื่อในชั้นการทำคำสั่ง ข้อ ๑๘ แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ได้กำหนดให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เสียหายต้องมีคำสั่งตามความเห็นขององค์กรตรวจสอบ (กระทรวงการคลังหรือกระทรวงมหาดไทย) หรือเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการให้ปฏิบัติ (ผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลหรือผู้ควบคุม) แล้วแต่กรณี ดังนั้น ในชั้นการพิจารณาอุทธรณ์ หัวหน้าหน่วยงานของรัฐย่อมต้องผูกพันตามความเห็นขององค์กรตรวจสอบหรือคำวินิจฉัยสั่งการของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการให้ปฏิบัติด้วย ไม่อาจทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งให้แตกต่างไปจากเดิมได้ มิฉะนั้น ระบบการตรวจสอบตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ย่อมไม่บรรลุวัตถุประสงค์ นอกจากนี้ มีข้อสังเกตว่าข้อ ๑๙[18] แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ยังกำหนดไว้ด้วยว่า ในการแจ้งคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามข้อ ๑๘ ให้แจ้งสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และสิทธิฟ้องคดีต่อศาลพร้อมทั้งกำหนดอายุความร้องทุกข์และอายุความฟ้องคดีต่อศาลด้วย[19]  ซึ่งแสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ที่มุ่งหมายให้มีการนำข้อพิพาทไปสู่การพิจารณาขององค์กรกึ่งตุลาการและองค์กรตุลาการได้โดยตรงโดยไม่ต้องมีการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองก่อน        น่าเสียดายว่าคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) มิได้อธิบายเหตุผลดังกล่าวให้เป็นที่ชัดเจนไว้ในเรื่องเสร็จที่ ๒๘๙/๒๕๔๕ แต่ได้ให้เหตุผลว่า ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ได้กำหนดขั้นตอนการอุทธรณ์ไว้เป็นการเฉพาะแล้ว (หมายถึงกระบวนการตรวจสอบโดยกระทรวง การคลัง) จึงไม่อาจนำการอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ มาใช้ได้ ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า ไม่น่าจะเป็นเช่นนั้น โดยเห็นว่า การตรวจสอบสำนวนของกระทรวงการคลังเป็นเพียงขั้นตอนหนึ่งในกระบวนการพิจารณาเพื่อออกคำสั่งทางปกครอง[20] โดยองค์กรตรวจสอบจะพิจารณาและให้ความเห็นต่อองค์กรฝ่ายปกครองผู้ออกคำสั่ง ต่อเมื่อหน่วยงานของรัฐได้ใช้อำนาจตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ทำคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นขององค์กรตรวจสอบแล้ว ในชั้นนั้นจึงจะถือว่ามีการทำคำสั่งทางปกครองออกไปภายนอกฝ่ายปกครอง ดังนี้ การตรวจสอบสำนวนของกระทรวงการคลังจึงมิใช่ขั้นตอนการอุทธรณ์หรือโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง เพราะมิใช่ขั้นตอนที่ผู้อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองใช้สิทธิโต้แย้งคำสั่งต่อฝ่ายปกครอง การอ้างว่าระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ได้กำหนด “ขั้นตอนการอุทธรณ์” ไว้เป็นการเฉพาะแล้วจึงไม่น่าจะเป็นเหตุผลที่ถูกต้อง                                  (๒) แนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด        ศาลปกครองสูงสุดได้มีแนวคำวินิจฉัยแตกต่างไปจากคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยได้มีมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ ๒๒/๒๕๔๖ ลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๖ เรื่อง ปัญหาเกี่ยวกับการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่หน่วยงานของรัฐ   ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด สรุปได้ว่า เมื่อคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ของรัฐชดใช้เงินตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็นคำสั่งทางปกครอง “หากเจ้าหน้าที่ของรัฐเห็นว่าเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จะต้องอุทธรณ์ต่อผู้ทำคำสั่งนั้นภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว เพราะคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรีและไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ตามนัยมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙...” โดยศาลปกครองสูงสุดได้มีคำวินิจฉัยยืนยันแนวทางตามมติดังกล่าวในคำพิพากษา ที่ อ.๔๗/๒๕๔๖ และคำสั่งที่ ๕๖๕/๒๕๔๖ ซึ่งการอุทธรณ์คำสั่งต่อฝ่ายปกครองก่อนนี้ถือเป็นเงื่อนไขในการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง หากผู้รับคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนมิได้อุทธรณ์คำสั่งก่อน ย่อมเป็นอันเสียสิทธิที่จะฟ้องคดีต่อศาลปกครองต่อไปได้[21] ทั้งนี้ เป็นไปตามมาตรา ๔๒[22] วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒                                        ภายหลังจากศาลปกครองสูงสุดได้มีคำวินิจฉัยในแนวทางข้างต้นแล้ว สำนักงานศาลปกครองได้จัดให้มีการประชุมหารือระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลายครั้งเพื่อพิจารณาแนวทางในการแก้ไขปัญหาการอุทธรณ์คำสั่งตามมาตรา ๑๒[23] โดยเฉพาะประเด็นที่ว่าเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์จะมีอำนาจทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งได้หรือไม่ อย่างไร ซึ่งต่อมาปรากฏว่าคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีแนวคำวินิจฉัยในประเด็นนี้ว่า