ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มีอำนาจพิจารณาจริงหรือ ? 3 กรกฎาคม 2554 16:07 น.        ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่  ในกรณีเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่แล้วเกิดการละเมิดไม่ว่าจะโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง  เมื่อหน่วยงานของรัฐ(ซึ่งมีฐานะเป็น กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม และราชการส่วนภูมิภาค) ได้ออกคำสั่งทางปกครองให้เจ้าหน้าที่รับผิด ตามความเห็นของกระทรวงการคลังแล้ว คำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครอง[1]  เจ้าหน้าที่ผู้รับคำสั่งมีสิทธิอุทธรณ์คำสั่งนั้นได้    เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งต้องพิจารณาและเสนอความเห็นต่อผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์[2]   ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์[3] จะต้องพิจารณาอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฎิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539   ประกอบกับการอุทธรณ์ในกรณีเช่นนี้ ไม่มีกฎหมายไม่ว่าจะเป็นพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 หรือระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 กำหนดไว้โดยเฉพาะ จึงต้องปฎิบัติตามหลักเกณฑ์การอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฎิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539  ในส่วนที่ 5 มาตรา 44 ถึง มาตรา 48               ซึ่งในการพิจารณาอุทธรณ์ในกรณีดังกล่าวโดยส่วนใหญ่ในทางปฎิบัติที่ ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์(ในกรณีหน่วยงานที่มีฐานะเป็น กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม และราชการส่วนภูมิภาค) จะอ้างหนังสือของกระทรวงการคลัง ที่ กค 0406.2/ว.60  ลงวันที่ 29  มีนาคม 2548  เรื่อง การอุทธรณ์คำสั่งตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539   ซึ่งมีสาระสำคัญ (เฉพาะในส่วนที่หน่วยงานของรัฐที่มีฐานะเป็น กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม และราชการส่วนภูมิภาค) ดังนี้                                “กระทรวงการคลังพิจารณาแล้วเห็นว่า เพื่อให้หน่วยงานของรัฐตามความหมายของพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 สามารถปฎิบัติตามคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา(คณะพิเศษ) ข้างต้นและลดปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในทางปฏิบัติ จึงขอแนะนำขั้นตอนและวิธีดำเนินการในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งของหน่วยงานของรัฐ ดังนี้                           1.กรณีผู้แต่งตั้งมีคำสั่งตามที่เห็นสมควรและแจ้งให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบไปก่อนโดยไม่รอผลการตรวจสอบจากกระทรวงการคลัง ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ข้อ 17 วรรคห้า[4] และผู้ถูกบังคับได้อุทธรณ์คำสั่งให้หน่วยงานของรัฐแจ้งคำอุทธรณ์ให้กระทรวงการคลังทราบภายในกำหนดเวลา 5 วัน นับแต่ได้รับคำอุทธรณ์และรอผลการตรวจสอบจากกระทรวงการคลัง เมื่อได้รับผลการตรวจสอบจากกระทรวงการคลังให้ถือปฎิบัติ ดังนี้                        1.1 กรณีหน่วยงานของรัฐที่มีฐานะเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม และราชการส่วนภูมิภาค ให้ผู้แต่งตั้งและหรือผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฎิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 แล้วแต่กรณี วินิจฉัยสั่งการคำอุทธรณ์ตามผลการตรวจสอบของกระทรวงการคลัง โดยไม่ต้องส่งคำอุทธรณ์ให้กระทรวงการคลังพิจารณาอีก                                                                       ฯลฯ                       2.