การใช้และการตีความกฎหมายปกครอง (หน้าที่ 2) 3 กรกฎาคม 2554 16:07 น.        3.2.4 การใช้กฎหมายโดยลดรูปของถ้อยคำ ให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกฎหมาย (Teleologische Reduktion)        การใช้กฎหมายในกรณีนี้เป็นการใช้กฎหมายเพื่ออุดช่องว่าง ที่เกิดจากการไม่มีบทบัญญัติที่เป็นข้อยกเว้นไว้ในกฎหมายลายลักษณ์อักษร (ช่องว่างแบบ contra verba legis)  การใช้กฎหมายในกรณีนี้เห็นได้ชัดว่าเป็นการใช้กฎหมายในทางตรงกันข้ามกับถ้อยคำที่ปรากฏชัดแจ้ง ทั้งนี้เพื่อให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกฎหมาย ข้อที่ต้องเน้นย้ำไว้ก็คือ การใช้กฎหมายในกรณีนี้ผู้ใช้กฎหมายไม่ได้ตรวจสอบวัตถุประสงค์ของกฎหมายว่าเหมาะสมถูกต้องหรือไม่ แต่เป็นกรณีที่ผู้ใช้กฎหมายตรวจสอบและลดรูปถ้อยคำของบทบัญญัติแห่งกฎหมายให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกฎหมาย เพราะถ้าใช้กฎหมายตามถ้อยคำนั้นแล้ว ย่อมจะเกิดผลอันประหลาดและไม่อาจยอมรับได้ กรณีนี้ไม่ใช่กรณีที่ผู้ใช้กฎหมาย โดยเฉพาะผู้พิพากษาตุลาการขัดขืนตัวบทกฎหมาย แต่เป็นกรณีที่ผู้พิพากษาตุลาการ “เชื่อฟังและเคารพกฎหมายโดยใช้สมอง”[1]                 3.2.5. การใช้กฎหมายประเพณี        ระบบกฎหมายต่างๆ หลายระบบกฎหมายยอมรับว่า  ในกรณีที่เกิดช่องว่างของกฎหมาย (ลายลักษณ์อักษร) ขึ้น ผู้ใช้กฎหมายสามารถอุดช่องว่างของกฎหมายดังกล่าวได้ โดยนำเอากฎหมายประเพณีมาใช้ ปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือการนำกฎหมายประเพณีมาใช้นั้นจะกระทำในขั้นตอนใด และเมื่อใดจึงจะถือได้ว่ามีกฎหมายประเพณีในเรื่องนั้น[2]                 3.2.6 การใช้หลักกฎหมายทั่วไป        ในระบบกฎหมายไทย หลักกฎหมายทั่วไปเป็นที่มาของกฎหมาย (source of law) ประเภทหนึ่ง ในแง่ของลำดับการใช้กฎหมาย หลักกฎหมายทั่วไปจะอยู่ในลำดับสุดท้าย อย่างไรก็ตามหลักกฎหมายทั่วไปคืออะไรและสามารถค้นหาได้อย่างไรนั้น  ดูเหมือนจะยังเป็นที่ถกเถียงกันอยู่  ในทางกฎหมายมหาชนหลักกฎหมายทั่วไปหลายเรื่องได้แปรสภาพไปเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรแล้ว  เช่น  หลักความเสมอภาค หลักความพอสมควรแก่เหตุหรือหลักสัดส่วน หลักการฟังความทุกฝ่าย หลักความไม่มีส่วนได้เสีย เราอาจกล่าวได้ว่าหลักกฎหมายทั่วไปเป็นหลักการอันเป็นรากฐานที่ยึดโยงระบบกฎหมายทั้งระบบไว้ ให้ระบบกฎหมายนั้นเป็นระบบกฎหมายที่ยุติธรรม ในทางกฎหมายมหาชน หลักกฎหมายทั่วไปยังมีประโยชน์อยู่ไม่น้อย โดยเฉพาะการใช้หลักการดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของฝ่ายปกครอง เช่น แม้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จะไม่ใช้บังคับกับคณะรัฐมนตรี ซึ่งหมายความว่าบทบัญญัติในมาตรา 13 และมาตรา 16 ซึ่งเป็นเรื่องเกี่ยวกับส่วนได้เสียไม่สามารถนำไปใช้บังคับกับคณะรัฐมนตรีในการออกคำสั่งทางปกครองได้โดยตรงก็ตาม แต่โดยที่การดำเนินการของคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจในทางมหาชน  คณะรัฐมนตรีจึงต้องผูกพันกับหลักกฎหมายทั่วไปในทางมหาชนด้วย ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่าหากการออกคำสั่งทางปกครองของคณะรัฐมนตรีปรากฏชัดแจ้งว่าคณะรัฐมนตรีมีส่วนได้เสีย  คำสั่งทางปกครองนั้นก็อาจเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้[3]        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 172/2550 ตราบใดที่กฎกระทรวงและประกาศของกระทรวงยังบังคับใช้อยู่ ฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะต้องผูกพันตามกฎเกณฑ์ที่ตนกำหนดขึ้นตามหลักกฎหมายทั่วไป        การใช้หลักกฎหมายทั่วไปเกี่ยวกับการตีความเขตอำนาจศาลปกครอง                    - กระบวนยุติธรรมทางอาญา (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.129/2550  คำสั่งศาลปกครองสูงสุด 43/2550, 154/2550, 300/2550                    - สิทธิในที่ดินคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 238/2550,  คำสั่งศาลปกครองสูงสุด 120/2550, 207/2550, 445/2550                    - การกระทำทางตุลาการ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุด 808/2550                     - การกระทำฝ่ายนิติบัญญัติ คำสั่งศาลปกครองสูงสุด 587/2550                     - การกระทำทางรัฐบาล (คำสั่งศาลปกครองสูงสุด 178/2550)                    - การใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ (คำสั่งศาลปกครองสูงสุด 9/2550, 244/2550, 311/2550)        ผู้เขียนเห็นว่า  ในกรณีมีช่องว่างกฎหมาย การใช้กฎหมายปกครองมิได้คำนึงถึงลำดับชั้นของการอุดช่องว่างของกฎหมายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 4 วรรคสอง กรณีการอุดช่องว่างกฎหมายปกครอง ผู้ใช้กฎหมายปกครองสามารถที่จะนำกฎหมายจารีตประเพณี หรือหลักกฎหมายปกครองทั่วไป หรือกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง หรือหลักเหตุผลตามหลักตรรก หรือเหตุผลในหลักความยุติธรรม อย่างใดหนึ่งมาอุดช่องว่างกฎหมายได้โดยไม่จำเป็นต้องใช้ไปตามลำดับ หากกฎหมายที่นำมาใช้อุดช่องว่างนั้นเกิดผลที่ดีที่สุดในการทำให้เจตนารมณ์ของกฎหมายสัมฤทธิ์ผล ในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชนและเกิดประโยชน์สาธารณะ                 4. หลักการตีความกฎหมายปกครองทั่วไป                 4.1 การตีความกฎหมายปกครองเป็นไปตามหลักการตีความทั่วไป        การตีความกฎหมายปกครองเป็นไปตามหลักการตีความทั่วไป คือ การตีความกฎหมายย่อมต้องตีความตามบทบัญญัติตามตัวอักษรหรือตามความมุ่งหมายของบทบัญญัตินั้น  การตีความกฎหมายปกครองจึงต้องเริ่มต้นที่การพิเคราะห์บทกฎหมายตามตัวอักษร เพื่อพิเคราะห์ดูว่าถ้อยคำที่ใช้อาจมีความหมายแคบกว้างได้เพียงใด แล้วจึงพิเคราะห์หาเหตุผลและความมุ่งหมายของบทกฎหมายนั้น ซึ่งไม่จำเป็นต้องเป็นสิ่งเดียวกันกับความประสงค์ของผู้บัญญัติกฎหมาย  แต่เป็นเหตุผลและความมุ่งหมายในแง่คุณค่าของกฎหมายที่มีขึ้นเพื่อความเป็นธรรมทั้งแก่คู่กรณีที่เกี่ยวข้อง  สมควรแก่กรณีเรื่องนั้น ๆ  และแก่สังคมส่วนรวมด้วยพร้อมกันไป  ความมุ่งหมายหรือเหตุผลของบทกฎหมายนี้เองที่จะเป็นเครื่องช่วยบอกได้ว่าบทกฎหมายนั้นควรกินความกว้างหรือแคบเพียงใด ด้วยเหตุนี้ความมุ่งหมายของกฎหมายจึงเป็นเครื่องบ่งชี้ว่าบทกฎหมายนั้น ๆ ควรจะเข้าใจในความหมายอย่างแคบ (Restrictive Interpretation) หรือในความหมายอย่างกว้าง (Extensive Interpretation) [4] ดังนั้น การตีความกฎหมายปกครองโดยหลักทั่วไป  จึงมีทั้งการตีความในความหมายอย่างกว้าง  และการตีความในความหมายอย่างแคบ  ขึ้นอยู่กับเจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นว่ามีความมุ่งหมายที่จะคุ้มครองในสิ่งใด        นอกจากนี้การตีความกฎหมายปกครองจะรู้ประเภทของบทกฎหมายว่าเป็นบทกฎหมายที่มีลักษณะบรรทัดฐานของกฎหมายอย่างไรด้วย คือ จะต้องรู้ว่า ตัวบทกฎหมายที่จะตีความนั้นเป็นตัวบทกฎหมายประเภทบังคับ (ius cogens) หรือเป็นบทไม่บังคับ (iuspositivum) เป็นประเภทบทยุติธรรม (ius aequum) หรือเป็นบทเคร่งครัด (ius strictum)   เป็นประเภทบททั่วไป (ius generale)   หรือเป็นบทพิเศษ (ius speciale)   เป็นประเภทบทหลัก (ius commune) หรือเป็นบทยกเว้น (ius singulare) เป็นประเภทบทกฎหมายดั้งเดิม (indigenous law) หรือเป็นบทกฎหมายที่รับมา (received law) เป็นต้น[5] ด้วย  เพราะตัวบทกฎหมายที่เป็นระบบบรรทัดฐานแต่ละประเภทมีหลักเกณฑ์การตีความแตกต่างกันออกไป เช่น กฎหมายในเรื่องเดียวกันที่ออกทีหลังจะใช้แทนกฎหมายที่ออกก่อน ระหว่างกฎหมายพิเศษกับกฎหมายทั่วไป กฎหมายพิเศษยกเว้นกฎหมายทั่วไป  กฎหมายทั่วไปที่ออกภายหลังกฎหมายพิเศษไม่ทำให้กฎหมายพิเศษเสียไป[6] เป็นต้น  และในการตีความกฎหมายปกครองตามหลักทั่วไปจะต้องพิจารณาตามหลักเหตุผล 3 ประการ ได้แก่ ประการแรก เหตุผลแบบ apari คือ เหตุผลอย่างเดียวกัน ข้อเท็จจริงอย่างเดียวกันจะต้องใช้กฎหมายอย่างเดียวกัน  ประการที่สอง เหตุผลแบบ a contrario คือ ถ้ากฎหมายระบุสิ่งหนึ่งก็จะไม่หมายความถึงสิ่งตรงข้ามหรือที่มิได้ระบุ อีกนัยหนึ่งคือการระบุสิ่งหนึ่งหมายถึงการปฏิเสธสิ่งอื่นในตัว  และประการที่สาม เหตุผลแบบ a fortiori สิ่งใหญ่กว่าจะรวมสิ่งเล็กกว่าเสมอ[7] สำหรับการตีความกฎหมายปกครองตามหลักทั่วไป ศึกษาได้จากการตีความกฎหมายทั่วไป ในที่นี้จะขอเน้นหลักเฉพาะเรื่องในการตีความกฎหมายปกครองซึ่งเป็นสาระสำคัญของรายงานฉบับนี้ดังจะกล่าวในหัวข้อต่อไป                 4.2 หลักเฉพาะในการตีความกฎหมายปกครอง        การตีความกฎหมายปกครอง นอกจากจะต้องตีความตามหลักการตีความกฎหมายทั่วไปแล้ว การตีความกฎหมายปกครองยังจะต้องคำนึงถึงลักษณะเฉพาะของกฎหมายปกครองด้วย เพราะกฎหมายปกครองมีปรัชญาในการสร้างดุลยภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เพื่อมุ่งให้การบริหารจัดการของรัฐมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผลโดยไม่กระทบกระเทือนต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนในสาระสำคัญ ดังนั้น ในการตีความกฎหมายปกครองจะต้องสอดคล้องกับหลักการปกครอง ที่มุ่งหมายการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและประสิทธิภาพในการบริหารของรัฐ และมุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนไม่ให้ถูกล่วงละเมิดจากการใช้อำนาจรัฐตามอำเภอใจ หรือโดยปราศจากเหตุผลสมควร และในส่วนที่เป็นกฎหมายที่ก่อภาระหรือหน้าที่แก่ประชาชน ย่อมต้องคำนึงถึงหลักความชอบด้วยกฎหมายเป็นสำคัญ คือหลักไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ  ดังนั้น  เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่มีอำนาจกระทำการใด ๆ ในลักษณะมีอำนาจเหนือประชาชนเว้นแต่จะมีกฎหมายให้อำนาจไว้โดยแจ้งชัด และการตีความกฎหมายปกครองในส่วนที่อาจกระทบสิทธิของประชาชนอาจจะตีความโดยเคร่งครัดหรือตีความขยายได้ หากผลการใช้กฎหมายนั้นมุ่งหมายจะคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพประชาชนให้เกิดผล แต่การตีความในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจปกครองระหว่างเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือหน่วยงานของรัฐด้วยกัน ย่อมต้องเป็นไปตามหลักความมีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการงานทางปกครองเป็นสำคัญ ก็จะเกิดผลทั้งการตีความโดยเคร่งครัดหรือตีความขยายได้ ขึ้นอยู่กับความมุ่งหมายของกฎหมายนั้นว่ามุ่งหมายจะจำกัดการใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือมุ่งหมายให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหารจัดการงานทางปกครอง  แต่ทั้งนี้จะไม่เกินขอบเขตอำนาจที่กฎหมายให้ไว้ในลักษณะปราศจากอำนาจ        หลักเฉพาะในการตีความกฎหมายปกครองนี้เป็นสาระสำคัญเกี่ยวกับเหตุของการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองคือ คำสั่งทางปกครอง และกฎ  เนื่องจากเหตุการกระทำโดยไม่มีอำนาจและการกระทำที่นอกเหนืออำนาจ ตามมาตรา 9 (1) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 เพราะหากมีการตีความกฎหมายไม่ถูกต้อง เช่น การตีความขยายอำนาจของเจ้าหน้าที่โดยไม่คำนึงถึงสิทธิและเสรีภาพประชาชน หรือตีความโดยเคร่งครัดอันเป็นการลิดรอนสิทธิของประชาชนหรือกระทบความเชื่อโดยสุจริตของประชาชน  ก็จะเป็นเหตุของการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองได้        หลักเฉพาะในการตีความกฎหมายปกครองมีสาระสำคัญ 2 ประการ คือ ประการแรก การตีความกฎหมายปกครองจะต้องคำนึงถึงหลักพื้นฐานของกฎหมายปกครองทั่วไป และประการที่สอง จะต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์หรือวัตถุประสงค์ของกฎหมายปกครอง คือ ความมุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและประสิทธิภาพในการบริหารของรัฐ และความมุ่งหมายในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพประชาชน โดยจะต้องทำให้เกิดดุลยภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะกับสิทธิเสรีภาพประชาชน        4.2.1 การตีความกฎหมายปกครองจะต้องคำนึงถึงหลักพื้นฐานของกฎหมายปกครองทั่วไป        การตีความกฎหมายปกครองจะต้องคำนึงถึงหลักพื้นฐานของกฎหมายปกครองทั่วไป  โดย เฉพาะหลักไม่มีกฎมาย ไม่มีอำนาจ ถ้าหากไม่มีกฎหมายจะตีความว่าตนเองมีอำนาจตามกฎหมายที่จะกระทำการทางปกครองที่ก่อภาระหรือหน้าที่แก่ประชาชนไม่ได้ และต้องคำนึงถึงหลักความชอบด้วยกฎหมายด้วย ในกรณีการตีความตามหลักไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ ต้องความตีโดยเคร่งครัด จะตีความขยายอำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ได้        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.145/2552 การที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจะออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างใดๆ ออกจากสาธารณสมบัติของแผ่นดิน จะต้องเป็นกรณีที่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ชัดแจ้ง เมื่อองค์การบริหารส่วนตำบลออกคำสั่งให้ผู้ฟ้องคดีรื้อถอนสิ่งปลูกสร้างโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 68(8) แห่งพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 (องค์การบริการส่วนตำบลมีอำนาจจัดทำกิจการในเขตได้... (8) การคุ้มครองดูแลและรักษาทรัพย์สินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน) อำนาจดังกล่าวเป็นเพียงอำนาจทั่วไป  องค์การบริหารส่วนตำบลจึงออกคำสั่งให้รื้อถอนอาคารไม่ได้        4.2.2 การตีความจะต้องคำนึงถึงเจตนามรณ์หรือวัตถุประสงค์ของกฎหมายปกครอง        หลักสำคัญเฉพาะการตีความกฎหมายปกครองคือ การตีความตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่มุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและให้การบริหารจัดการของรัฐมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล ดังนั้น การตีความกฎหมายปกครองจึงเป็นการตีความตามเจตนารมณ์มากกว่าที่จะตีความตามตัวอักษร คือ จะต้องตีความให้เกิดดุลยภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะกับสิทธิและเสรีภาพประชาชน โดยจะต้องคำนึงถึงหลักความมั่นคงในนิติฐานะของประชาชน  และไม่เป็นการขัดขวางหรือเป็นอุปสรรคในการบริหารจัดการของรัฐด้วย  ถ้าในกรณีกฎหมายให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน จึงอาจจะตีความอย่างแคบ ตามหลักไม่มีกฎหมาย  ไม่มีอำนาจ  หรืออาจจะตีความอย่างขยายความได้ในกรณีเจตนารมณ์กฎหมายนั้นมุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน และเพื่อเป็นการคุ้มครองในหลักความมั่นคงในนิติฐานะของประชาชน ในกรณีที่กฎหมายปกครองมุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน จะต้องตีความอย่างกว้าง เพื่อให้เกิดการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพประชาชนอย่างแท้จริง หลักเกณฑ์ในการพิจารณาว่าตัวบทกฎหมายนั้นๆ เป็นกฎหมายที่คุ้มครองประโยชน์สาธารณะและประสิทธิภาพในการบริหารของรัฐ หรือการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน ดูที่เจตนารมณ์ หรือวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่มุ่งคุ้มครอง หรือ นิติสมบัติ        ตัวอย่างการตีความกฎหมายปกครองตามเจตนารมณ์เพื่อประสานประโยชน์สาธารณะและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชนให้เกิดดุลยภาพ        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.218/2552 มาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 มีเจตนารมณ์ในการคุ้มครองผู้เสนอรายงานผลกระทบสิ่งแวดล้อม เพื่อให้เกิดความสมดุลระหว่างการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมกับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน        กรณีตัวอย่างการตีความตามวัตถุประสงค์เพื่อปกป้องสิทธิเสรีภาพประชาชน ทำให้ตีความอย่างแคบและตีความขยายความได้        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.231/2550 หน้าต่างตู้รถโดยสารมิได้มีไว้เพียงเพื่อให้แสงสว่างจากภายนอกรถเข้าไปภายในรถได้เท่านั้น แต่ยังมีไว้เพื่อให้ผู้โดยสารเกิดความเพลิดเพลินในระหว่างที่อยู่ในรถและระแวดระวังภยันตรายที่อาจจะมีจากภายนอกรถอีกด้วย การที่รถโดยสารไม่มีหน้าต่าง จึงไม่อาจเรียกว่ารถโดยสารได้ และต้องถือว่าผู้ให้บริการรถโดยสารสาธารณะที่ไม่มีหน้าต่าง เป็นการปฏิบัติต่อผู้โดยสารเยี่ยงวัตถุ        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 379/2550 การกำหนดรับผู้สำเร็จปริญญาตรีเกียรตินิยมเป็นเหตุพิเศษแทนการสอบแข่งขัน  เป็นการเลือกปฏิบัติไม่เป็นธรรม        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 164/2550 ในกรณีที่บทบัญญัติของกฎหมายไม่ได้บัญญัติเงื่อนไขอันมีลักษณะเป็นการจำกัดสิทธิของข้าราชการ ในการที่จะได้รับสิทธิประโยชน์ในเรื่องใดเรื่องหนึ่งไว้โดยชัดแจ้ง การแปลความบทบัญญัติของกฎหมายซึ่งจะมีผลกระทบต่อสิทธิประโยชน์ของข้าราชการในเรื่องดังกล่าว หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐควรต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ของกฎหมายข้างต้น รวมทั้งความเท่าเทียมกันของข้าราชการประเภทต่างๆ ในการที่จะได้รับการคุ้มครองดูแลสิทธิประโยชน์จากรัฐในฐานะที่เป็นข้าราชการเช่นเดียวกันเป็นสำคัญ                 กรณีตัวอย่างการตีความตามวัตถุประสงค์เพื่อมุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและให้การบริหารจัดการของรัฐมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 156/2550 การรับบุคคลเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญโดยวิธีการคัดเลือกแทนการสอบแข่งขัน ได้แก่ ผู้มีวุฒิปริญญาเอก ปริญญาวิศวกรรม, แพทย์ศาสตร์, วิทยาศาสตร์ทางรังสีเทคนิค ไม่ถือว่าเป็นการเลือกปฏิบัติไม่เป็นธรรมเพราะผู้สำเร็จการศึกษาดังกล่าวมีจำนวนไม่มาก  ไม่สนใจจะเข้ารับราชการ  และเป็นการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 10/2550 การประกาศใช้พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. 