แม้จะมีการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ก็ถูกผูกพันตามความเห็นขององค์กรตรวจสอบหรือผู้มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการ ไม่อาจเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งเดิมได้ ดังนี้ ขั้นตอนการอุทธรณ์ที่มีขึ้นตามแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดจึงเป็นเพียงเงื่อนไขการฟ้องคดีต่อศาลเท่านั้น มิได้สนองตอบวัตถุประสงค์ของการอุทธรณ์ในแง่การเยียวยาภายในฝ่ายปกครองแต่อย่างใด                                        ๓. การอุทธรณ์ที่ “เปล่าประโยชน์”                                ในเรื่องเสร็จที่ ๗๙๔/๒๕๔๗[24] คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้มีโอกาสให้ความเห็นในประเด็นเกี่ยวกับการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน โดยเป็นกรณีที่หน่วยงานของรัฐ (กรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี) ได้ออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนก่อนที่กระทรวงการคลังจะตรวจสอบสำนวนแล้วเสร็จ (เนื่องจากเกรงว่าจะขาดอายุความ) และผู้รับคำสั่งได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว โดยคณะกรรมการฯ ได้ให้ความเห็นว่า หากกระทรวงการคลังสามารถตรวจสอบสำนวนให้แล้วเสร็จโดยเร็ว กรมฯ ก็ควรรอผลการตรวจสอบของกระทรวงการคลังก่อนวินิจฉัยอุทธรณ์ ซึ่งหากปรากฏว่ากระทรวงการคลังมีความเห็นแตกต่างไปจากกรมฯ กรมฯ ก็ต้องแก้ไขเปลี่ยนแปลงคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังด้วย ทั้งนี้ ไม่ว่าในทางที่จะเป็นคุณหรือเป็นโทษแก่เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง[25] กรณีจึงเข้าใจได้ว่า หากหน่วยงานของรัฐได้รับแจ้งผลการตรวจสอบของกระทรวงการคลังก่อนมีคำวินิจฉัยอุทธรณ์ ผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ก็ต้องวินิจฉัยสั่งการคำอุทธรณ์ตามผลการตรวจสอบของกระทรวงการคลัง หรือแม้กรณีที่ได้มีคำวินิจฉัยอุทธรณ์ไปแล้วก่อนที่จะได้รับแจ้งผลการตรวจสอบของกระทรวงการคลัง หากปรากฏว่ากระทรวงการคลังมีความเห็นแตกต่างไปจากคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของหน่วยงานของรัฐ หน่วยงานของรัฐก็ถูกผูกพันให้แก้ไขเปลี่ยนแปลงคำสั่งให้เป็นไปตามความเห็นของกระทรวงการคลัง กล่าวโดยสรุป ในทุกกรณีหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการส่วนกลางต้องผูกพันตามความเห็นของกระทรวงการคลัง                                        ต่อมาในเรื่องเสร็จที่ ๘๐๑/๒๕๔๗[26] คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้วินิจฉัยประเด็นเกี่ยวกับอำนาจของเจ้าหน้าที่ในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นครั้งแรก โดยตอบข้อหารือของกรมราชทัณฑ์ว่า การที่กรมราชทัณฑ์แจ้งสิทธิอุทธรณ์แก่ผู้รับคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมติที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ครั้งที่ ๒๒/๒๕๔๖ วันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๖ เป็นการดำเนินการที่ถูกต้องตามมติดังกล่าวแล้ว (แต่มติดังกล่าวจะถูกต้องหรือไม่นั้น เป็นอีกเรื่องหนึ่ง...) ซึ่งการให้ความเห็นในลักษณะดังกล่าวทำให้เข้าใจได้ว่า คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) มิได้เห็นพ้องด้วยกับมติของศาลปกครองสูงสุด แต่การที่มี  “คำแนะนำ” ให้หน่วยงานของรัฐแจ้งสิทธิอุทธรณ์ตามมติศาลปกครองสูงสุดนั้น ก็เพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้รับคำสั่งในการฟ้องคดีต่อศาลปกครองต่อไปเท่านั้น[27] ทั้งนี้ คณะกรรมการฯ ได้ให้ความเห็นต่อไปด้วยว่า เมื่อกรมราชทัณฑ์ต้องมีคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นของกระทรวงการคลังตามข้อ ๑๘ ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ หากมีการอุทธรณ์คำสั่ง ผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ย่อมต้องผูกพันตามความเห็นของกระทรวงการคลังด้วย ไม่อาจแก้ไขเปลี่ยนแปลงคำสั่งให้แตกต่างไปจากความเห็นของกระทรวงการคลังได้ ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าหลักการตามความเห็นดังกล่าวสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ที่กำหนดกระบวนการตรวจสอบภายในฝ่ายปกครองไว้ เพราะหากยอมรับให้เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์สามารถเปลี่ยนแปลงแก้ไขหรือเพิกถอนคำสั่งที่สั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังได้ ก็เท่ากับยอมรับให้หน่วยงานของรัฐต่างๆ สามารถทบทวนความเห็นของกระทรวงการคลังซึ่งพิจารณาให้ความเห็นตามความเห็นของคณะกรรมการพิจารณาความรับผิดทางแพ่งตามข้อ ๒๑[28] แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ  ซึ่งคณะกรรมการพิจารณาความรับผิดทางแพ่งถือเป็นองค์กรตรวจสอบภายนอกที่มีความเป็นกลางและความเป็นอิสระในการพิจารณา เป็นองค์กรที่ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญหลายสาขาทั้งด้านกฎหมาย การเงิน และการคลัง รวมทั้งเป็นองค์กรกลางระดับประเทศที่ควบคุมให้การพิจารณาความรับผิดทางแพ่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งระบบมีมาตรฐานเดียวกัน                                        ความเห็นตามเรื่องเสร็จที่ ๘๐๑/๒๕๔๗ นี้ถือเป็นบรรทัดฐานสำหรับการพิจารณาอุทธรณ์ของหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการส่วนกลาง ซึ่งต่อมาคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้นำหลักการเดียวกันไปใช้กับหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการส่วนท้องถิ่นด้วย ทั้งกรณีที่หน่วยงานของรัฐไล่เบี้ยเอากับเจ้าหน้าที่ที่ทำละเมิดแก่บุคคลภายนอกและหน่วยงานได้ใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหายไปแล้ว ซึ่งราชการส่วนท้องถิ่นต้องมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงมหาดไทยที่ทำหน้าที่ตรวจสอบสำนวนแทนกระทรวงการคลัง (เรื่องเสร็จที่ ๑๙๔/๒๕๔๙[29]) และกรณีที่ราชการส่วนท้องถิ่นออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่เจ้าหน้าที่ที่ทำละเมิดแก่หน่วยงานของรัฐโดยตรง ซึ่งราชการส่วนท้องถิ่นมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลังหรือตามการวินิจฉัยสั่งการของผู้กำกับดูแล (เรื่องเสร็จที่ ๓๓๕/๒๕๕๐[30])                           ในเรื่องเสร็จที่ ๑๙๔/๒๕๔๙ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้มีความเห็นตอบข้อหารือของกระทรวงมหาดไทยสรุปได้ว่า แม้ว่าพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จะกำหนดให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งที่ตนทำขึ้น โดยกรณีที่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ก็สามารถเปลี่ยนแปลงคำสั่งตามความเห็นของตนได้ ตามมาตรา ๔๔ วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว แต่การใช้อำนาจพิจารณาอุทธรณ์ตามบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัติเดียวกันนี้ เจ้าหน้าที่ต้องผูกพันตามแนวทางการใช้ดุลพินิจหรือการวินิจฉัยของผู้บังคับบัญชาหรือองค์กรผู้กำกับดูแลการใช้อำนาจดังกล่าวด้วย กรณีตามข้อหารือ เมื่อนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรีได้มีคำสั่งให้นาย ม. ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจำนวน ๗๔,๐๑๖.๓๕ บาท แก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรี ซึ่งเป็นการดำเนินการตามความเห็นของกระทรวงมหาดไทยที่ได้ตรวจสอบสำนวนการสอบสวนข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิด และวินิจฉัยสั่งการในฐานะผู้กำกับดูแลให้ปฏิบัติตามที่เห็นว่าถูกต้องตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ดังนั้น เพื่อให้การตรวจสอบของกระทรวงมหาดไทยตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ มีผลทางกฎหมายโดยสมบูรณ์  หากมีการอุทธรณ์คำสั่ง นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรีต้องผูกพันตามความเห็นของกระทรวงมหาดไทยในการวินิจฉัยอุทธรณ์ด้วย การที่นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรีมีคำสั่งลงวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ ให้งดเรียกค่าสินไหมทดแทนจากนาย ม. จึงเป็นการดำเนินการที่ไม่ชอบ นายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรีจึงต้องเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวและมีคำสั่งใหม่ตามความเห็นของกระทรวงมหาดไทย[31]                                        ส่วนในเรื่องเสร็จที่ ๓๓๕/๒๕๕๐ คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ)ได้มีความเห็นตอบข้อหารือของสำนักงานเทศบาลตำบลต้นเปา (จังหวัดเชียงใหม่) สรุปได้ว่า กรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ในฐานะผู้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดแทน นายกเทศมนตรีตำบลต้นเปาซึ่งเป็นผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการทำละเมิดได้วินิจฉัยสั่งการและแจ้งให้เทศบาลตำบลต้นเปาออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นของกระทรวงการคลัง เทศบาลตำบลต้นเปาในฐานะหน่วยงานของรัฐที่เสียหายย่อมมีอำนาจหน้าที่ออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ต่อไป โดยกรณีที่นายกเทศมนตรีตำบลต้นเปาคนใหม่  (ซึ่งไม่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการทำละเมิด) ได้พิจารณามีคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นของกระทรวงการคลังหรือได้มีคำสั่งตามการวินิจฉัยสั่งการของผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ (ในฐานะผู้กำกับดูแล) ไปแล้ว หากมีการยื่นอุทธรณ์คำสั่ง นายกเทศมนตรีตำบลต้นเปาย่อมต้องผูกพันตามความเห็นของกระทรวงการคลังหรือตามการวินิจฉัยสั่งการของผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ด้วย แล้วแต่กรณี ไม่อาจวินิจฉัยอุทธรณ์แตกต่างไปจากเดิมได้                                        ต่อมาในเรื่องเสร็จที่ ๕๒๒/๒๕๕๐[32] คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้ยืนยันแนวความเห็นดังกล่าวโดยตอบข้อหารือของกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น สรุปได้ว่า ในกรณีที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลบางโฉลงได้มีคำสั่งเรียกให้ นาย พ. ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นของกระทรวงการคลังตามข้อ ๑๘ แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ เมื่อมิได้มีการโต้แย้งความเห็นของกระทรวงการคลังเพื่อให้นายอำเภอบางพลีในฐานะผู้กำกับดูแลวินิจฉัยสั่งการตามที่เห็นว่าถูกต้อง หากมีการอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว โดยไม่ปรากฏว่ามีข้อเท็จจริงที่แตกต่างจากเดิมและไม่มีเหตุผลพิเศษเป็นอย่างอื่น นายกองค์การบริหารส่วนตำบลบางโฉลงย่อมไม่อาจวินิจฉัยเปลี่ยนแปลงความเห็นเดิมได้ ดังนั้น การที่นายกองค์การบริหารส่วนตำบลบางโฉลงได้วินิจฉัยอุทธรณ์เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ของนาย พ. และมีคำสั่งเปลี่ยนแปลงคำสั่งเดิม เป็นให้นาย พ. ไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ซึ่งแตกต่างไปจากความเห็นของกระทรวงการคลัง หากนายอำเภอบางพลีในฐานะผู้กำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบลบางโฉลงเห็นว่าเป็นการดำเนินการที่ไม่เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบข้อบังคับของทางราชการ นายอำเภอบางพลีก็ต้องสั่งการให้นายกองค์การบริหารส่วนตำบลบางโฉลงดำเนินการให้ถูกต้องต่อไป[33]                                         มีข้อสังเกตว่า ในความเห็นตามเรื่องเสร็จดังกล่าวมีความตอนหนึ่งว่า หากมีการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนซึ่งได้สั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง “โดยไม่ปรากฏว่ามีข้อเท็จจริงที่แตกต่างจากเดิมและไม่มีเหตุผลพิเศษเป็นอย่างอื่น” นายกองค์การบริหารส่วนตำบลบางโฉลงย่อมไม่อาจวินิจฉัยเปลี่ยนแปลงความเห็นเดิมได้ ข้อความดังกล่าวอาจทำให้เกิดข้อสงสัยว่า คณะกรรมการกฤษฎีกาประสงค์ที่จะ “ผ่อน” ความเข้มงวดของแนวความเห็นเดิมลงหรือไม่ โดยยอมรับให้หน่วยงานของรัฐสามารถเปลี่ยนแปลงคำสั่งได้ หากมีข้อเท็จจริงที่แตกต่างจากเดิมและมีเหตุผลพิเศษเป็นอย่างอื่น ในประเด็นนี้ ผู้เขียนเห็นว่า ข้อความดังกล่าวคงไม่ใช่การวางหลักเป็นการทั่วไป แต่มุ่งหมายที่จะใช้กับกรณีตามข้อหารือซึ่งเป็นเรื่องที่มีข้อเท็จจริงแตกต่างจากกรณีทั่วไปเท่านั้น กล่าวคือ เป็นกรณีที่ราชการส่วนท้องถิ่นได้มีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง ทั้งที่โดยหลักแล้ว หากราชการส่วนท้องถิ่นไม่เห็นด้วยกับความเห็นของกระทรวงการคลัง ก็สามารถเสนอให้ผู้กำกับดูแลวินิจฉัยสั่งการให้ปฏิบัติตามที่เห็นว่าถูกต้องได้ แต่ก็หาได้กระทำเช่นนั้นไม่ ดังนั้น ในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่ง ราชการส่วนท้องถิ่นจึงต้องผูกพันตามความเห็นของกระทรวงการคลังด้วย เว้นแต่ปรากฏว่ามีข้อเท็จจริงที่แตกต่างจากเดิมและมีเหตุผลพิเศษเป็นอย่างอื่น จึงจะเปลี่ยนแปลงคำสั่งได้ ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า ข้อยกเว้นดังกล่าวมีนัยที่ค่อนข้างเคลือบคลุม โดยเฉพาะ “เหตุผลพิเศษ”  ที่คณะกรรมการฯ กล่าวถึงนั้น ก็ยังไม่ชัดเจนว่ามีความหมายอย่างไร และในทางปฏิบัติจะหมายถึงกรณีใดบ้าง ด้วยเหตุผลดังกล่าว ข้อยกเว้นข้างต้นจึงน่าจะมี “ที่ใช้” อันจำกัดเป็นอย่างยิ่ง                                        ทั้งนี้ ต่อมาในเรื่องเสร็จที่ ๕๒๓/๒๕๕๐[34] คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ได้ให้ความเห็นตอบข้อหารือของกระทรวงมหาดไทย  สรุปได้ว่า ในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้ควบคุมดูแลเทศบาลในจังหวัดให้ปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่โดยถูกต้องตามกฎหมายได้ออกคำสั่งให้นายกเทศมนตรีนครสมุทรปราการซึ่งเป็นหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เสียหายและเป็นผู้ต้องรับผิดดำเนินการชำระค่าสินไหมทดแทนให้แก่เทศบาลนครสมุทรปราการ นั้น หากมีการอุทธรณ์คำสั่ง ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้ทำคำสั่งทางปกครองย่อมเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ในชั้นต้น ซึ่งหากเห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ ก็ให้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครองตามความเห็นของตน แต่ถ้าไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ ก็ต้องรายงานความเห็นพร้อมเหตุผลไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ซึ่งเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ตามมาตรา ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เพื่อวินิจฉัยอุทธรณ์ต่อไป                                        สมควรทำความเข้าใจให้เป็นที่ชัดเจนว่า ความเห็นตามเรื่องเสร็จดังกล่าวมิได้มีผลเป็นการกลับแนวคำวินิจฉัยที่ผ่านมาของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) แต่อย่างใด แต่การที่คณะกรรมการฯ ได้ให้ความเห็นว่า เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ในกรณีนี้สามารถเปลี่ยนแปลงคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้นั้น ก็เนื่องจากเป็นกรณีพิเศษที่ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้ควบคุมเทศบาลตามกฎหมายว่าด้วยเทศบาลได้ออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิด (ซึ่งกรณีนี้ คือ นายกเทศมนตรีซึ่งเป็นหัวหน้าหน่วยงานของรัฐที่เสียหาย) ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่เทศบาลนครสมุทรปราการเอง ประกอบกับข้อ ๑๘ แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้กำกับดูแลมีอำนาจวินิจฉัยสั่งการให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามที่เห็นว่าถูกต้อง ดังนั้น กรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้ออกคำสั่งให้หัวหน้าหน่วยงานของรัฐชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเสียเอง ผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้ทำคำสั่งย่อมมีอำนาจทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งของตนเองได้ ทั้งนี้ โดยไม่กระทบต่อกระบวนการตรวจสอบตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ แต่อย่างใด ส่วนการใช้อำนาจของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในฐานะผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์นั้น ก็เป็นไปตามกระบวนการตรวจสอบตามปกติในฐานะผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือขึ้นไปของผู้ว่าราชการจังหวัด                                           ทั้งนี้ ต่อมาในเรื่องเสร็จที่ ๖๖๘/๒๕๕๑[35] คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ยืนยันแนวความเห็นที่ว่าหัวหน้าหน่วยงานของรัฐไม่มีอำนาจทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แตกต่างไปจากความเห็นขององค์กรตรวจสอบอีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นกรณีของหน่วยงานของรัฐที่เป็นราชการส่วนกลาง โดยให้ความเห็นตอบข้อหารือของสำนักนายกรัฐมนตรีสรุปได้ว่า กรณีที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติได้มีคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามความเห็นของกระทรวงการคลังตามข้อ ๑๘ แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ หากมีการอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว นายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ก็ต้องผูกพันตามความเห็นของกระทรวงการคลังด้วย ทั้งนี้ เพื่อให้การตรวจสอบและความเห็นของกระทรวงการคลังตามระเบียบดังกล่าวมีผลทางกฎหมายโดยสมบูรณ์                                        จากแนวความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ที่กล่าวมาข้างต้น[36]  จึงสรุปได้ว่า ในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ ไม่ว่าเจ้าหน้าที่ชั้นต้น (เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่ง) หรือเจ้าหน้าที่ชั้นเหนือขึ้นไป ย่อมถูกผูกพันตามความเห็นขององค์กรตรวจสอบ (กระทรวงการคลังหรือกระทรวงมหาดไทย) หรือผู้มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการ (เช่น ผู้กำกับดูแลในกรณีของราชการส่วนท้องถิ่น) เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ไม่อาจมีคำวินิจฉัยอุทธรณ์แตกต่างไปจากความเห็นขององค์กรตรวจสอบหรือการสั่งการของผู้มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการได้[37] หรือหากมีคำวินิจฉัยอุทธรณ์ไปก่อนหน้าที่จะได้รับผลการตรวจสอบขององค์กรตรวจสอบ ก็ต้องเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งให้เป็นไปตามความเห็นขององค์กรตรวจสอบ ซึ่งกระทรวงการคลังได้แจ้งเวียนแนวทางดังกล่าวให้หน่วยงานของรัฐยึดถือปฏิบัติ[38] ทั้งนี้ ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์อาจทบทวนคำสั่งได้ ก็แต่เฉพาะกรณีที่ผู้อุทธรณ์มิได้โต้แย้งในเรื่องความรับผิดหรือจำนวนค่าสินไหมทดแทน แต่โต้แย้งเกี่ยวกับขั้นตอนหรือรูปแบบการทำคำสั่ง เช่น โต้แย้งว่าคำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากมิได้มีการรับฟังคู่กรณีก่อนออกคำสั่ง หรือมิได้ระบุเหตุผลประกอบคำสั่ง หรือเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งไม่มีอำนาจตามกฎหมาย (อย่างไรก็ดี ในชั้นอุทธรณ์ เจ้าหน้าที่ก็อาจแก้ไขข้อบกพร่องดังกล่าวได้[39] หรือหากต้องเพิกถอนคำสั่ง เจ้าหน้าที่ก็สามารถมีคำสั่งใหม่ได้ ซึ่งเจ้าหน้าที่ย่อมถูกผูกพันให้มีคำสั่งตามความเห็นขององค์กรตรวจสอบหรือการสั่งการของผู้มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการอยู่ดีนั่นเอง)        เมื่อในภาพรวมแล้วเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ไม่อาจทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนได้ การอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวจึงแทบจะไม่มีประโยชน์แต่อย่างใด ทั้งในแง่การคุ้มครองสิทธิของคู่กรณีที่ขอทบทวนคำสั่งและในแง่การส่งเสริมการควบคุมตรวจสอบภายในฝ่ายปกครอง หากการอุทธรณ์ในกรณีนี้จะบรรลุวัตถุประสงค์ของ “ระบบอุทธรณ์บังคับ” อยู่บ้าง ก็คงเป็นในแง่ที่ช่วย “ลด” จำนวนคดีที่จะไปสู่ศาล แต่ทั้งนี้ มิใช่ด้วยเหตุที่ว่าข้อพิพาทได้ระงับลงในชั้นการอุทธรณ์เพราะฝ่ายปกครองได้ทบทวนคำสั่งให้เป็นที่พอใจของผู้อุทธรณ์ แต่เป็นเพราะบางกรณีผู้รับคำสั่งอาจยื่นอุทธรณ์โดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบหรือระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด และเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ไม่รับอุทธรณ์ไว้พิจารณา ทำให้ผู้รับคำสั่งไม่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองต่อไปได้ [40]           ด้วยเหตุผลดังกล่าว การอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนจึงมิใช่ “กระบวนการเยียวยาภายในฝ่ายปกครอง” ที่คุ้มครองสิทธิของคู่กรณีและส่งเสริมการตรวจสอบภายในฝ่ายปกครอง แต่เป็นเพียง “เงื่อนไขในการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง” ซึ่งบางกรณีอาจกลายเป็น “กับดัก” สำหรับผู้รับคำสั่งที่ต้องเสียสิทธิในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง โดยมีข้อสังเกตว่า ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐมิได้แจ้งสิทธิอุทธรณ์ตามมติของศาลปกครองสูงสุด แต่แจ้งสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองโดยตรง (ตามที่กำหนดในข้อ ๑๙ แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ) กลับช่วยให้ผู้รับคำสั่งรอดพ้นจาก “กับดัก” ของระบบอุทธรณ์บังคับ เพราะศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยว่า การที่ผู้ฟ้องคดีฟ้องคดีต่อศาลปกครองโดยมิได้อุทธรณ์คำสั่งก่อนนั้น เป็นผลมาจากคำสั่งของหน่วยงานของรัฐที่ทำให้ผู้ฟ้องคดีเข้าใจโดยสุจริตว่า ตนสามารถฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้โดยไม่ต้องอุทธรณ์คำสั่ง ดังนั้น เพื่อมิให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการบังคับใช้กฎหมาย จึงต้องรับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีไว้พิจารณา[41]                                        [1]มาตรา ๑๒  ในกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนที่หน่วยงานของรัฐได้ใช้ให้แก่ผู้เสียหายตามมาตรา ๘ หรือในกรณีที่เจ้าหน้าที่ต้องชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเนื่องจากเจ้าหน้าที่ผู้นั้นได้กระทำละเมิดต่อหน่วยงานของรัฐตามมาตรา ๑๐ ประกอบกับมาตรา ๘ ให้หน่วยงานของรัฐที่เสียหายมีอำนาจออกคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชำระเงินดังกล่าวภายในเวลาที่กำหนด                        [2]เห็นได้จากการที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้จัดให้มีการสัมมนา เรื่อง “สถานภาพทางกฎหมายของคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙” เมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕ ซึ่งสืบเนื่องจากการที่กรรมการกฤษฎีกาบางท่านเห็นว่า คำสั่งเรียกให้ชำระเงินตามมาตรา ๑๒ ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง สำหรับสรุปผลการสัมมนา โปรดดู เรื่องเสร็จที่ ๒๘๙/๒๕๔๕                        [3]ความเห็นของ รศ. ดร. กมลชัย รัตนสกาววงศ์ โปรดดู รายงานการประชุมคณะกรรมการกฤษฎีกา(คณะพิเศษ) ครั้งที่ ๑/๒๕๔๕ วันที่ ๓๐ มกราคม ๒๕๔๕ (เรื่องเสร็จที่ ๒๘๙/๒๕๔๕)                        [4]มาตรา ๕  ในพระราชบัญญัตินี้                                                                        ฯลฯ                                        ฯลฯ           “คำสั่งทางปกครอง” หมายความว่า           (๑) การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ           (๒) การอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง                        [5]อย่างไรก็ตาม นักวิชาการบางท่านก็มีข้อโต้แย้งว่า นิยามคำว่า “คำสั่งทางปกครอง” ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ยังมีข้อบกพร่องที่มิได้บัญญัติให้ชัดเจนว่า การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ซึ่งจะเป็น “คำสั่งทางปกครอง” ได้นั้น ต้องเป็น “การใช้อำนาจบนพื้นฐานของกฎหมายมหาชน” ซึ่งกรณีละเมิดนั้นมีพื้นฐานมาจากกฎหมายแพ่ง ไม่ใช่กฎหมายมหาชน คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตาม   มาตรา ๑๒ จึงไม่อาจถือเป็นคำสั่งทางปกครอง (โปรดดู ความเห็นของ รศ. ดร. กมลชัย รัตนสกาววงศ์  ในเรื่องเสร็จที่ ๒๘๙/๒๕๔๕)                        [6]ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เรื่องเสร็จที่ ๓๐๗/๒๕๔๑                        [7]คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๓๑/๒๕๔๖                        [8]มาตรา ๓  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามกฎหมายต่างๆ ให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายใดกำหนดวิธีปฏิบัติราชการในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะและมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้           ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับกับขั้นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งที่กำหนดในกฎหมาย                        [9]รัฐวิสาหกิจที่ตั้งโดยพระราชบัญญัติและพระราชกฤษฎีกา                        [10]ในทางปฏิบัติ ได้แก่ องค์การมหาชน มหาวิทยาลัยหรือสถาบันอุดมศึกษาของรัฐซึ่งไม่เป็นส่วนราชการและอยู่ในกำกับของรัฐ และองค์กรควบคุมการประกอบวิชาชีพ ซึ่งได้มีการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ                        [11]ผู้กำกับดูแลราชการส่วนท้องถิ่น ได้แก่ นายอำเภอสำหรับองค์การบริหารส่วนตำบล และผู้ว่าราชการจังหวัด สำหรับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนจังหวัด                        [12]ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เรื่องเสร็จที่ ๓๓๙/๒๕๔๒                        [13]มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวกำหนดให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลหรือควบคุมราชการส่วนท้องถิ่นดูแลให้หน่วยงานของรัฐดังกล่าวมีระเบียบเกี่ยวกับหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่สำหรับหน่วยงานของตน โดยกรณีที่หน่วยงานของรัฐข้างต้นยังไม่สามารถจัดให้มีระเบียบได้ ให้ผู้รับผิดชอบจัดให้มีระเบียบฯ มีคำสั่งให้หน่วยงานของตนปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. .... โดยอนุโลม โดยในกรณีตามหมวด ๒ เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำละเมิดต่อบุคคลภายนอก ให้รัฐมนตรีซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลหรือควบคุมหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นทำหน้าที่แทนกระทรวงการคลัง ซึ่งกระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือ ที่ มท ๐๓๑๓.