กรณีผู้แต่งตั้งมีคำสั่งหลังจากทราบผลการตรวจสอบของกระทรวงการคลัง ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ข้อ 18  วรรคหนึ่ง[5] และผู้ถูกบังคับได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าว ให้หน่วยงานของรัฐถือปฎิบัติ ดังนี้                        2.1 กรณีหน่วยงานของรัฐที่มีฐานะเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม และราชการส่วนภูมิภาค ให้ผู้แต่งตั้งและหรือผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539  วินิจฉัยสั่งการคำอุทธรณ์ตามผลการตรวจสอบของกระทรวงการคลัง โดยไม่ต้องส่งคำอุทธรณ์ให้กระทรวงการคลังพิจารณาอีก                                                                       ฯลฯ”                        ซึ่งผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มักจะอ้างในการวินิจฉัยอุทธรณ์ว่า ต้องผูกพันในการวินิจฉัยอุทธรณ์ตามหนังสือดังกล่าวนั้น  ซึ่งนั้นก็คือ  ต้องวินิจฉัยตามความเห็นของกระทรวงการคลัง  ซึ่งกระทรวงการคลังเป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่ดูแลในเรื่องการเงินการคลัง จึงต้องตรวจสอบการเงินของหน่วยงานของรัฐต่าง ๆ  ซึ่งก็เป็นเรื่องที่ถูกต้อง  แต่อย่างใดก็ตาม การตรวจสอบจะต้องไม่เป็นการฝ่าฝืนหรือขัดต่อหลักเกณฑ์ของกฎหมายด้วย     ในเมื่อหนังสือของกระทรวงการคลังดังกล่าวได้กล่าวถึงผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539  ในการพิจารณาอุทธรณ์ แสดงให้เห็นว่า ในการพิจารณาอุทธรณ์นั้นจะต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ด้วย และตามหลักในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539                        มาตรา 46  ในการพิจารณาอุทธรณ์ ให้เจ้าหน้าที่พิจารณาทบทวนคำสั่งทางปกครองได้ไม่ว่าจะเป็นปัญหาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย หรือความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครอง และอาจมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองเดิมหรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งนั้นไปในทางใด ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มภาระหรือลดภาระหรือใช้ดุลพินิจแทนในเรื่องความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครองหรือมีข้อกำหนดเป็นเงื่อนไขอย่างไรก็ได้                     ซึ่งหลักในมาตราดังกล่าวให้อำนาจแก่ผู้พิจารณาอุทธรณ์อย่างเต็มที่ที่จะสามารถทบทวนคำสั่งทางปกครองได้ไม่ว่าจะเป็นปัญหาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย หรือแม้กระทั้งความเหมาะสม กฎหมายดังกล่าวเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ แต่ในกรณีการอุทธรณ์คำสั่งตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539  ข้อ 17 และข้อ 18 ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ ซึ่งมีอำนาจตามพระราชบัญญัติอย่างเต็มที่    แต่กลับอาจเรียกได้ว่า แทบจะไม่มีอำนาจแต่อย่างใดเลย  โดยถูกจำกัดอำนาจซึ่งมีตามพระราชบัญญัติโดยหนังสือกำหนดแนวทางของกระทรวงการคลังดังกล่าว     ซึ่งทำให้การพิจารณาคดีละเมิดของเจ้าหน้าที่ในชั้นอุทธรณ์แทบจะไม่มีผลแต่ประการใด     