2539 และการจัดตั้ง กบข. มีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการเมื่อออกจากราชการ และเพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์ การจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุน รวมทั้งเพื่อให้เป็นสถาบันเงินออมที่มีบทบาทสำคัญในการช่วยแก้ไขปัญหาการขาดแคลนเงินออมภายในประเทศ ตลอดจนส่งเสริมการลงทุนอันเป็นการส่งเสริมและพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม ซึ่งแม้จะไม่มีบทบัญญัติใดในพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการฯ ห้ามสมาชิกลาออกจากการเป็นสมาชิกกองทุนโดยตรงก็ตาม แต่หากผู้ถูกฟ้องคดียินยอมให้สมาชิกกองทุนสามารถลาออกจากการเป็นสมาชิกในกรณีที่มิใช่การออกจากราชการได้นั้น ย่อมเป็นการขัดต่อบทกฎหมายและขัดต่อวัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง กบข. ดังที่กล่าวมาข้างต้น                 5. กรณีศึกษาการตีความกฎหมายปกครอง        การตีความกฎหมายปกครองดังที่ได้กล่าวไว้แล้วว่าจะต้องคำนึงว่าตัวบทกฎหมายนั้นๆ เป็นกฎหมายที่มีเจตนารมณ์คุ้มครองประโยชน์สาธารณะและประสิทธิภาพในการบริหารของรัฐ หรือมีเจตนารมณ์คุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน ซึ่งทำให้การตีความกฎหมายปกครองสามารถที่จะตีความตัวบทกฎหมายในถ้อยคำที่เป็นการขยายความหรือตีความโดยเคร่งครัดก็ได้ ในรายงานฉบับนี้จะได้นำกรณีตัวอย่างการตีความกฎหมายปกครองที่เป็นการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน และกรณีมีเจตนารมณ์คุ้มครองประโยชน์สาธารณะและประสิทธิภาพในการบริหารของรัฐเป็นกรณีศึกษา 4 กรณี ดังนี้        5.1  การตีความกรณีกฎหมายบัญญัติว่า  คำสั่งทางปกครองให้เป็นที่สุด        ในการตรากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติในหลายกรณีได้บัญญัติว่า คำสั่งทางปกครองของฝ่ายปกครองถึงที่สุดหรือเป็นที่สุด โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำกัดอำนาจศาลมิให้เข้ามาพิจารณาในคำวินิจฉัยชี้ขาดของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ดังเช่น พระราชบัญญัติรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ. 2503 มาตรา 12 พระราชบัญญัติควบคุมน้ำมันเชื้อเพลิง พ.ศ. 2542 มาตรา 24 พระราชบัญญัติควบคุมยุทธภัณฑ์ พ.ศ. 2530 มาตรา 27 พระราชบัญญัติควบคุมคุณภาพอาหารสัตว์ พ.ศ. 2525 มาตรา 22 บัญญัติว่า คำวินิจฉัยของรัฐมนตรีให้เป็นที่สุด เช่นนี้ถ้าตีความตามตัวอักษรโดยเคร่งครัดแล้ว กรณีที่กฎหมายบัญญัติว่าคำสั่งให้เป็นที่สุด ผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากคำสั่งดังกล่าวก็ไม่สามารถฟ้องศาลเพื่อขอให้เพิกถอนได้ หรือถ้าตีความตามเจตนารมณ์ของผู้ร่างกฎหมายก็จะมีผลเช่นเดียวกัน ปัญหานี้ก็เคยเกิดขึ้นในต่างประเทศทั้งประเทศอังกฤษ ประเทศสหรัฐอเมริกา ที่ฝ่ายนิติบัญญัติตรากฎหมายเพื่อจำกัดอำนาจองค์กรตุลาการในการเข้ามาตรวจสอบฝ่ายปกครอง รวมทั้งประเทศฝรั่งเศสซึ่งบัญญัติชัดแจ้งว่า คำสั่งทางปกครองจะนำไปฟ้องศาลปกครองหรือศาลยุติธรรมไม่ได้        ในประเทศอังกฤษและสหรัฐอเมริกา ศาลได้ตีความโดยคำนึงสิทธิเสรีภาพประชาชน และคำนึงถึงหลักแบ่งแยกอำนาจ การตรวจสอบ และถ่วงดุล ในกรณีที่กฎหมายบัญญัติว่าคำสั่งของเจ้าหน้าที่ให้เป็นที่สุดว่า การที่กฎหมายบัญญัติว่าคำสั่งทางปกครองให้เป็นที่สุด หมายความเพียงแต่ว่าศาลจะเข้าไปตรวจสอบข้อเท็จจริงหรือการใช้ดุลพินิจชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานของเจ้าหน้าที่ไม่ได้ แต่ศาลมีอำนาจตรวจสอบในข้อกฎหมายว่า การสั่งการหรือการวินิจฉัยนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือนอกเหนือกฎหมายหรือเป็นการสั่งการโดยเข้าใจข้อกฎหมายผิดพลาด เช่น ในคดี Securities and Exchange Commission V. Chenery Corp. 318. U.S 80, 94 (1943) วินิจฉัยว่า การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหารนี้จะฟ้องร้องโต้แย้งได้ เฉพาะแต่เมื่อข้ออ้างเช่นว่าเป็นการใช้ดุลพินิจเกินขอบเขตหรือเป็นการผิดปกติธรรมดา ถ้าเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ เช่น มีเจตนาทุจริตก็อาจฟ้องร้องต่อศาลให้เข้าไปเกี่ยวข้องสอดแทรกกับอำนาจฝ่ายบริหารได้  การที่ศาลจะมีอำนาจเข้าไปสอดแทรกอำนาจฝ่ายบริหารได้นอกจากหลักเกณฑ์ที่กล่าวข้างต้น ยังต้องพิจารณาถึงคำสั่งของเจ้าหน้าที่นั้นอีกด้วยว่าเกี่ยวกับข้อกฎหมาย หรือข้อเท็จจริง ถ้าเป็นเรื่องข้อเท็จจริงแล้วศาลย่อมไม่เข้าไปเกี่ยวข้องเพราะถือว่าเป็นเรื่องของฝ่ายบริหาร  ในคดี Florida East Coast Railway Co. V. United States, 234 U.S.., 185 (1914) วินิจฉัยว่า การวินิจฉัยข้อเท็จจริงใดมีพยานหลักฐานสำคัญสนับสนุนหรือไม่ก็ถือว่าเป็นปัญหาข้อกฎหมาย ในคดี St.Joseph Stock Yards Co, V. United States, 298 U.S. 38, 51 (1936) วินิจฉัยว่า ศาลเพียงแต่จะสอดแทรกเข้าไปวินิจฉัยว่าข้อเท็จจริงนั้นมีพยานหลักฐานสนับสนุนหรือไม่เท่านั้น ศาลย่อมจะไม่วินิจฉัยถึงน้ำหนักแห่งพยานหลักฐาน[8]        ในประเทศฝรั่งเศส  ศาลปกครองหรือสภาแห่งรัฐได้วินิจฉัยในที่ประชุมใหญ่ในกรณีที่กฎหมายได้บัญญัติว่า “การให้สัมปทานไม่อาจถูกฟ้องร้องต่อศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม” ในคดีลงวันที่ 17 กุมภาพันธ์ ค.ศ.1950 คดีระหว่างรัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตร กับ นางลามองต์ ศาลปกครองวินิจฉัยว่า สิทธิการฟ้องคดีเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองทุกประเภทเป็นสิทธิโดยทั่วไปที่ประชาชนมีอยู่แม้จะไม่มีกฎหมายกำหนดไว้ก็ตาม และสิทธิการฟ้องคดีเพิกถอนเป็นสิทธิตามกฎหมายทั่วไปที่มุ่งเพื่อให้มีการเคารพต่อหลักความชอบด้วยกฎหมาย ผลสำคัญของคดีนี้ก็คือ รัฐบาลไม่อาจอาศัยอำนาจที่ตนมีอยู่ในการออกกฎหมายว่าจะเป็นอำนาจการออกฎหมายตามมาตรา 37 หรือมาตรา 38 แห่งรัฐธรรมนูญ ปี 1958  จำกัดสิทธิในการฟ้องคดีของประชาชนได้[9]  ในคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดฝรั่งเศสตีความกฎหมายโดยคำนึงสิทธิและเสรีภาพประชาชนตามระบบกฎหมายการแบ่งแยกอำนาจ  และการตรวจสอบและถ่วงดุล        ในประเทศไทย ก่อนปี พ.ศ. 2510 ที่กฎหมายบัญญัติว่า คำสั่งหรือคำวินิจฉัยของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองให้เป็นที่สุด ศาลยุติธรรมวินิจฉัยว่า ศาลไม่มีอำนาจเข้าไปตรวจสอบคำสั่งหรือคำวินิจฉัยของเจ้าหน้าที่ในกรณีดังกล่าวได้ เช่น คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 1895/2493 ในกรณีที่กฎหมายบัญญัติไว้เป็นพิเศษว่าคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีให้เป็นที่สุด อำนาจศาลที่จะพิจารณาคำวินิจฉัยนั้นก็หามีไม่ ต่อมาในปี พ.ศ. 2510 ศาลฎีกาได้วินิจฉัยในกรณีที่กฎหมายบัญญัติว่า คำวินิจฉัยของรัฐมนตรีให้เป็นที่สุดว่า ประชาชนมีสิทธิฟ้องร้องเพื่อให้ศาลมีอำนาจเข้าไปตรวจสอบได้  ตามคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 646 - 647/2510 (ที่ประชุมใหญ่)  โดยศาสตราจารย์จิตติ ติงศภัทิย์ เป็นผู้พิพากษาเจ้าของสำนวน[10]        คำพิพากษาศาลฎีกาที่ 646-647/2510 (ที่ประชุมใหญ่) กรณีที่กฎหมายบัญญัติให้อุทธรณ์คำสั่งของเจ้าหน้าที่ฝ่ายบริหาร  และกฎหมายบัญญัติให้คำวินิจฉัยเป็นที่สุดนั้น หมายความว่าคำวินิจฉัยนั้นจะเป็นที่สุด ก็ต่อเมื่อเป็นคำวินิจฉัยที่ถูกต้องตามกฎหมายที่ให้อำนาจมีคำสั่งและมีคำวินิจฉัยเช่นนั้น มิได้หมายความว่า แม้คำสั่งคำวินิจฉัยนั้นจะไม่ถูกต้องตามกฎหมายก็จะถึงที่สุด นำมาฟ้องร้องต่อศาลไม่ได้ไปด้วย ศาลย่อมมีอำนาจพิจารณาพิพากษาได้ว่า คำสั่งคำวินิจฉัยนั้นถูกต้องชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ทั้งนี้ ศาลย่อมไม่รื้อฟื้นข้อเท็จจริงหรือดุลพินิจที่เจ้าหน้าที่รับฟังหรือวินิจฉัยมา โดยถือว่าการใช้ดุลพินิจก็เป็นปัญหาข้อเท็จจริง การจะฟังข้อเท็จจริงหรือใช้ดุลพินิจไปในทางใด จะถือว่าเป็นการมิชอบด้วยกฎหมายไม่ได้ เว้นแต่การฟังข้อเท็จจริงหรือการใช้ดุลพินิจนั้นไม่มีพยานหลักฐานหรือเหตุผลสนับสนุนเพียงพอ หรือมิได้เป็นไปโดยสุจริตอันถือได้ว่าการวินิจฉัยเช่นนั้นไม่เป็นการชอบด้วยกฎหมาย        จะเห็นได้ว่า ในการตีความกฎหมายปกครองในกรณีที่กฎหมายบัญญัติว่าคำสั่งหรือคำวินิจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองให้เป็นที่สุด จะต้องคำนึงถึงกฎหมายที่มีเจตนารมณ์ของกฎหมายว่า ในกรณีกฎหมายมีเจตนารมณ์ตามระบบกฎหมาย ซึ่งมิใช่เจตนารมณ์ของผู้ร่างกฎหมายว่า กฎหมายปกครองจะต้องมุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชนซึ่งส่งผลให้ศาลมีอำนาจที่จะตีความขยายความโดยไม่คำนึงถึงตัวอักษรว่าจะระบุข้อความชัดแจ้งเพียงใด หากเป็นการไม่คุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน ศาลก็ตีความในทางตรงกันข้ามกับตัวอักษรได้        5.2  กรณีส่วนได้เสียของผู้บริหารหรือสมาชิกสภาองค์กรปกครองท้องถิ่น        ในกรณีปัญหา “ส่วนได้เสีย” ของผู้บริหารหรือสมาชิกสภาองค์กรปกครองท้องถิ่นเป็นปัญหาการตีความ เพราะถ้อยคำว่า “มีส่วนได้เสีย” ไม่มีความชัดแจ้งว่ามีขอบเขตหรือความหมายเพียงใด เป็นปัญหาการตีความของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจกำกับดูแลที่มีการหารือไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกา และมีคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยตีความในกรณีนี้ไว้ แต่แนวทางการตีความระหว่างคณะกรรมการกฤษฎีกากับคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดแตกต่างกัน ในรายงานฉบับนี้จะนำกรณีที่เป็นกรณีตัวอย่างในการวิเคราะห์แนวทางการตีความของคณะกรรมการกฤษฎีกากับคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดว่า แนวทางใดจะเป็นการตีความกฎหมายปกครองที่ถูกต้อง        ตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ.2528 พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ.2540 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ.2542 พระราช บัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2542 บัญญัติเป็นทำนองเดียวกันว่า “ผู้บริหารท้องถิ่น (สมาชิกสภาท้องถิ่น) ต้องไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นคู่สัญญา หรือในกิจการที่กระทำให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น หรือที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะกระทำ” บทบัญญัติข้อห้ามการเป็นผู้มีส่วนได้เสียดังกล่าวจึงเป็นการบัญญัติไว้ค่อนข้างกว้าง ในลักษณะของการห้ามผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น เข้าไปเกี่ยวข้องกับการดำเนินการตามภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยสิ้นเชิง