๖/ว ๒๐๙๒ ลงวันที่ ๑ กรกฎาคม ๒๕๔๐ แจ้งให้หน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นทุกแห่ง ถือปฏิบัติตามความในหมวด ๒ ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ โดยอนุโลม โดยข้อความใดที่กำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกระทรวงการคลัง  ให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกระทรวงมหาดไทย ในฐานะผู้กำกับดูแลหรือควบคุมหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น                        [14]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง กรมบัญชีกลางหารือว่า คำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ จะสามารถขอให้อุทธรณ์หรือพิจารณาใหม่ได้หรือไม่                        [15]มาตรา ๓  วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองตามกฎหมายต่างๆ ให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่ในกรณีที่กฎหมายใดกำหนดวิธีปฏิบัติราชการในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะและมีหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือมีมาตรฐานในการปฏิบัติราชการไม่ต่ำกว่าหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้           ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับกับขั้นตอนและระยะเวลาอุทธรณ์หรือโต้แย้งที่กำหนดในกฎหมาย                            [16]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การสื่อสารแห่งประเทศไทยขอหารือเกี่ยวกับการปฏิบัติตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙                        [17]มาตรา ๔๖  ในการพิจารณาอุทธรณ์ ให้เจ้าหน้าที่พิจารณาทบทวนคำสั่งทางปกครองได้ไม่ว่าจะเป็นปัญหาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย หรือความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครอง และอาจมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองเดิมหรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งนั้นไปในทางใด ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มภาระหรือลดภาระหรือใช้ดุลพินิจแทนในเรื่องความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครองหรือมีข้อกำหนดเป็นเงื่อนไขอย่างไรก็ได้                        [18]ข้อ ๑๙  การแจ้งคำสั่งให้ผู้เกี่ยวข้องทราบตามข้อ ๑๗ และข้อ ๑๘ ให้แจ้งด้วยว่าผู้นั้นมีสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และฟ้องคดีต่อศาลได้พร้อมกับแจ้งกำหนดอายุความร้องทุกข์และอายุความฟ้องคดีต่อศาลให้ทราบด้วย                        [19]เมื่อมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นทำหน้าที่วินิจฉัยข้อพิพาททางปกครองเป็นการเฉพาะแล้ว ได้มีการโอนบรรดาเรื่องร้องทุกข์ในความรับผิดชอบของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไปเป็นคดีของศาลปกครอง                        [20]ในทางวิชาการ เราเรียกขั้นตอนดังกล่าวว่า “มาตรการเตรียมการ” ในกระบวนการออกคำสั่งทางปกครอง(mesure préparatoire) สำหรับบทวิเคราะห์เกี่ยวกับมาตรการดังกล่าว โปรดดูDESFONDS (L.), “La notion de mesure préparatoire en droit administratif français”, AJDA 2003, pp.12-20.                        [21]เช่น คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๗/๒๕๔๘ , คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่  ๓๗๐/๒๕๕๐ และคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่  ร. ๕๐๓/๒๕๕๑                        [22]มาตรา ๔๒                                          ฯลฯ                                        ฯลฯ                        ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควรหรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด                        [23]การประชุมเพื่อศึกษาแนวทางปฏิบัติของหน่วยงานของรัฐ กรณีการอุทธรณ์คำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่สำนักงานศาลปกครอง กรุงเทพฯ เมื่อวันที่ ๖ กรกฎาคม ๒๕๔๗ และการสัมมนา เรื่อง “การอุทธรณ์คำสั่งตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙” ที่โรงแรมเซนจูรี่ปาร์ค กรุงเทพฯ เมื่อวันที่ ๓ กันยายน ๒๕๔๗ ซึ่งผู้เขียนเป็นผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในการประชุมและสัมมนาดังกล่าว                        [24]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ : กรณีกรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี                        [25]กล่าวคือ หากกระทรวงการคลังเห็นว่า สมควรเรียกค่าสินไหมทดแทนในจำนวนที่มากกว่าจำนวนที่หน่วยงานของรัฐได้มีคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ หน่วยงานของรัฐก็ต้องมีคำสั่งใหม่และบังคับให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเพิ่มเติมให้เท่ากับจำนวนที่กระทรวงการคลังกำหนด แต่หากกระทรวงการคลังเห็นว่า