เพราะผู้พิจารณาจะอ้างหนังสือเวียนดังกล่าว และวินิจฉัยตามความเห็นของกระทรวงการคลัง   ซึ่งจะเป็นเช่นนั้นเกือบทุกเรื่อง  ซึ่งหากกฎหมายกำหนดให้อุทธรณ์แล้ว  แต่กลับไม่ให้อำนาจในการพิจารณาแก่ผู้พิจารณา  ก็ไม่รู้ว่าจะให้อุทธรณ์ไปเพื่ออะไร                                                หากพิจาณาในมุมมองของฐานะทางกฎหมาย การที่กระทรวงการคลัง ออกหนังสือแนะนำขั้นตอนและวิธีดำเนินการในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งของหน่วยงานของรัฐดังกล่าว     หนังสือนั้นหากพิจารณาตามแนวปฏิบัติของศาลปกครอง[6]                   “หนังสือกำหนดแนวทางการปฏิบัติงาน อาจแบ่งออกได้เป็น 2  ลักษณะ  ดังนี้                    1) หนังสือกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานที่มีลักษณะเป็นการอธิบายความหมายหรือตีความตัวบทกฎหมายหรือกฎระเบียบต่างๆ ที่มีอยู่แล้วให้ชัดเจนถึงเจตนารมณ์วัตถุประสงค์ของกฎเกณฑ์เหล่านั้น เพื่อที่ผู้ปฏิบัติจะได้เข้าใจและปรับแนวทางปฏิบัติของตนให้สอดคล้องต้องกัน ทำให้เกิดความเป็นเอกภาพในการใช้และตีความกฎหมาย นอกจากนี้ ยังอาจมีลักษณะเป็นการวางแนวทางการใช้ดุลพินิจให้เจ้าหน้าที่ระดับล่างใช้เป็นแนวทาง เพื่อให้การใช้ดุลพินิจเป็นไปอย่างเสมอภาค หนังสือกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานในลักษณะนี้จึงมีสถานะเป็นเกณฑ์การปฏิบัติราชการภายในฝ่ายปกครองเท่านั้น ไม่ก่อให้เกิดสิทธิหรือหน้าที่แก่บุคคลภายนอกโดยตรงแต่ประการใดอย่างไรก็ดี แม้ว่าหนังสือกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานในลักษณะนี้จะมีผลผูกพันเฉพาะเจ้าหน้าที่ของรัฐ และไม่ก่อให้เกิดสิทธิหรือหน้าที่ต่อปัจเจกบุคคลโดยตรงซึ่งมีผลทำให้บุคคลไม่สามารถฟ้องขอให้ยกเลิกหรือเพิกถอนหนังสือกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานดังกล่าวได้ แต่มิได้ตัดสิทธิบุคคลในการฟ้องขอให้ยกเลิกคำสั่งทางปกครองใดๆ ที่ฝ่ายปกครองนำหนังสือกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานนั้นมาใช้เป็นฐานในการพิจารณา                       2) หนังสือกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานที่มีลักษณะเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์ขึ้นใหม่ เพิ่มเติมจากที่กฎหมายกำหนดไว้ หรือเป็นการเปลี่ยนแนวกฎเกณฑ์ทางกฎหมายที่มีอยู่เดิม ซึ่งมีผลกระทบกระเทือนสิทธิหน้าที่ของประชาชนโดยตรงหรือมีสภาพบังคับให้เจ้าหน้าที่ต้องปฏิบัติตาม จึงถือว่าหนังสือกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานในลักษณะนี้เป็น “กฎเกณฑ์แห่งกฎหมาย” หรือนิติกรรมทางปกครองที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในสิทธิหน้าที่ของประชาชนโดยตรง                        โดยทั่วไปหนังสือกำหนดแนวทางการปฏิบัติงานในกฎหมายไทยแบ่งออกได้เป็น 2 ประเภท คือ หนังสือเวียน และแนวทาง                             หนังสือเวียน เป็นหนังสือราชการที่หน่วยงานต้นสังกัด หรือหน่วยงานที่มีหน้าที่ปฏิบัติในเรื่องนั้นโดยตรง ได้แจ้งแนวทางปฏิบัติในเรื่องนั้นๆ ให้ส่วนราชการต่างๆ ได้รับทราบและถือปฏิบัติ ซึ่งอาจเป็นเรื่องที่กระทำภายในหน่วยงานเดียวกัน หรือต่างหน่วยงานก็ได้ โดยลักษณะของหนังสือเวียนจะเป็นหนังสือที่มีใจความอย่างเดียวกัน ซึ่งส่งไปถึงผู้รับเป็นจำนวนมาก                              แนวทาง เป็นหนังสือราชการที่ผู้บังคับบัญชา “เสนอแนะ” หรือแนะนำหรือให้แนวทางการใช้ดุลพินิจแก่เจ้าหน้าที่ หรือเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจนั้นเองได้กำหนดเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของตนขึ้นไว้เป็นการล่วงหน้าเพื่อให้มีมาตรฐานเดียวกัน หนังสือราชการดังกล่าวอาจเรียกชื่อแตกต่างกันไป เช่น แนวทาง คำสั่ง นโยบาย คำชี้แจง ระเบียบปฏิบัติหนังสือกำหนดเกณฑ์การออกคำสั่ง เป็นต้น”[7]                         ผู้เขียนจึงเห็นว่า อาจถือได้ว่าหนังสือของกระทรวงการคลังดังกล่าว เป็นหนังสือเวียนที่กำหนดแนวทางที่มีลักษณะเป็นกฎ  เนื่องจากมีลักษณะเป็นบทบัญญัติที่มีผลเป็นการทั่วไป กำหนดหลักปฏิบัติในการพิจารณาอุทธรณ์ของผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ขึ้นใหม่  แตกต่างจากหลักเกณฑ์ตามกฎหมาย และกำหนดขึ้นเพื่อให้ทุกส่วนราชการยึดถือปฏิบัติเป็นแนวทางการปฏิบัติ เทียบเคียงคำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ 118/2544[8]                          ซึ่งหากพิจารณาลำดับชั้นของหนังสือเวียนที่มีลักษณะเป็นกฎแล้ว ย่อมมีลำดับชั้นทางกฎหมายต่ำกว่าพระราชบัญญัติ   โดยทั่วไปลำดับศักดิ์และชั้นของกฎหมาย กฎหมายที่ต่ำกว่าจะขัดต่อกฎหมายที่อยู่ในลำดับสูงกว่ามิได้     “ หากพิจารณาบรรดากฎหมายที่ดำรงอยู่ในรัฐหนึ่ง ๆ ให้ดีจะพบว่าโครงสร้างทางสถาปัตยกรรมของกฎหมายในรัฐหนึ่งรัฐใดก็ตาม จะมีลักษณะเป็นลำดับชั้น คล้ายปิรามิด กล่าวคือ มี (กฎเกณฑ์ทาง) กฎหมายที่อยู่ในลำดับชั้นที่สูง (ที่สุด) จากนั้นก็จะมีกฎหมายที่อยู่ในลำดับชั้นที่ต่ำลงมาเป็นขั้น ๆ ตามลำดับ โดยกฎหมายที่อยู่ลำดับชั้นที่สูงกว่าจะเป็นที่มาของการเกิดขึ้นและการดำรงอยู่ของกฎหมายในลำดับชั้นที่อยู่ถัดลงมาตามลำดับ ดังนั้น กฎหมายที่อยู่ลำดับชั้นต่ำลงมาจึงต้องถูกทำให้เกิดขึ้น (บัญญัติ) โดยสอดคล้องหรือไม่ขัดแย้งกับกฎหมายในลำดับชั้นที่อยู่สูงกว่าโดยสภาพ ทั้งนี้ พึงยกตัวอย่างถึงปรากฏการณ์ดังกล่าวได้ เช่น พระราชบัญญัติต้องถูกตราขึ้นโดยไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ กฎหรือคำสั่งต้องออกโดยไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายในลำดับพระราชบัญญัติ เป็นต้น ...การที่กฎหมายลำดับชั้นต่ำกว่าไม่เคารพต่อกฎหมายในลำดับชั้นที่สูงกว่า ก็คือปรากฏการณ์ที่กฎเกณฑ์ทางกฎหมายทั้งสองขัดแย้งกันหรือวิวาทกันแล้วนั่นเอง” [9]      กฎหมายที่อยู่ในลำดับชั้นต่ำกว่าจะออกมาเพื่อวางหลักการปฏิบัติ หรือวางแนวปฏิบัติที่ไม่ขัดต่อกฎหมายในลำดับที่สูงกว่า แต่จะออกมาแล้วขัดกับหลักการสำคัญของกฎหมายในลำดับที่สูงกว่า       ผู้เขียนมีความเห็นว่าไม่น่าจะทำได้   หนังสือเวียนดังกล่าวจะขัดกับหลักการในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 มาตรา 46 หรือไม่   ขณะนี้น่าจะยังไม่มีแนววินิจฉัยจากองค์กรทางกฎหมายที่แน่ชัด    แต่อย่างใดก็ตาม   ผู้เขียนมีความเห็นว่า  หากมีการกำหนดหลักเกณฑ์ ขั้นตอนให้อุทธรณ์ เพื่อให้มีการทบทวนตรวจสอบในชั้นอุทธรณ์ได้แล้ว    ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ก็ควรที่จะมีอำนาจพิจารณาตรวจสอบได้แท้จริง  ไม่ควรถูกผูกยึดติดกับความเห็นอื่น    เพราะหากเป็นเช่นนั้น กระบวนการตรวจสอบในชั้นอุทธรณ์ก็จะไม่มีความหมายแต่อย่างใด    การกำหนดให้อุทธรณ์เพื่อที่จะให้ผู้พิจารณาทำหน้าที่ยืนยันตามความเห็นของผู้อื่นจึงไม่เป็นประโยชน์และเสียเวลาโดยใช่เหตุ    และหากจะไม่อุทธรณ์ก่อนก็ไม่ได้  เพราะอาจจะไม่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง เนื่องจากไม่ได้ดำเนินการตามขั้นตอนของกฎหมายที่กำหนดไว้ให้ครบถ้วนเสียก่อน[10]   