อีกทั้งการตกเป็นผู้ฝ่าฝืนข้อห้ามการมีส่วนได้เสียมีผลกระทบต่อสิทธิผู้บริหารและสมาชิกสภาท้องถิ่นเป็นอย่างมาก จึงเป็นผลให้ผู้มีอำนาจวินิจฉัยจำต้องพิจารณาโดยอาศัยการตีความบทบัญญัติดังกล่าว[11] ว่า ส่วนได้เสีย จะมีขอบเขตความหมายกว้างหรือแคบเพียงใด ในการตีความดังกล่าวมีแนวทางการพิจารณาความหมายของคำว่า “ส่วนได้เสีย” ในสองแนวทางคือ        แนวทางแรก ตามความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 395/2544 เรื่องเสร็จที่ 596/2544 และเรื่องเสร็จที่ 605/2545 ตีความ “ส่วนได้เสีย” คือ ลักษณะการกระทำที่ฝ่าฝืนในลักษณะการขัดกันของผลประโยชน์ ระหว่างประโยชน์ส่วนตนกับประโยชน์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีผลเป็นการห้ามมิให้ผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่นเข้าทำสัญญาที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนได้เสียโดยสิ้นเชิงและทุกรูปแบบ ซึ่งเป็นการตีความตามตัวอักษร ซึ่งมีผลทำให้ความหมายของคำว่า ส่วนได้เสีย มีความหมายอย่างกว้างมาก  แม้ว่าบางกรณี เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำสัญญาบำรุงดูแลรักษารถยนต์กับศูนย์บริการรถยนต์ที่สมาชิกสภาท้องถิ่นเป็นกรรมการบริษัท ทั้งที่ในจังหวัดนั้นมีศูนย์บริการรถยนต์ยี่ห้อนั้นเพียงแห่งเดียวเท่านั้น หรือกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำสัญญาซื้อขายนำมันรถยนต์กับปั๊มน้ำมันที่มีสมาชิกสภาท้องถิ่นเป็นเจ้าของ ทั้งที่ในเขตบริเวณระยะ 20 กิโลเมตรมีปั๊มน้ำมันเพียงแห่งเดียวเท่านั้น เป็นต้น        ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 605/2545  เห็นว่า ตามมาตรา 18 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2542 ที่บัญญัติว่า สมาชิกสภาเทศบาลต้องไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาที่เทศบาลเป็นคู่สัญญา หรือในกิจการที่กระทำให้แก่เทศบาลหรือที่เทศบาลกระทำนั้น มีความมุ่งหมายที่จะให้สมาชิกปฏิบัติหน้าที่ในขณะดำรงตำแหน่งด้วยความซื่อสัตย์สุจริตและรักษาประโยชน์ของเทศบาลเป็นสำคัญ โดยสมาชิกต้องไม่มีส่วนได้เสียในสัญญาที่ทำกับเทศบาลไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม ซึ่งการพิจารณาว่าสมาชิกผู้ใดมีส่วนได้เสียในสัญญาหรือไม่ นอกจากจะพิจารณาว่าในการปฏิบัติตามสัญญานั้น สมาชิกผู้นั้นได้รับประโยชน์โดยตรงหรือไม่แล้ว ยังต้องพิจารณาว่าสมาชิกผู้นั้นมีความสัมพันธ์กับคู่สัญญา ในลักษณะที่จะส่งผลดีหรือผลเสียต่อตนในทางอ้อมอันจะได้ชื่อว่ามีส่วนได้เสียในทางอ้อมหรือไม่ ซึ่งความสัมพันธ์ที่มีอยู่อาจจะเป็นความสัมพันธ์ในเชิงบริหาร โดยเป็นผู้จัดการ หุ้นส่วนผู้จัดการ กรรมการผู้จัดการ ตัวแทนผู้บริหารหรือผู้มีอำนาจในการดำเนินงานในกิจการของบุคคลธรรมดาหรือของนิติบุคคลที่มีการกระทำกับเทศบาล หรือความสัมพันธ์ในเชิงทุน โดยเป็นหุ้นส่วนในห้างหุ้นส่วน ผู้เป็นหุ้นส่วนในห้างหุ้นส่วนจำกัด หรือผู้ถือหุ้นในบริษัทจำกัดซึ่งสามารถครอบงำการจัดการบริษัทได้  หรือความสัมพันธ์ในระหว่างบุคคล ซึ่งกฎหมายบัญญัติให้มีหน้าที่อุปการะเลี้ยงดูต่อกัน เช่นความสัมพันธ์ระหว่างสามีภริยา หรือความสัมพันธ์ระหว่างบิดามารดากับบุตร ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์  ดังเช่นกรณีที่คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 1) เคยให้ความเห็นไว้ในบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา  เรื่อง  การมีส่วนได้เสียในสัญญาซื้อขายน้ำมันเชื้อเพลิงกับเทศบาลตำบลแจ้ห่ม        แนวทางที่สอง ตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 327/2550 ตีความว่า “ส่วนได้เสีย” คือ การกระทำในลักษณะโอกาสในฐานะที่ตนเป็นผู้ดำรงตำแหน่งสร้างประโยชน์แก่ตน โดยเบียดเบียนหรือคุกคามประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์ของรัฐอันมีลักษณะเป็นผู้กระทำการอันเป็นผู้มีส่วนได้เสีย ซึ่งเป็นการตีความตามเจตนามรณ์ของกฎหมายที่มุ่งประสงค์คือ ปกปักษ์รักษาผลประโยชน์สาธารณะและตีความในทางคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชน (คือผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น) ที่จะต้องถูกกระทบสิทธิจึงต้องตีความในทางที่แคบกว่าที่กฎหมายให้ถ้อยคำ        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่  อ.327/2550  สำหรับการพิจารณาว่าสมาชิกสภาเทศบาลเป็นผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในสัญญาที่เทศบาลเป็นคู่สัญญาหรือไม่นั้น จำต้องพิจารณาจากข้อเท็จจริงและพฤติการณ์เป็นกรณีๆ ไป เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่าสัญญาจัดซื้อนมที่ผู้ฟ้องคดีลงนามในระหว่างดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีในวาระที่ผ่านมา ผู้ฟ้องคดีมิได้เป็นผู้ริเริ่มกิจกรรมดังกล่าว แต่เป็นกรณีที่สืบเนื่องมาจากโครงการถ่ายโอนงบประมาณกิจกรรมจัดซื้อวัสดุการศึกษา อาหารกลางวัน และอาหารเสริม (นมพร้อมดื่ม) จากหน่วยงานในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการปีงบประมาณ 2544 โดยผู้ถูกฟ้องคดีเป็นผู้มีหนังสือแจ้งให้ทุกส่วนราชการภายในจังหวัดและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดำเนินการจัดซื้อนมพร้อมดื่มจากผู้ประกอบการแปรรูปนมที่มีสิทธิจำหน่ายนมพร้อมดื่มตามบัญชีรายชื่อผู้ประกอบการที่กรมปศุสัตว์กำหนด  ซึ่งผู้ฟ้องคดีได้จัดซื้อตรงตามรายชื่อผู้มีสิทธิจำหน่ายนมตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีแจ้ง ดังนั้น เมื่อไม่ปรากฏข้อเท็จจริงหรือพฤติการณ์ส่วนใดที่แสดงให้เห็นว่าผู้ฟ้องคดีใช้โอกาสในฐานะที่ตนเป็นผู้ดำรงตำแหน่งสร้างประโยชน์แก่ตน โดยเบียดเบียนหรือคุกคามประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์ของรัฐ  อันมีลักษณะเป็นผู้กระทำการอันเป็นผู้มีส่วนได้เสีย ตามนัยมาตรา 18 ทวิ แห่งพระราชบัญญัติข้างต้น  ทั้งนี้  แม้ว่าภูมิลำเนาของผู้ฟ้องคดีและบุตรรวมทั้งที่ตั้งสำนักงานแห่งใหม่ของบริษัทของบุตรผู้ฟ้องคดีจะตั้งอยู่เลขที่เดียวกัน  ก็ยังฟังไม่ได้ว่าการที่บุคคลมีภูมิลำเนาร่วมกันสืบเนื่องจากการเป็นบิดามารดากับบุตร  และใช้เป็นสถานที่ประกอบธุรกิจเป็นกรณีตามปกติจะต้องเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรือไม่  กรณีจึงยังถือไม่ได้ว่าผู้ฟ้องคดีกระทำการเป็นผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าในทางตรงหรือทางอ้อม ในสัญญาที่เทศบาลตำบลเป็นคู่สัญญากับบริษัทดังกล่าว        ผู้เขียนเห็นว่า หลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการกฤษฎีกาใช้ตีความคำว่า “ส่วนได้เสีย” เป็นการตีความโดยใช้หลักส่วนได้เสีย ซึ่งมีรากฐานจากหลักความเป็นกลาง (Impartiality) [12] ซึ่งมีความมุ่งหมายเพื่อให้เจ้าหน้าที่มีอำนาจวินิจฉัยในเรื่องที่ตนมีส่วนเสีย อันจะทำให้มีเหตุจูงใจที่จะทำให้การวินิจฉัยมีความไม่เป็นกลาง  หรือมีอคติ  หรือขาดความเที่ยงธรรมในเรื่องที่ตนเองตัดสินใจ  อันเป็นการตีความตามตัวอักษรของคำว่า “ส่วนได้เสีย” แต่หลักเกณฑ์ที่ศาลปกครองสูงสุดใช้ในการตีความคือ หลักขัดกันของผลประโยชน์ ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การจัดทำบริการสาธารณะของรัฐเป็นไปอย่างถูกต้องเหมาะสม และประชาชนได้รับประโยชน์จากบริการสาธารณะอย่างเสมอภาค และป้องกันผลเสียหายที่เกิดขึ้นจากสถานการณ์ขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนบุคคลกับผลประโยชน์ส่วนรวม รวมทั้งลดแรงจูงใจที่ก่อให้เกิดการแสวงหาประโยชน์อันไม่ถูกต้อง[13] ผู้เขียนเห็นว่า ในการตีความคำว่า “ส่วนได้เสีย” ตามกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีวัตถุประสงค์เพื่อปกป้องผลประโยชน์ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยมิให้ผู้บริหารส่วนท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่นใช้อำนาจหรืออิทธิพลในตำแหน่ง ในทางทำให้ผลประโยชน์องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียหาย ซึ่งเป็นลักษณะตามหลักเกณฑ์การกำกับดูแล มิใช่มีเจตนารมณ์ในทางเกี่ยวกับการกระทำทางปกครองที่จะต้องมีความเป็นกลาง ซึ่งเป็นหลักเกณฑ์ในกระบวนพิจารณาทางปกครอง ผู้จัดทำรายงานจึงเห็นด้วยกับแนวทางคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด จะเห็นได้ว่าการตีความโดยดูเจตนารมณ์กฎหมาย จึงสำคัญกว่าที่ดูตามตัวอักษรเพียงอย่างเดียว                 5.3 กรณีการตีความคำว่า “ต้องมีหนังสือแสดงว่าได้รับความยินยอมจากเจ้าของอาคารหรือสถานที่นั้น” ตามมาตรา  8  แห่งพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509        กรณีศึกษาเรื่องนี้เป็นกรณีตามข้อเท็จจริงว่า สถานบริการประเภท อาบ อบ นวด แห่งหนึ่ง ได้ยื่นขออนุญาตประกอบกิจการสถานบริการจากเจ้าพนักงานผู้มีอำนาจ (ในกรุงเทพมหานครคือผู้บัญชาการตำรวจนครบาล) แต่เจ้าพนักงานมีคำสั่งไม่อนุญาตโดยให้เหตุผล 2 ประการ คือ ประแรก สถานบริการมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509 เนื่องจากตั้งอยู่ใกล้ชิดโรงเรียนหรือสถานศึกษา  ในขนาดที่เห็นได้ว่าจะก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญแก่สถานที่ดังกล่าว   และประการที่สอง ผู้ขออนุญาตยังไม่ได้รับความยินยอมเป็นหนังสือจากเจ้าของอาคารหรือสถานที่ให้ใช้เป็นสถานที่ตั้งสถานบริการ ตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509 ผู้ขออนุญาตได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองกลาง ศาลปกครองกลางพิพากษายกฟ้อง