สมควรเรียกค่าสินไหมทดแทนในจำนวนที่น้อยกว่าที่หน่วยงานของรัฐได้มีคำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ หรือเห็นว่า เจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทน หน่วยงานก็ต้องเพิกถอนคำสั่งเดิมและคืนเงินในส่วนที่เรียกเกินไปนั้นให้แก่เจ้าหน้าที่ หรือคืนเงินที่ได้รับมาทั้งหมดให้แก่เจ้าหน้าที่ไป แล้วแต่กรณี                        [26]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ : กรณีกรมราชทัณฑ์                        [27]ข้อพิจารณาว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิฟ้องคดีของผู้รับคำสั่งยังปรากฏในความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ในเรื่องเสร็จที่ ๑๐๔๑/๒๕๔๗ ซึ่งคณะกรรมการฯ ได้ตอบข้อหารือของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคว่า การไฟฟ้าส่วนภูมิภาคต้องรับคำอุทธรณ์ของคู่กรณีไว้พิจารณาและวินิจฉัยสั่งการ เพื่อคุ้มครองสิทธิของผู้รับคำสั่งในการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง                        [28]ข้อ ๒๑ ในการพิจารณาของกระทรวงการคลัง ให้มี “คณะกรรมการพิจารณาความรับผิดทางแพ่ง” เป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นต่อกระทรวงการคลัง           ให้คณะกรรมการตามวรรคหนึ่งประกอบด้วยอธิบดีกรมบัญชีกลางเป็นประธานกรรมการ ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ผู้แทนสำนักงานอัยการสูงสุด ผู้แทนสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน และผู้แทนกระทรวงการคลังตามจำนวนที่จำเป็นซึ่งปลัดกระทรวงการคลังแต่งตั้ง เป็นกรรมการ                                                                        ฯลฯ                                        ฯลฯ                        [29]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ของราชการส่วนท้องถิ่น : กรณีเจ้าหน้าที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดสิงห์บุรีกระทำละเมิดต่อบุคคลภายนอก                        [30]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง ผู้มีอำนาจออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ : กรณีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้แต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่ทำละเมิดต่อเทศบาลตำบล                        [31]ต่อมากระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือ ที่ มท ๐๘๐๔.๔/ว ๑๕๕๒ ลงวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัด (ยกเว้นจังหวัดสิงห์บุรี) ให้แจ้งความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาตามเรื่องเสร็จที่ ๑๙๔/๒๕๔๙ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่งในเขตพื้นที่ทราบและถือเป็นแนวทางปฏิบัติต่อไป                        [32]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนขององค์การบริหารส่วนตำบลบางโฉลง                        [33]ต่อมากระทรวงมหาดไทยได้มีหนังสือ ที่ มท ๐๘๐๔.๔/ว ๑๖๖๗ ลงวันที่ ๒๙ สิงหาคม ๒๕๕๐ ถึงผู้ว่าราชการจังหวัดทุกจังหวัด ให้แจ้งความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาตามเรื่องเสร็จที่ ๕๒๒/๒๕๕๐ ให้อำเภอทุกอำเภอ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเขตพื้นที่ทราบและถือเป็นแนวทางปฏิบัติต่อไป                        [34]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การออกคำสั่งเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนและการพิจารณาอุทธรณ์ของเทศบาลนครสมุทรปราการ                        [35]บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การพิจารณาคำอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ : กรณีสำนักงานตำรวจแห่งชาติ                        [36]โปรดดูตารางสรุปแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาในภาคผนวก                        [37]เว้นแต่กรณีที่ผู้มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการ เช่น ผู้กำกับดูแล เป็นผู้ออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเสียเอง      ผู้กำกับดูแลย่อมมีอำนาจทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งได้ (เรื่องเสร็จที่ ๕๒๓/๒๕๕๐) อย่างไรก็ดี       กรณีเช่นว่านี้คงไม่เกิดขึ้นบ่อยครั้งนักในทางปฏิบัติ                        [38]หนังสือกระทรวงการคลัง ที่ กค ๐๔๐๖.๒/ว.๖๐ ลงวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๔๘ เรื่อง การอุทธรณ์คำสั่งตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙                        [39]โปรดดู มาตรา ๔๑  แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ                        [40]เช่น คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๑๒๕/๒๕๕๑, ๓๕๕/๒๕๕๒ และ ๑๔/๒๕๕๓ (ผู้ฟ้องคดีอุทธรณ์คำสั่งเกินระยะเวลา)                        [41]เช่น คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๖๕/๒๕๔๖ และคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๓๗/๒๕๕๒                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1611 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:12 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)