ซึ่งเจ้าหน้าที่ที่ถูกคำสั่งเรียกให้ใช้เงินเอง ย่อมรู้อยู่แล้วว่า ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ไม่อาจวินิจฉัยเป็นอย่างอื่นได้  แต่ก็ต้องอุทธรณ์ไปเพื่อจะได้ใช้สิทธิฟ้องคดีต่อศาล กระบวนการในการพิจารณาอุทธรณ์ดังกล่าว จึงอาจจะไม่เป็นประโยชน์ไม่ว่าต่อตัวผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ หรือตัวเจ้าหน้าที่ที่อุทธรณ์คำสั่ง    ซึ่งในปัจจุบันก็ยังคงเป็นอยู่เช่นนี้ในคดีความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ทุกคดี  หากเป็นนี้  ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์จะมีอำนาจพิจารณาจริงหรือ ?                                                           [1] คำสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.55/2546                                [2] พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539                               มาตรา 44  ภายใต้บังคับมาตรา 48 ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณีอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นโดยยื่นต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว        คำอุทธรณ์ต้องทำเป็นหนังสือโดยระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วย        การอุทธรณ์ไม่เป็นเหตุให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง เว้นแต่จะมีการสั่งให้ทุเลาการบังคับตามมาตรา 56 วรรคหนึ่ง        มาตรา 45  ให้เจ้าหน้าที่ตามมาตรา 44 วรรคหนึ่ง พิจารณาคำอุทธรณ์และแจ้งผู้อุทธรณ์โดยไม่ชักช้า แต่ต้องไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับอุทธรณ์ ในกรณีที่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนก็ให้ดำเนินการเปลี่ยนแปลงคำสั่งทางปกครองตามความเห็นของตนภายในกำหนดเวลาดังกล่าวด้วย        ถ้าเจ้าหน้าที่ตามมาตรา 44 วรรคหนึ่ง ไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วนก็ให้เร่งรายงานความเห็นพร้อมเหตุผลไปยังผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์ภายในกำหนดเวลาตามวรรคหนึ่ง ให้ผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์พิจารณาให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ตนได้รับรายงาน ถ้ามีเหตุจำเป็นไม่อาจพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาดังกล่าว ให้ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์มีหนังสือแจ้งให้ผู้อุทธรณ์ทราบก่อนครบกำหนดเวลาดังกล่าว ในการนี้ ให้ขยายระยะเวลาพิจารณาอุทธรณ์ออกไปได้ไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันที่ครบกำหนดเวลาดังกล่าว        เจ้าหน้าที่ผู้ใดจะเป็นผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ตามวรรคสองให้เป็นไปตามที่กำหนดในกฎกระทรวง        บทบัญญัติมาตรานี้ไม่ใช้กับกรณีที่มีกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น        มาตรา 46  ในการพิจารณาอุทธรณ์ ให้เจ้าหน้าที่พิจารณาทบทวนคำสั่งทางปกครองได้ไม่ว่าจะเป็นปัญหาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย หรือความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครอง และอาจมีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองเดิมหรือเปลี่ยนแปลงคำสั่งนั้นไปในทางใด ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มภาระหรือลดภาระหรือใช้ดุลพินิจแทนในเรื่องความเหมาะสมของการทำคำสั่งทางปกครองหรือมีข้อกำหนดเป็นเงื่อนไขอย่างไรก็ได้                                [3] กฎกระทรวง ฉบับที่ 4 (พ.