แต่มีประเด็นที่ตุลาการองค์คณะกับตุลาการผู้แถลงคดีมีความเห็นในการตีความกฎหมายไม่ตรงกัน  ผู้เขียนจึงนำมาเป็นกรณีตัวอย่างในการวิเคราะห์แนวทางการตีความ        ศาลปกครองกลาง วินิจฉัยในประเด็นแรกว่า อาคารที่จะจัดตั้งสถานบริการของผู้ฟ้องคดีตั้งอยู่บนถนนคนละฟากฝั่งถนนโดยตั้งเยื้องกันกับทางเข้าโรงเรียน มีระยะทางห่างกันประมาณ 150 เมตร ไม่ได้ตั้งอยู่ตรงกันข้ามกับโรงเรียนดังกล่าว แต่มีสะพานลอยสำหรับคนเดินข้ามถนนเชื่อมระหว่างถนนฝั่งของโรงเรียนและฝั่งของสถานบริการ สถานบริการขอจัดตั้งเป็นสถานบริการประเภทสถานอาบน้ำ นวด หรืออบตัว ซึ่งมีผู้ให้บริการแก่ลูกค้า ซึ่งตามกฎหมายสถานบริการประเภทที่ไม่ก่อให้เกิดปัญหาด้านเสียง อันแตกต่างกับสถานบริการประเภทสถานเต้นรำ รำวง หรือรองเง็ง เป็นปกติธุระประเภทที่มีและประเภทที่ไม่มีคู่บริการ ตามมาตรา 3 (1) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ประกอบกับสถานบริการของผู้ฟ้องคดีก็มีรั้วรอบขอบชิด มีห้องเป็นสัดส่วนมิดชิด มิใช่สถานบริการตามมาตรา 3 (1) (2) (4) และ (5) แห่งพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509 ดังกล่าว ที่จะก่อให้เกิดเสียงดังให้เป็นที่เดือดร้อนรำคาญแก่อาคารอันได้แก่ วัด สถานที่สำหรับปฏิบัติพิธีกรรมทางศาสนา โรงเรียน หรือสถานศึกษา โรงพยาบาล สโมสรเยาวชน หรือหอพัก ที่อยู่ใกล้เคียงกับสถานบริการของผู้ฟ้องคดีแต่อย่างใด เมื่อสถานบริการของผู้ฟ้องคดีซึ่งตั้งอยู่คนละฝากฝั่งถนนกันกับโรงเรียน ประมาณ 150 เมตร จึงไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509 ที่จะก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญแก่โรงเรียนแต่อย่างใด        สำหรับประเด็นแรก ผู้เขียนจะไม่นำมาวิเคราะห์เพราะไม่มีประเด็นความเห็นที่แตกต่างกันระหว่างตุลาการองค์คณะกับตุลาการผู้แถลงคดี        ศาลปกครองกลาง วินิจฉัยในประเด็นที่สองว่า ตามข้อเท็จจริงผู้ฟ้องคดียังไม่ได้รับความยินยอมเป็นหนังสือจากเจ้าของอาคารผู้ให้เช่า ในการขออนุญาตตั้งสถานบริการอาบ อบ นวด แต่ตามแบบแปลนและหนังสือส่งมอบสถานที่เช่าได้ระบุว่า เป็นการให้เช่าเพื่อประกอบกิจการสถานบริการอาบ อบ นวด ศาลปกครองกลางวินิจฉัยว่า  ตามมาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติสถานบริการ  พ.ศ. 2509  กำหนดไว้เป็นสาระสำคัญว่า ผู้ขออนุญาตตั้งสถานบริการต้องมีหนังสือแสดงว่า ได้รับความยินยอมจากเจ้าของอาคารหรือสถานที่ตั้งเป็นสถานบริการ ซึ่งมีความหมายว่าต้องเป็นหนังสือแสดงความยินยอมที่ใช้เพื่อการขออนุญาตโดยเฉพาะ มิใช่ถือการให้ความยินยอมโดยปริยายมาใช้ในการขออนุญาต และกรณีนี้เป็นการพิจารณาทางปกครอง จึงมิใช่มุ่งไปที่ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ฟ้องคดีกับการรถไฟแห่งประเทศไทยอันเป็นความสัมพันธ์ทางแพ่ง แต่ต้องมุ่งไปที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่มีหน้าที่พิจารณาทางปกครองและทำคำสั่งทางปกครอง เมื่อไม่มีหนังสือยินยอมตามที่กฎหมายบัญญัติ จึงไม่สามารถออกใบอนุญาตให้  การที่จะรับฟังสัญญาเช่าเป็นหนังสือยินยอมตามมาตรา 8 แล้ว  น่าจะไม่สมตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย เนื่องจากกฎหมายมิได้บัญญัติเพียงว่าผู้ขออนุญาตต้องได้รับความยินยอมจากเจ้าของอาคารหรือสถานที่ให้ตั้งเป็นสถานบริการเท่านั้น        ในประเด็นนี้ ตุลาการผู้แถลงคดีเห็นว่า เมื่อพิจารณาถึงวัตถุประสงค์หรือเหตุผลที่มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509  ผู้ขออนุญาตตั้งสถานบริการต้องมีหนังสือแสดงว่าได้รับความยินยอมจากเจ้าของอาคารหรือสถานที่ตั้งเป็นสถานบริการแล้ว ก็มีเหตุผลว่า เจ้าของอาคารหรือสถานที่จะต้องรู้ว่าอาคารหรือสถานที่ซึ่งเป็นทรัพย์สินของตนเองนั้น จะมีการนำไปใช้เพื่อวัตถุประสงค์ใช้เป็นสถานบริการ จึงต้องให้เจ้าของอาคารหรือสถานที่ยินยอม เพราะถ้ามีการนำสถานที่หรืออาคารของผู้อื่นไปใช้เป็นสถานบริการซึ่งเป็นกิจการที่มีผลกระทบต่อความสงบสุขของสังคมโดยเจ้าของไม่ยินยอมแล้ว เจ้าของอาคารหรือสถานที่ก็มีสิทธิที่จะยกเลิกการใช้สิทธิแก่ผู้ขออนุญาตนั้นได้ และการที่มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509  บัญญัติให้ผู้ขออนุญาตตั้งสถานบริการต้องมีหนังสือแสดงว่า ได้รับความยินยอมจากเจ้าของอาคารหรือสถานที่ตั้งเป็นสถานบริการมาแสดงต่อพนักงานเจ้าหน้าที่ เพื่อเป็นการยืนยันว่าเจ้าของอาคารหรือสถานที่นั้นได้ยินยอมที่จะให้ใช้อาคารหรือสถานที่ดำเนินกิจการที่กระทบต่อความสงบสุขของสังคมได้ ซึ่งการยินยอมจะต้องมีการยินยอมเป็นหนังสือเพราะจะถือเอาการยินยอมโดยวาจาไม่ได้ ทั้งกระบวนการพิจารณาทางปกครองโดยหลักจะต้องกระทำเป็นหนังสือ มาตรา 8 แห่งพระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509  จึงบัญญัติว่าจะต้องมีหนังสือยินยอมจากเจ้าของอาคารหรือสถานที่ แต่ลักษณะของหนังสือยินยอมนั้นกฎหมายมิได้จำกัดว่าจะต้องเป็นหนังสือโดยเฉพาะ เพียงต้องปรากฏหลักฐานเป็นหนังสือว่า เจ้าของอาคารหรือสถานที่ยินยอมมาแสดงก็เป็นการเพียงพอแล้ว        ในประเด็นนี้ ตุลาการองค์คณะตีความคำว่า “ต้องมีหนังสือแสดงว่าได้รับความยินยอมจากเจ้าของอาคารหรือสถานที่นั้น” ตามมาตรา 8 พระราชบัญญัติสถานบริการ พ.ศ. 2509 โดยเคร่งครัด โดยมุ่งหมายพิจารณาประสิทธิภาพในการบริหารจัดการของรัฐเป็นสำคัญ จึงตีความว่าจะต้องมีหนังสือให้ความยินยอมโดยเฉพาะ มิใช่ถือเอาการมีหนังสืออื่นๆ อันแสดงให้เห็นว่าเป็นการยินยอมโดยปริยาย แต่ตุลาการผู้แถลงคดีตีความโดยขยายความโดยพิจารณาจากเจตนารมณ์ของกฎหมายทั้งฉบับว่า การมีหนังสือยินยอมของเจ้าอาคารเพื่อให้เจ้าของอาคารรับทราบว่าผู้เช่าได้ใช้อาคารเพื่อเป็นสถานบริการ และเพื่อให้พนักงานเจ้าหน้าที่ทราบว่า เจ้าของอาคารได้ยินยอมแล้ว จึงเห็นว่าเอกสารที่แสดงการยินยอมโดยปริยายทางแพ่ง  ระหว่างเจ้าของอาคารกับผู้เช่าพอเพียงเป็นหนังสือยินยอมแล้ว        ผู้เขียนเห็นด้วยกับตุลาการผู้แถลงคดี เนื่องจากการพิจารณาเจตนารมณ์ของกฎหมายมิใช่พิจารณาเพียงตัวบทกฎหมายนั้นเพียงมาตราเดียวแต่จะต้องดูเจตนารมณ์ของกฎหมายทั้งฉบับ และตามหลักกฎหมายปกครอง การใช้กฎหมายปกครองมิได้จำกัดว่าจะต้องเป็นไปตามกฎหมายปกครองเฉพาะเท่านั้น หลักกฎหมายแพ่งถือว่าเป็นบทเสริมที่นำมาใช้ได้ อีกทั้งการตีความกฎหมายปกครองจะคำนึงถึงเพียงแต่ประสิทธิภาพในการบริหารจัดการของรัฐเพียงประการเดียวมิได้ จะต้องคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพประชาชนประกอบพร้อมกันเสมอ และต้องพิจารณาความเชื่อมั่นโดยสุจริตของประชาชนประกอบด้วย เพราะกรณีนี้เคยมีการให้ใบอนุญาตสถานบริการอาบอบนวด โดยถือเอาสัญญาเช่าเป็นหนังสือยินยอมมาแล้ว และหากพนักงานเจ้าหน้าที่ผู้พิจารณาเห็นว่าจะต้องมีหนังสือยินยอมโดยเฉพาะ  ก็จะต้องแนะนำผู้ขออนุญาตให้กระทำให้ถูกต้องตามมาตรา 27 วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการปกครอง พ.ศ. 2539 ในกรณีนี้การตีความขยายความเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน โดยที่ประสิทธิภาพการบริหารจัดการของรัฐมิได้กระทบกระเทือนหรือเสียหาย น่าจะถูกต้องกว่าการตีความโดยเคร่งครัดตามตัวอักษร        5.4 กรณีการตีความคำว่า “มีความมั่นคงแข็งแรง” ตามกฎกระทรวงออกตามพระราชบัญญัติภาพยนตร์และวีดิทัศน์ พ.ศ. 2552        กรณีศึกษาเรื่องนี้มีข้อเท็จจริงว่า ผู้ขอใบอนุญาตประกอบกิจการร้านเกมการเล่น โดยปรากฏว่าอาคารที่ขออนุญาตนั้น มีเพียงหนังสือรับรองของวิศวกรว่า อาคารมีความมั่นคงแข็งแรง สำนักงานวัฒนธรรมจังหวัดจึงได้หารือมายังกรมส่งเสริมวัฒนธรรม ในฐานะที่อธิบดีกรม (เลขาธิการคณะกรรมการวัฒนธรรมแห่งชาติ เดิม) เป็นนายทะเบียนกลาง และเป็นนายทะเบียนประจำกรุงเทพมหานครตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติภาพยนตร์และวีดิทัศน์ พ.ศ. 2552 โดยที่กฎกระทรวงว่าด้วยการอนุญาตและการประกอบกิจการร้านวีดิทัศน์  พ.ศ. 2552  ข้อ  5  กำหนดว่า “ อาคารหรือสถานที่ตั้งของร้านวีดิทัศน์ที่ให้บริการเกมการเล่น   ต้องมีลักษณะดังต่อไปนี้ (1)  มีความมั่นคงแข็งแรง” จึงมีปัญหาการตีความว่า “อาคารที่มีความมั่นคงแข็งแรง” จะมีความหมายเพียงใด        ปัญหานี้เป็นการตีความในถ้อยคำที่มีความหมายไม่เฉพาะเจาะจง และเป็นถ้อยคำทางเทคนิค ซึ่งเป็นถ้อยคำที่เป็นดุลพินิจวินิจฉัยของฝ่ายปกครองในการตีความ และจะต้องให้ผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้านเท่านั้นตีความจึงทราบขอบเขตความหมายทางเทคนิคได้  ในการพิจารณาข้อหารือดังกล่าวมีปัญหาพิจารณาว่า “อาคารที่มีความมั่นคงแข็งแรง” จะต้องเป็นอาคารที่ได้ใบอนุญาตก่อสร้างจากเจ้าพนักงานตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 หรือเพียงแต่ได้รับการรับรองจากผู้ประกอบวิชาชีพเกี่ยวกับความมั่นคงแข็งแรงของอาคารก็เพียงพอแล้ว และอาคารใดจะถือว่าเป็นอาคารที่มั่นคงแข็งแรงจะมีลักษณะอย่างไร ในการตีความนี้ข้อพิจารณาประการแรกคือ กฎกระทรวงกำหนดเพียงแต่ว่า “อาคารหรือสถานที่ตั้งของร้านวีดิทัศน์ที่ให้บริการเกมการเล่นต้องมีลักษณะมีความมั่นคงแข็งแรง” ซึ่งมิใช่กำหนดว่า อาคารจะต้องได้รับใบอนุญาตก่อสร้างจากเจ้าพนักงานตามกฎหมายควบคุมอาคาร ดังนั้น การตีความว่าอาคารมั่นคงแข็งแรงจะต้องเป็นอาคารที่ได้รับใบอนุญาตก่อสร้างจากเจ้าพนักงานตามกฎหมายควบคุมอาคาร เป็นการตีความขยายอำนาจของนายทะเบียนนอกเหนือกว่าที่กฎหมายกำหนด และนายทะเบียนตามพระราชบัญญัติภาพยนตร์และวีดิทัศน์ พ.ศ. 2552 มิใช่ผู้รักษาการหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ที่จะต้องปฏิบัติตามกฎหมายควบคุมอาคาร จึงไม่อาจที่จะตีความว่า อาคารจะต้องได้รับใบอนุญาตก่อสร้างจากเจ้าพนักงานตามกฎหมายควบคุมอาคาร อีกประการหนึ่งหากอาคารที่ขออนุญาตอยู่นอกเขตพื้นที่ควบคุมอาคาร  จะไม่อาจมีใบอนุญาตก่อสร้างได้  และถึงแม้จะเป็นอาคารที่ได้รับใบอนุญาตก่อสร้าง แต่หากอาคารใช้งานเป็นเวลานานก็อาจจะไม่มั่นคงแข็งแรงก็ได้ ถ้าตีความในทำนองจะกล่าวเป็นการตีความในสิ่งเป็นไปไม่ได้หรือออกผลประหลาด ประการต่อมาการที่จะพิจารณาว่าอาคารใดมั่นคงแข็งแรง เป็นลักษณะเฉพาะที่ผู้มีวิชาชีพทางวิศวกรเท่านั้นที่จะทราบได้ว่าอาคารใดมั่นคงแข็งแรง นายทะเบียนผู้ไม่มีความรู้เพียงพอที่จะทราบได้ว่าอาคารใดมั่นคงแข็งแรง ฉะนั้นในการตอบข้อหารือดังกล่าว  ผู้เขียนมีความเห็นว่า  หากมีหนังสือรับรองของวิศวกรว่าอาคารมั่นคงแข็งแรง  ถือว่าเป็นไปตามกฎกระทรวงว่าด้วยการอนุญาตและการประกอบกิจการร้านวีดิทัศน์  พ.ศ. 2552  ข้อ 5 (1) แล้ว ซึ่งเป็นการตีความตามหลักไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ และเป็นการตีความโดยคำนึงเจตนารมรณ์ของกฎหมายในสิ่งที่กฎหมายมุ่งคุ้มครอง (นิติสมบัติ)                 6. กรณีตัวอย่างการตีความกฎหมายปกครองโดยศาลปกครองสูงสุด        ผู้เขียนได้ยกกรณีตัวอย่างการตีความกฎหมายปกครอง โดยศึกษาจากคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ซึ่งจากการศึกษาพบว่าโดยมากแล้วศาลปกครองสูงสุดจะตีความกฎหมายปกครองโดยดูเจตนารมณ์หรือวัตถุประสงค์กฎหมายเป็นสำคัญ                 6.1  การตีความว่า กฎกระทรวงขัดหรือแย้งกฎหมายแม่บทหรือไม่ จะต้องตีความเจตนารมณ์ของกฎหมายแม่บท        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.17/2551 พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2547 มีเจตนารมณ์ให้ยึดหลักกระจายอำนาจการบริหารงานบุคคลให้แก่เขตพื้นที่การศึกษา และมีเจตนารมณ์ให้ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษา ร่วมกันใช้อำนาจในการบริหารงานบุคคล โดยผ่านทางอนุกรรมการผู้แทนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษาที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งถือว่าสิทธิในการเลือกตั้งอนุกรรมการผู้แทนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษา เป็นสิทธิสำหรับปกป้องรักษาประโยชน์ของข้าราชการครู และบุคลากรทางการศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษา คณะกรรมการข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา (ก.ค.ศ.) ผู้ถูกฟ้องคดีจึงมีหน้าที่ต้องกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการได้มาของอนุกรรมการผู้แทนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา ในสัดส่วนของผู้แทนผู้บริหารหน่วยงานการศึกษาที่เรียกชื่ออย่างอื่นในเขตพื้นที่การศึกษา แต่เมื่อผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกกฎ ก.ค.ศ. ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการได้มาของอนุกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ และอนุกรรมการผู้แทนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาใน อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษา พ.ศ. 2548  กำหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้มีสิทธิเข้ารับการเลือกตั้งเป็นอนุกรรมการผู้แทนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาใน อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษา ประกอบด้วย 1. กลุ่มสายงานผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารสถานศึกษา หรือผู้บริหารหน่วยงานการศึกษาที่เรียกชื่ออย่างอื่นในเขตพื้นที่การศึกษาตามที่ ก.ค.ศ. กำหนด   2. กลุ่มสายงานผู้ดำรงตำแหน่งครูหรือครูผู้ช่วย   และ 3. กลุ่มสายงานผู้ดำรงตำแหน่งบุคลากรทางการศึกษาอื่น  ทำให้ผู้ฟ้องคดีซึ่งดำรงตำแหน่งในกลุ่มสายงานผู้บริหารการศึกษาไม่มีสิทธิเลือกตั้ง และไม่มีสิทธิเข้ารับการเลือกตั้งเป็นอนุกรรมการผู้แทนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาใน อ.ก.ค.ศ.เขตพื้นที่การศึกษา และถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีได้ออกกฎโดยจำกัดสิทธิเลือกตั้งและจำกัดสิทธิเข้ารับการเลือกตั้งเป็นอนุกรรมการผู้แทนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาใน อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษา   ทั้งที่มิได้มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายจำกัดคุณสมบัติด้านตำแหน่งไว้   การออกกฎ ก.ค.ศ. ดังกล่าวของผู้ถูกฟ้องคดีจึงเป็นการกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการที่จำกัดสิทธิในการเลือกตั้ง และจำกัดสิทธิในการเข้ารับการเลือกตั้งเป็นอนุกรรมการผู้แทนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาใน อ.ก.ค.ศ. เขตพื้นที่การศึกษา ซึ่งก่อให้เกิดความไม่เท่าเทียมกันระหว่างผู้มีสิทธิกับผู้ไม่มีสิทธิ ในการเลือกตั้งและเข้ารับเลือกตั้งโดยไม่เป็นธรรมและไม่มีเหตุผลอันอาจรับฟังได้ อันขัดต่อหลักความเสมอภาค ตามมาตรา 30 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540   และขัดต่อมาตรา 29  แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาฯ                 6.2 การตีความดูวัตถุประสงค์ จะตีความขยายความหรือตีความขยายอำนาจไม่ได้ ตามหลัก ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ. 40/2549 มาตรา 17 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เป็นกฎหมายที่กำหนดหน้าที่ของคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายเอาไว้ มิใช่กำหนดอำนาจหน้าที่ ซึ่งความแตกต่างของถ้อยคำที่ระบุในกฎหมายทำให้เข้าใจได้ว่า  กฎหมายมีวัตถุประสงค์ให้คณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย เป็นกลไกที่จะสนับสนุนให้ระบบการผลิตและจำหน่ายอ้อยและน้ำตาลทรายดำเนินไปได้มากกว่าที่จะให้เป็นกลไกในเชิงบังคับหรือสั่งการให้ผู้อยู่ในบังคับของกฎหมายต้องปฏิบัติ สำหรับบทบัญญัติมาตรา 17 (29)  และ (30) ซึ่งคณะกรรมการฯ อาศัยเป็นฐานในการออกระเบียบข้างต้นนั้น มีลักษณะเป็นบทบัญญัติที่กำหนดหน้าที่ของคณะกรรมการฯ ไว้อย่างกว้างๆ นอกเหนือจากที่ระบุไว้ในอนุมาตราต่างๆ ก่อนหน้าอนุมาตราดังกล่าว โดยมาตรา 17 (29) เป็นหน้าที่ในการปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายกำหนดหรือคณะรัฐมนตรีมอบหมาย ส่วนมาตรา 17 (30) เป็นหน้าที่ในการกำหนดระเบียบอื่นใดเพื่อปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย ทั้งนี้ การแปลความขอบเขตของบทบัญญัติอนุมาตราดังกล่าว ต้องคำนึงถึงหน้าที่อื่นๆ ที่ได้ระบุมาในอนุมาตราก่อน และอยู่ภายใต้ขอบเขตของกฎหมายว่าด้วยการนั้น โดยไม่อาจแปลความว่ามีหน้าที่กระทำการในเรื่องใดๆ โดยปราศจากขอบเขต ดังนั้น แม้ว่ามาตรา 44 (1)6 แห่งพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทรายฯ จะกำหนดให้โรงงานน้ำตาลทรายต้องปฏิบัติตามระเบียบและประกาศที่คณะกรรมการฯ กำหนด แต่ก็ต้องหมายความว่าระเบียบและประกาศนั้นต้องออกโดยชอบด้วยกฎหมายด้วย ดังนั้น แม้ความในมาตรา 17 (29) และ (30) จะบัญญัติไว้อย่างกว้างๆ แต่ก็ต้องอยู่ในขอบเขตของกฎหมายว่าด้วยอ้อยและน้ำตาลทราย ซึ่งเมื่อไม่มีบทบัญญัติมาตราใดกำหนดให้เป็นภาระหรือหน้าที่ของโรงงานน้ำตาลทราย ให้ต้องหักเงินเพื่อชำระหนี้เงินกู้โดยที่โรงงานไม่มีส่วนเกี่ยวข้องใดๆ กับการกู้เงินนั้น   ดังนั้น   บทบัญญัติมาตรา 17 (29) และ (30)  จึงไม่ได้ให้อำนาจคณะกรรมการฯ ที่จะออกระเบียบในลักษณะดังที่กล่าวได้ การที่ระเบียบคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายฉบับที่ 2 พ.ศ. 2543 ซึ่งออกโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 17 (29) และ (30) ได้กำหนดหน้าที่และความรับผิดของโรงงานน้ำตาลทรายในเรื่องข้างต้นไว้  จึงเป็นกฎที่ออกโดยเกินอำนาจตามกฎหมาย        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.34/2549 การออกข้อบัญญัติที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนจะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง  เมื่อปรากฏว่าในการเรียกเก็บค่าธรรมเนียมบำรุงองค์การบริหารส่วนจังหวัดจากผู้พักในโรงแรม  พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับกรณีดังกล่าวเฉพาะในเรื่องของอำนาจในการจัดเก็บ โดยกำหนดไว้ในมาตรา 65 ให้องค์การบริหารส่วนจังหวัดมีอำนาจออกข้อบัญญัติเรียกเก็บค่าธรรมเนียมฯ จากผู้พักในโรงแรม ตามกฎหมายว่าด้วยโรงแรมตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และอัตราที่กำหนดในกฎกระทรวง 7 โดยในการดำเนินการจัดเก็บค่าธรรมเนียมดังกล่าว พระราชบัญญัติองค์การบริหารส่วนจังหวัดฯ ไม่มีบทบัญญัติใดให้อำนาจแก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดในการออกข้อบัญญัติ กำหนดให้เจ้าหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนจังหวัดสามารถเรียกผู้ควบคุมและผู้จัดการโรงแรม ผู้พัก และผู้เกี่ยวข้อง มาให้ถ้อยคำหรือส่งเอกสารหรือหลักฐานอื่นใดมาเพื่อตรวจสอบได้ และเนื่องจากการกำหนดข้อบัญญัติให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ในลักษณะดังกล่าว เป็นกรณีที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน  ดังนั้น เมื่อไม่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจแก่องค์การบริหารส่วนจังหวัดไว้อย่างชัดแจ้ง การที่องค์การบริหารส่วนจังหวัดออกข้อบัญญัติในลักษณะดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย                 6.3  การตีความตามเจตนารมณ์ของระเบียบกระทรวงศึกษาธิการโดยพิจารณาจากเจตนารมณ์ของกฎหมาย        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.375/2550 แม้ระเบียบกระทรวงศึกษาธิการ ว่าด้วยการลงโทษนักเรียนหรือนักศึกษา พ.