ศ.2540) ออกตามความในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539                                [4] ข้อ 17  เมื่อผู้แต่งตั้งได้รับผลการพิจารณาของคณะกรรมการแล้วให้วินิจฉัยสั่งการว่ามีผู้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนหรือไม่ และเป็นจำนวนเท่าใดแต่ยังมิต้องแจ้งการสั่งการให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ                  ให้ผู้แต่งตั้งส่งสำนวนภายในเจ็ดวันนับแต่วันวินิจฉัยสั่งการให้กระทรวงการคลังเพื่อตรวจสอบ เว้นแต่เป็นเรื่องที่กระทรวงการคลังประกาศกำหนดว่าไม่ต้องรายงานให้กระทรวงการคลังตรวจสอบ                  ให้กระทรวงการคลังพิจารณาโดยไม่ชักช้า และให้มีอำนาจตรวจสอบพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้อง ในกรณีที่เห็นสมควรจะให้บุคคลใดส่งพยานหลักฐานหรือมาให้ถ้อยคำเพื่อประกอบการพิจารณาเพิ่มเติมอีกก็ได้                  ในระหว่างการพิจารณาของกระทรวงการคลัง ให้ผู้แต่งตั้งสั่งการให้ตระเตรียมเรื่องให้พร้อมสำหรับการออกคำสั่งให้เจ้าหน้าที่ชำระค่าสินไหมทดแทนหรือดำเนินการฟ้องคดีเพื่อมิให้ขาดอายุความสองปีนับจากวันที่ผู้แต่งตั้งวินิจฉัยสั่งการ                  ให้กระทรวงการคลังพิจารณาให้แล้วเสร็จก่อนอายุความสองปีสิ้นสุดไม่น้อยกว่าหกเดือน ถ้ากระทรวงการคลังไม่แจ้งผลการตรวจสอบให้ทราบภายในกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ผู้แต่งตั้งมีคำสั่งตามที่เห็นสมควรและแจ้งให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ เว้นแต่ในกรณีหน่วยงานของรัฐนั้นเป็นราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ให้กระทรวงการคลังพิจารณาให้แล้วเสร็จก่อนอายุความสองปีสิ้นสุดไม่น้อยกว่าหนึ่งปี ถ้ากระทรวงการคลังไม่แจ้งผลการตรวจสอบให้ทราบภายในกำหนดเวลาดังกล่าว ให้ผู้แต่งตั้งมีคำสั่งตามที่เห็นสมควรและแจ้งให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ                                [5] ข้อ 18  เมื่อกระทรวงการคลังพิจารณาเสร็จแล้ว ให้ผู้แต่งตั้งมีคำสั่งตามความเห็นของกระทรวงการคลัง และแจ้งคำสั่งนั้นให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ แต่ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐที่เสียหายเป็นราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ ที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ให้ผู้บังคับบัญชาหรือผู้กำกับดูแลหรือควบคุมหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นวินิจฉัยสั่งการให้หน่วยงานของรัฐดังกล่าวปฏิบัติตามที่เห็นว่าถูกต้อง                  ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐที่เสียหายตามวรรคหนึ่งสั่งการตามความเห็นของกระทรวงการคลัง ให้ผู้แต่งตั้งดำเนินการเพื่อออกคำสั่งให้ชำระค่าสินไหมทดแทน หรือฟ้องคดีต่อศาลอย่าให้ขาดอายุความหนึ่งปีนับแต่วันที่ผู้แต่งตั้งแจ้งคำสั่งให้ผู้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนทราบ                                 [6] คำนำของหนังสือข้อพิจารณาเกี่ยวกับกฎ (เชิงอรรถ ที่ 8)                                 กฎเป็นรูปแบบหนึ่งของนิติกรรมทางปกครองที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารหรือองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองใช้เป็นเครื่องมือในการดำเนินกิจการทางปกครองให้บรรลุวัตถุประสงค์ แต่เนื่องจากการดำเนินคดีปกครองที่คู่กรณีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของกฎโดยตรงจะมีลักษณะแตกต่างจากการดำเนินคดีปกครองเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งทางปกครอง เนื่องจากการฟ้องเพิกถอนกฎไม่มีขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับแก้ไข        ความเดือดร้อนหรือเสียหายก่อนการฟ้องคดี นอกจากนั้น การฟ้องเพิกถอนกฎบางประเภทผู้ฟ้องคดีต้องยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดโดยตรง ยิ่งไปกว่านั้น นิติกรรมทางปกครองที่ฝ่ายปกครองออกมาใช้บังคับในรูปของกฎนั้น ในบางกรณีกลับมีสถานะทางกฎหมายเป็นเพียงคำสั่งทางปกครองซึ่งมีผลเฉพาะบุคคลหรือเฉพาะกรณีเท่านั้น ดังนั้น ในการพิจารณาคดีจึงจำเป็นที่จะต้องทราบในเบื้องต้นก่อนว่า วัตถุแห่งคดีที่พิพาทกันนั้นมีลักษณะเป็นกฎหรือไม่ในการนี้ สำนักพัฒนาระบบงานคดีปกครองได้รวบรวมกฎประเภทต่างๆ ที่องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารหรือองค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองได้ออกมาใช้บังคับ ตลอดจนแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองที่ได้มีคำวินิจฉัยเกี่ยวกับกฎ ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๕๔๔ จนถึง พ.ศ. ๒๕๔๙ เพื่อให้พนักงานคดีปกครองใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติหน้าที่ช่วยงานตุลาการศาลปกครอง และเป็นแหล่งข้อมูลในการศึกษาค้นคว้าสำหรับผู้ที่สนใจโดยทั่วไป                    สำนักงานศาลปกครองหวังเป็นอย่างยิ่งว่าหนังสือเล่มนี้จะเป็นประโยชน์ในการสนับสนุนการพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง และมีส่วนช่วยให้การดำเนินคดีปกครองเป็นไปด้วยความรวดเร็ว รวมทั้งเป็นประโยชน์ต่อการศึกษาค้นคว้าของผู้ที่สนใจโดยทั่วไป                        [7] สำนักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง  สำนักงานศาลปกครอง ,ข้อพิจารณาเกี่ยวกับกฎ ,หน้า 58 ถึง 59.                                [8] หนังสือกระทรวงการคลังที่ กค 0526.5/ว81 ลงวันที่ 8 กันยายน 2541 และที่ กค 0526.5/ว35 ลงวันที่ 17 พฤษภาคม 2542 ที่แจ้งเวียนให้เจ้าหน้าที่และส่วนราชการทราบ เพื่อถือเป็นแนวปฏิบัติในการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการตามพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2541 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ (ฉบับที่ 7) พ.ศ. 2541 มีลักษณะเป็นบทบัญญัติที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป ซึ่งกระทรวงการคลังกำหนดขึ้นเพื่อให้ทุกส่วนราชการยึดถือเป็นแนวทางการปฏิบัติในการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ จึงมีลักษณะเป็นกฎ                                [9] เจตน์  สถาวรศีลพร,ข้อพิจารณาบางประการว่าด้วยนิติรัฐกับลำดับชั้นของกฎหมาย, ที่มา http://www.admincourt.go.th/00_web/09_academic/0903_technical_papers.htm                                [10] พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542                   มาตรา 42  ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือนร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา 72 ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง                       ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1607 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:01 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)