ศ. 2543 จะมิได้ระบุไว้ชัดแจ้งให้การกระทำผิดอาญาเป็นความผิดที่โรงเรียนหรือสถานศึกษาสามารถลงโทษได้ แต่เมื่อพิจารณาถึงลักษณะของการกระทำผิดตามระเบียบดังกล่าว เห็นว่าล้วนแต่เป็นการกระทำอันเนื่องมาจากความประพฤติของผู้กระทำผิดที่ไม่รักษาระเบียบข้อบังคับของสถานศึกษาหรือระเบียบกระทรวงศึกษาธิการทั้งสิ้น ดังนั้น การจะพิจารณาว่านักเรียนหรือนักศึกษาคนใดกระทำผิดและสมควรถูกลงโทษตามระเบียบดังกล่าวหรือไม่ จึงไม่ได้ขึ้นอยู่กับลักษณะประเภทของความผิดเท่านั้น แต่จะต้องพิจารณาถึงผลของการกระทำว่าจะก่อให้เกิดความเสื่อมเสียหรือเสียหายต่อชื่อเสียงของครู  อาจารย์  โรงเรียนหรือสถานศึกษา  รวมทั้งตัวนักเรียนผู้กระทำผิดหรือไม่ด้วย        6.4 การตีความเพื่อมุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.10/2550 การประกาศใช้พระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. 2539 และการจัดตั้ง กบข. มีวัตถุประสงค์เพื่อเป็นหลักประกันการจ่ายบำเหน็จบำนาญและให้ประโยชน์ตอบแทนการรับราชการเมื่อออกจากราชการ และเพื่อส่งเสริมการออมทรัพย์ การจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นให้แก่ข้าราชการที่เป็นสมาชิกกองทุน รวมทั้งเพื่อให้เป็นสถาบันเงินออมที่มีบทบาทสำคัญในการช่วยแก้ไขปัญหาการขาดแคลนเงินออมภายในประเทศ ตลอดจนส่งเสริมการลงทุนอันเป็นการส่งเสริมและพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม ซึ่งแม้จะไม่มีบทบัญญัติใดในพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการฯ ห้ามสมาชิกลาออกจากการเป็นสมาชิกกองทุนโดยตรงก็ตาม แต่หากผู้ถูกฟ้องคดียินยอมให้สมาชิกกองทุนสามารถลาออกจากการเป็นสมาชิกในกรณีที่มิใช่การออกจากราชการได้นั้น ย่อมเป็นการขัดต่อบทกฎหมายและขัดต่อวัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง กบข. ดังที่กล่าวมาข้างต้น        6.5 การตีความขยายความเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพประชาชน        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.164/2550 เมื่อปรากฏว่าผู้ฟ้องคดีเคยรับราชการเป็นพนักงานส่วนท้องถิ่น   สังกัดเทศบาลเมืองสุรินทร์   เทศบาลตำบลปากช่อง   และเทศบาลนครนครราชสีมา  ตามลำดับ ซึ่งถือเป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามมาตรา 70 (2)20 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ต่อมาได้โอนมารับราชการครูในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีเมื่อวันที่ 25 มีนาคม 2537 ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีจึงมีสถานภาพเป็นข้าราชการครูตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครู พ.ศ. 2523 ซึ่งเป็นข้าราชการประเภทหนึ่งตามนิยามคำว่า ข้าราชการ  ตามมาตรา 4  แห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. 2527  และโดยที่บทบัญญัติของพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการดังกล่าว มิได้กำหนดว่าข้าราชการผู้ขอใช้สิทธิเบิกค่าเช่าบ้านจะต้องเริ่มรับราชการครั้งแรกโดยมีสถานภาพเป็นข้าราชการตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 4 เท่านั้น จึงจะมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านได้ ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการฯ มีเจตนารมณ์เพื่อช่วยเหลือข้าราชการที่ได้รับความเดือดร้อนในเรื่องที่อยู่อาศัยอันเนื่องมาจากทางราชการเป็นเหตุ อีกทั้งสิทธิและสวัสดิการที่ได้รับจากทางราชการของข้าราชการไม่ว่าจะสังกัดส่วนราชการใดควรมีความเท่าเทียมกัน เพราะการปฏิบัติงานไม่ว่าจะสังกัดราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค หรือราชการส่วนท้องถิ่น ย่อมถือเป็นการรับราชการทั้งสิ้น เพียงแต่จะมีขอบเขตภาระหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะที่แตกต่างกันเท่านั้น ฉะนั้น การที่ผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่าผู้ฟ้องคดีเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นมาก่อน  เมื่อโอนมารับราชการในสังกัดผู้ถูกฟ้องคดีทำให้ไม่เข้าหลักเกณฑ์ที่จะมีสิทธิเบิกค่าเช่าบ้านข้าราชการ ตามมาตรา 7 วรรคหนึ่งแห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการฯ เนื่องจากมิใช่ข้าราชการผู้ได้รับคำสั่งให้เดินทางไปประจำในต่างท้องที่ แต่เป็นการเริ่มรับราชการครั้งแรกในท้องที่ที่เป็นที่ตั้งของผู้ถูกฟ้องคดีนั้น  เป็นความเห็นที่ไม่ถูกต้องตามมาตรา 7 แห่งพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการฯ        6.6  การตีความเพื่อมุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะ ในทางให้กฎหมายมีผลบังคับใช้จริง        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.327/2550 บทบัญญัติมาตรา 19 วรรคสอง ซึ่งบัญญัติว่า เมื่อมีข้อสงสัยเกี่ยวกับสมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลผู้ใดสิ้นสุดลง ตาม (4) (5) หรือ (6) ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดสอบสวนและวินิจฉัยโดยเร็วนั้น แม้โดยทั่วไปการสอบสวนและวินิจฉัยเมื่อมีข้อสงสัยเกี่ยวกับการสิ้นสุดสมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาล พึงเกิดขึ้นในระหว่างที่สมาชิกภาพของสมาชิกสภาเทศบาลรายนั้นยังไม่สิ้นสุดก็ตาม แต่บทบัญญัติดังกล่าวก็ไม่ได้มีข้อจำกัดว่าการสอบสวนวินิจฉัยจะกระทำหลังจากสมาชิกภาพสิ้นสุดลงแล้วมิได้ ในทางตรงข้ามหากแปลความว่ามีข้อจำกัดเช่นนั้น ก็จะทำให้มีการหลีกเลี่ยงผลทางกฎหมายของการสิ้นสุดลงของสมาชิกภาพ จากกรณีหรือเหตุแต่ละเหตุที่มีผลทางกฎหมายแตกต่างกัน ทั้งยังเป็นการเปิดช่องให้มีการกระทำการอันเป็นการต้องห้ามได้เมื่อใกล้ครบวาระ หรือจงใจสร้างเหตุการณ์สิ้นสุดลงของสมาชิกภาพเหตุอื่นขึ้น เพื่อให้สมาชิกภาพของตนสิ้นสุดลงก่อนมีการวินิจฉัย ดังนั้น เมื่อมีผู้ร้องเรียนว่าเมื่อครั้งผู้ฟ้องคดีดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาเทศบาลตำบลและนายกเทศมนตรีในวาระที่ผ่านมา ได้เป็นผู้มีส่วนได้เสียในสัญญาที่เทศบาลตำบลเป็นคู่สัญญา เหตุที่จะต้องมีการสอบสวนและวินิจฉัยจึงเกี่ยวกับการกระทำที่เกิดขึ้นในขณะที่ผู้ฟ้องคดียังดำรงตำแหน่งสมาชิกสภาเทศบาลตำบลอยู่  ตามนัยมาตรา 19 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 10) พ.ศ. 2542 ผู้ถูกฟ้องคดีจึงยังคงมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการสอบสวนและวินิจฉัยในเรื่องดังกล่าวได้  ตามมาตรา 19 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน        6.7 การตีความคำว่า รับขนส่งคนโดยสาร ดูเจตนารมณ์ และตีความขยายความเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพประชาชน        คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.231/2550 ตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494  กำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำกิจการรับขนส่งผู้โดยสาร สินค้า พัสดุภัณฑ์ และของอื่นๆ  ที่เกี่ยวเนื่องกับกิจการรถไฟซึ่งเป็นบริการสาธารณะ โดยในการจัดทำกิจการสาธารณะดังกล่าว นอกจากจะต้องจัดให้มีขบวนรถไฟสำหรับขนส่งผู้โดยสาร สินค้า พัสดุภัณฑ์ และของอื่นๆ อย่างเพียงพอแก่ความต้องการของประชาชนแล้ว ผู้ถูกฟ้องคดียังจะต้องดูแลรักษาส่วนต่างๆ ของตู้รถโดยสารของขบวนรถไฟซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญที่ใช้ในการจัดทำบริการสาธารณะดังกล่าว เช่น ที่นั่ง ที่นอนของผู้โดยสาร รวมทั้งประตูหน้าต่างของตู้รถโดยสาร ให้อยู่ในสภาพที่ใช้การได้ดีและสามารถอำนวยความสะดวกสบายในการเดินทางให้แก่ผู้โดยสารได้ตามสมควร ซึ่งในส่วนของหน้าต่างนั้นรถโดยสารทุกชนิดไม่ว่าจะเป็นรถโดยสารส่วนบุคคลหรือรถโดยสารสาธารณะ และไม่ว่าจะเป็นรถโดยสารปรับอากาศหรือรถโดยสารไม่ปรับอากาศ จะต้องมีหน้าต่าง โดยหน้าต่างรถโดยสารมิได้มีไว้เพียงเพื่อให้แสงสว่างจากภายนอกรถเข้าไปภายในรถได้เท่านั้น แต่ยังมีไว้เพื่อให้ผู้โดยสารสามารถมองเห็นสรรพสิ่งที่อยู่นอกรถ  เพื่อให้เกิดความเพลิดเพลินในระหว่างที่อยู่ในรถ และระแวดระวังภยันตรายที่อาจจะมีจากภายนอกรถอีกด้วย รถโดยสารที่ไม่มีหน้าต่างจึงไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นรถโดยสาร  แต่เป็นรถขนส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์                 บทสรุป                 การใช้และการตีความกฎหมายปกครอง นอกจากจะต้องใช้และตีความตามหลักการใช้และการตีความกฎหมายทั่วไปแล้ว จะต้องใช้และตีความตามหลักเฉพาะของการใช้และการตีความกฎหมายปกครองด้วย การใช้กฎหมายปกครองมีสาระสำคัญ 5 ประการคือ ประการแรก จะต้องใช้กฎหมายลายลักษณ์อักษรก่อน โดยจะต้องใช้กฎหมายปกครองเฉพาะเรื่องก่อน หากกฎหมายเฉพาะเรื่องมีมาตรฐานหรือหลักเกณฑ์ต่ำกว่าหรือเป็นธรรมน้อยกว่า ก็จะต้องใช้กฎหมายปกครองที่เป็นหลักทั่วไป คือ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539  ประการที่สอง ในการปรับใช้กฎหมายปกครองจะต้องคำนึงถึงลำดับชั้นของกฎหมาย  โดยที่กฎหมายลำดับรองจะขัดหรือแย้งกับกฎหมายแม่บทไม่ได้ และกฎหมายแม่บทจะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือหลักกฎหมายทั่วไปที่มีค่าบังคับเทียบเท่ากับรัฐธรรมนูญไม่ได้ ประการที่สาม การใช้กฎหมายปกครองอันเป็นแหล่ง ที่มาของอำนาจฝ่ายปกครอง จะต้องเป็นกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติ หรือกฎหมายอื่นใดที่มีค่าบังคับเทียบเท่าพระราชบัญญัติเท่านั้น  รัฐธรรมก็ดี  จารีตประเพณีก็ดี  หลักกฎหมายปกครองทั่วไปก็ดี  เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะอ้างเป็นแหล่งที่มาของอำนาจไม่ได้ แต่ในกรณีกฎหมายอันเป็นข้อจำกัดของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในอันที่จะคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน  เกิดจากรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติ จารีตประเพณี หลักกฎหมายปกครองทั่วไป ประการที่สี่ การใช้กฎหมายแพ่งมาเป็นบทเสริมในกรณีที่ไม่มีกฎหมายปกครองบัญญัติเฉพาะเรื่องเอาไว้ แต่การใช้กฎหมายแพ่งเป็นบทเสริมนั้น จะใช้ได้เพียงแต่เฉพาะเท่าที่ไม่ขัดต่อหลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง และไม่ทำให้การบริการสาธารณะหรือประโยชน์สาธารณะกระทบกระเทือนเท่านั้น ประการที่ห้า ในกรณีมีช่องว่างกฎหมาย การใช้กฎหมายปกครองมิได้คำนึงถึงลำดับชั้นของการอุดช่องว่างของกฎหมายตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 4 วรรคสอง กรณีการอุดช่องว่างกฎหมายปกครอง ผู้ใช้กฎหมายปกครองสามารถที่จะนำกฎหมายจารีตประเพณี หรือหลักกฎหมายปกครองทั่วไป หรือกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง หรือหลักเหตุผลในหลักความยุติธรรม หรือเหตุผลทางตรรกวิทยา อย่างใดหนึ่งมาอุดช่องว่างกฎหมายได้โดยไม่จำเป็น ต้องใช้ไปตามลำดับ หากกฎหมายที่นำมาใช้อุดช่องว่างนั้นเกิดผลที่ดีที่สุดในการทำให้เจตนารมณ์ของกฎหมายสัมฤทธิ์ผลในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชนและเกิดประโยชน์สาธารณะ        ส่วนการตีความกฎหมายปกครองนอกจากจะต้องตีความตามหลักการตีความทั่วไปแล้ว การตีความกฎหมายปกครองก็มีหลักเฉพาะ 2 ประการ คือ ประการแรก จะต้องตีความโดยคำนึงถึงหลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง เช่น หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำฝ่ายปกครอง หลักไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ เพราะหลักพื้นฐานของกฎหมายปกครองเป็นรากฐานที่มาของกฎหมายปกครองที่เป็นลายลักษณ์อักษร ประการที่สอง การตีความกฎหมายปกครองจะต้องคำนึงถึงวัตถุประสงค์ของกฎหมายปกครอง คือ เพื่อมุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและให้การบริหารจัดการของรัฐมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล และมุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน การตีความกฎหมายปกครองจึงเป็นการตีความตามเจตนารมณ์มากกว่าที่จะตีความตามตัวอักษร ดังนั้น ในการตีความกฎหมายปกครองจะต้องตีความให้เกิดดุลยภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะกับสิทธิและเสรีภาพประชาชน โดยจะต้องคำนึงในหลักความมั่นคงในนิติฐานะของประชาชน และไม่เป็นการขัดขวางหรือเป็นอุปสรรคในการบริหารจัดการของรัฐด้วย        ดังนั้น ในการตีความกฎหมายปกครอง ในกรณีกฎหมายให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐกระทบต่อสิทธิเสรีภาพประชาชน  จึงอาจจะตีความอย่างแคบตามหลักไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ หรืออาจจะตีความอย่างขยายความได้ในกรณีเจตนารมณ์กฎหมายนั้นมุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชน และเพื่อเป็นการคุ้มครองในหลักความมั่นคงในนิติฐานะของประชาชน        ผู้เขียนเห็นว่า ในการตีความกฎหมายปกครองทุกครั้งจะต้องมีการค้นหาเจตนารมณ์เสมอจะตีความตามตัวอักษรโดยลำพังไม่ได้ ในสภาพการณ์เช่นนี้ อาจกล่าวไปได้เลยว่า แท้ที่จริงแล้วไม่มีการตีความตามตัวอักษรเลย เพราะถ้าตีความตามตัวอักษรตามลำพังแล้วก็ไม่อาจหาความหมายที่แท้จริงและถูกต้องเป็นธรรมแก่ตัวบทกฎหมายนั้นได้ จึงต้องนำตัวอักษรนั้นไปตีความตามเจตนารมณ์ นั้นคือ การตีความตามเจตนารมณ์นั้น จึงอาจกล่าวได้ ในการตีความกฎหมายคือ การโยนตัวอักษรนั้นทิ้งเสีย แล้วหันมาหาเจตนารมณ์ ค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมาย แล้วแปลความให้เกิดผลตามหลักการตีความสมัยใหม่ที่ศาลยุติธรรมสหภาพยุโรปนำมาใช้ในปัจจุบัน  ที่ได้ใช้วิธีการตีความแบบมีพัฒนาการกฎหมาย (Dynamic Criteria) เพื่อตัดปัญหาการตีความตามตัวอักษร (เนื่องจากกฎหมายสหภาพยุโรปมีภาษาทางการถึง 23 ภาษา) ทำให้สามารถก้าวพ้นขีดจำกัดของภาษากายและการตีความในรูปในอดีต ซึ่งได้ผลดีกว่าการตีความแบบดั้งเดิมหรือตามประวัติศาสตร์หรือการตีความตามตรรกวิทยา[14]        ในการตีความตามเจตนารมณ์แบบมีพัฒนาการกฎหมายจะต้องมีเทคนิค 3 วิธี ประกอบกันทุกครั้งเสมอ คือ 1) Purposive Interpretation  คือ  การตีความให้สอดคล้องกับเป้าหมายและวัตถุประสงค์ของกฎหมายไม่ว่าโดยทางตรงหรือโดยทางอ้อม  2) Function Interpretation คือ จะต้องตีความไปในทางที่จะให้กฎหมายมีผลบังคับใช้อย่างสัมฤทธิ์ หรือการมองไปข้างหน้าจากผลของการตีความ และ 3) Consequcntialist Interpretation การตีความไปในทางที่จะสามารถทำให้สิ่งที่กฎหมายประสงค์เกิดผลขึ้นได้จริง และเป็นรูปธรรมที่ชัดเจน ไม่ใช่ตีความไปในทางเพ้อฝันหรือเกิดเป็นนามธรรมอย่างที่ไม่สิ้นสุด        ดังนั้น ในการตีความกฎหมายปกครอง คือภารกิจในการค้นหาเจตนารมณ์ของกฎหมายปกครองฉบับนั้นว่า มุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและให้การบริหารจัดการของรัฐมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล หรือมุ่งคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพประชาชน หากกฎหมายมีเจตนารมณ์มุ่งคุ้มครองประโยชน์สาธารณะและให้การบริหารจัดการของรัฐมีประสิทธิภาพและเกิดประสิทธิผล การตีความก็จะต้องไม่กระทบกระเทือนสิทธิเสรีภาพของประชาชนในสาระสำคัญ และไม่กระทบกระเทือนต่อความมั่นคงในนิติฐานะของประชาชนด้วย หลีกเลี่ยงการตีความที่จะทำให้เกิดผลกระทบในทางที่จะเสียหายต่อระบบกฎหมายและการปฏิบัติตามกฎหมาย โดยจะต้องให้เจตนามรณ์ของกฎหมายเกิดผลในทางปฏิบัติอย่างมีประสิทธิผลมากที่สุด        ผู้เขียนขอเสนอแนวคิดใหม่ในการตีความกฎหมายซึ่งจะเป็นแนวคิดที่ใช้สำหรับการตีความกฎหมายปกครอง ที่จะก่อให้เกิดผลเป็นการตีความกฎหมายปกครองตามเจตนารมณ์ เพื่อประสานประโยชน์สาธารณะและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพประชาชนให้เกิดดุลยภาพ ดังนี้        1. จะต้องพิจารณาพื้นฐานของกฎหมาย โดยพิจารณาหลักกฎหมายหรือทฤษฎีรากฐาน หรือสภาพปัญหาก่อนมีกฎหมายฉบับนั้นๆ หรือตัวบทนั้นๆ (ดูการก่อตัวของกฎหมายในอดีต)        2. จะต้องพิจารณาเจตนารมณ์ของกฎหมาย   โดยพิจารณาวัตถุประสงค์หรือเป้าหมายของกฎหมายหรือตัวบทกฎหมายนั้นๆ ว่า ในสภาพการณ์ปัจจุบัน กฎหมายมีเป้าประสงค์อย่างไร (ดูสถานะปัจจุบัน)        3. จะต้องพิจารณาผลรูปธรรมจากการตีความ โดยพิจารณาว่าเมื่อตีความกฎหมายแล้ว จะเกิดในทางรูปธรรมที่ก่อเกิดความสัมฤทธิ์ผลตามวัตถุประสงค์กฎหมายให้เกิด และไม่ทำให้เกิดสภาวะสบสนในการบังคับใช้กฎหมาย (ดูที่จะเกิดในอนาคต)        ซึ่งหลักการตีความดังกล่าวจะก่อให้เกิดผลจากการที่ตีความที่ทั้งไม่ขัดแย้งกับทฤษฎีกฎหมาย มีผลทำให้การบังคับการเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายที่ไม่ก่อให้เกิดความขัดแย้งในอนาคตและเป็นรากฐานของการบังคับใช้กฎหมายในผลอนาคตด้วย แต่หลักการดังกล่าวที่นำเสนอจะมีสาระสำคัญและมีองค์ประกอบอย่างไร เพียงใด จะต้องรอการศึกษาวิจัยต่อไป                                                                            [1] เรื่องเดียวกัน, หน้า 340.                        [2] เรื่องเดียวกัน, หน้า 341.                        [3] เรื่องเดียวกัน, หน้า 343.                        [4] กิตติศักดิ์ ปรกติ, “หลักทั่วไปในการตีความกฎหมาย,” ใน การใช้การตีความกฎหมาย, พิรุณา ติงศภัทิย์, บรรณาธิการ, กรุงเทพฯ: กองทุนศาสตราจารย์จิตติ ติงศภัทิย์, 2552, หน้า 41, 47-48                        [5] กิตติศักดิ์ ปรกติ, “หลักทั่วไปในการตีความกฎหมาย,” หน้า 44.                        [6] อรุณ ภาณุพงศ์, “การตีความกฎหมาย,” วารสารนิติศาสตร์ ปี 26 ฉบับ 3 (ก.ย. 2539), หน้า 565.                        [7] เรื่องเดียวกัน, หน้า 564.                        [8] ฤทัย หงส์สิริ, “อาจารย์จิตติ กับ คำสั่งของฝ่ายบริหารเป็นที่สุด”, ใน ครบรอบ 84 ปี ศาสตราจารย์จิตติติงศภัทิย์วีระพงษ์ บุญโญภาส. บรรณาธิการ, กรุงเทพฯ : คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2537. หน้า 48.                        [9] รายงานการศึกษาวิจัย เรื่อง วิเคราะห์คำพิพากษาคดีปกครองของศาลปกครองต่างประเทศ, วารสารวิชาการศาลปกครอง ฉบับพิเศษ (ตุลาคม 2552) , หน้า 340-341.                        [10] ฤทัย หงส์สิริ, “อาจารจิตติ กับ คำสั่งของฝ่ายบริหารเป็นที่สุด”, อ้างแล้ว. หน้า 48-49.                        [11] พัชโรดม ลิมปิษเฐียร, “การเข้ารับบริการสาธารณะกับการตกเป็นผู้ฝ่าฝืนข้อห้ามการมีส่วนได้เสียของผู้บริหารหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น”, ใน  http://web.krisdika.go.th/data/activity/act142.pdf , หน้า 3.                        [12] พัชโรดม ลิมปิษเฐียร, เรื่องเดิม. หน้า 10.                        [13] เรื่องเดียวกัน, หน้า 11.                        [14] ปรวิชย์  มะกรวัฒนะ, “การตีความของศาลประชาคมยุโรป : เทคนิคใหม่ในการตีความกฎหมาย,” วารสารอัยการ ปีที่ 2 ฉบับ 252 (ก.ค.-ก.ย. 2552), หน้า 59-66.                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1606 เวลา 23 พฤศจิกายน 2567 00:10 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)