การร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนเยอรมัน 8 พฤษภาคม 2554 18:59 น.        การร้องทุกข์ของข้าราชการที่มีความคับข้องใจอันเกิดจากการปฏิบัติหรือไม่ปฏิบัติการใดๆ ของผู้บังคับบัญชาในประเทศเยอรมันสามารถแบ่งได้เป็น ๒ ประเภท ได้แก่ ๑) การร้องทุกข์อย่างไม่เป็นทางการ (Nichtförmlicher Rechtsbehelf) หรือที่เรียกว่า “การร้องเรียน” (Beschwerde) และ ๒) การร้องทุกข์อย่างเป็นทางการ (Förmlicher Rechtsbehelf) หรือที่เรียกว่า “การอุทธรณ์” (Widerspruch)                 ๑. การร้องเรียน                        สิทธิในการร้องเรียนได้รับการบัญญัติไว้อย่างชัดแจ้งในกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนเยอรมัน[๑] ผู้ร้องเรียนจะต้องร้องเรียนต่อผู้บังคับบัญชาโดยตรงก่อนแล้วจึงจะมีสิทธิร้องเรียนต่อผู้บังคับบัญชาเหนือขึ้นไปตามลำดับ เว้นเสียว่าเป็นการร้องเรียนการกระทำของผู้บังคับบัญชาโดยตรงจึงจะสามารถร้องเรียนไปยังผู้บังคับบัญชาในลำดับถัดไปได้ทันที[๒] นอกจากนี้ข้าราชการยังมีสิทธิร้องเรียนไปยัง “คณะกรรมการบุคลากร” (Personalrat)[๓] ประจำหน่วยงานอีกด้วย                        การร้องเรียนเป็นรูปแบบการร้องทุกข์อย่างไม่เป็นทางการ จึงมีความแตกต่างจากการอุทธรณ์ซึ่งเป็นการร้องทุกข์อย่างเป็นทางการ ดังต่อไปนี้                        (๑) ไม่มีกำหนดระยะเวลาและไม่มีกำหนดรูปแบบการร้องเรียน                        (๒) ไม่มีผลเป็นการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง และ                        (๓) หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ผู้พิจารณาเรื่องร้องเรียนไม่มีอำนาจดำเนินการแทนผู้ถูกร้องเรียน (kein Devolutiveffekt) เช่น กรณีการร้องเรียนการพิจารณาเลื่อนขั้นเงินเดือนของผู้อำนวยการกอง (ผู้บังคับบัญชาโดยตรง) ต่ออธิบดีกรม (ผู้บังคับบัญชาในลำดับถัดขึ้นไป) หากอธิบดีเห็นด้วยกับข้อร้องเรียน อธิบดีก็ไม่สามารถสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือนให้ผู้ร้องเรียนได้ด้วยตนเอง แต่จะต้องใช้อำนาจสั่งการไปยังผู้อำนวยการกองให้ดำเนินการตามที่ตนเห็นว่าถูกต้องเหมาะสม โดยใช้อำนาจสั่งการตามระบบบังคับบัญชาตามกฎหมายระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน                        ส่วนกรณีการร้องเรียนไปยังคณะกรรมการบุคลากรประจำหน่วยงานนั้น คณะกรรมการดังกล่าวไม่มีอำนาจสั่งการใดๆ ที่จะเป็นการผูกพันผู้บังคับบัญชา (ผู้ถูกร้องเรียน) ทั้งสิ้น แต่สามารถช่วยเหลือผู้ร้องเรียนได้โดยวิธีเจรจาไกล่เกลี่ยกับผู้บังคับบัญชาเพียงเท่านั้น[๔]                 ๒. การอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครอง                        ในกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนเยอรมันไม่ได้มีบทบัญญัติว่าด้วยการอุทธรณ์คำสั่งหรือการกระทำอื่นๆ ของผู้บังคับบัญชาไว้เป็นการเฉพาะ เพียงแต่มีบทบัญญัติบางมาตราที่กำหนดลักษณะพิเศษบางประการของการอุทธรณ์ตามกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือน[๕] ดังนั้น โดยหลักแล้ว การดำเนินการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองจึงเป็นไปตามหลักการทั่วไปซึ่งกำหนดไว้ในกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG) และกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครอง (Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO)                 ๒.๑ วัตถุแห่งการอุทธรณ์                        ลักษณะพิเศษประการแรกของการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองตามกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือน คือ วัตถุแห่งการอุทธรณ์ ตามหลักทั่วไปที่บัญญัติไว้ในกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครองนั้น การอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองจะกระทำได้เฉพาะกรณีที่มีคำสั่งทางปกครองเป็นวัตถุแห่งข้อพิพาทเท่านั้น[๖] ส่วนข้อพิพาทในกรณีอื่นๆ ผู้ฟ้องคดีสามารถยื่นคำฟ้องต่อศาลปกครองได้ทันที แต่ในข้อพิพาทตามกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนนั้น กฎหมายได้บัญญัติข้อยกเว้นกำหนดให้ข้าราชการผู้ประสงค์จะฟ้องคดีต่อศาลปกครองต้องดำเนินการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองเสียก่อนไม่ว่าจะเป็นการฟ้องคดีประเภทใดก็ตาม[๗] ดังนั้น ข้าราชการจึงสามารถยื่นอุทธรณ์การกระทำของผู้บังคับชาได้ทุกประเภท ไม่ว่าการกระทำนั้นจะมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครองหรือไม่ก็ตาม                 ๒.๒ ผู้มีสิทธิอุทธรณ์                         ผู้มีสิทธิอุทธรณ์ตามระบบกฎหมายปกครองเยอรมันนั้น คือ ผู้ที่สามารถอ้างได้ว่า “ถูกละเมิดในสิทธิของตน” อันเนื่องมาจากการกระทำหรือละเว้นกระทำของหน่วยงานของรัฐ[๘] การกำหนดเงื่อนไขในลักษณะนี้เป็นการใช้ถ้อยคำที่มีความหมายแคบกว่าถ้อยคำในมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ (“ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้...”) และมีความชัดเจนกว่าเพราะ “สิทธิ” ที่จะยกขึ้นมาอ้างนั้นต้องเป็น “สิทธิในทางกฎหมายมหาชน” (das subjektive öffentliche Recht)[๙] ที่ได้รับการบัญญัติไว้ในกฎหมาย เช่น สิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญ สิทธิที่ได้รับการรับรองไว้ในกฎหมายลำดับรองลงมา หรือสิทธิที่เป็นผลพวงมาจากคำสั่งทางปกครอง เป็นต้น                        “สิทธิในทางกฎหมายมหาชน” คือ อำนาจที่กฎหมายมอบให้บุคคลเรียกร้องให้รัฐกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างใดอย่างหนึ่ง[๑๐] ในกรณีของข้าราชการนั้นเป็นกรณีที่ต้องพิจารณาเป็นพิเศษเนื่องจากความสัมพันธ์ระหว่างข้าราชการกับรัฐเป็นความสัมพันธ์ที่เรียกว่า “นิติสัมพันธ์รูปแบบพิเศษ” (Sonderrechtsverhältnis)[๑๑] ซึ่งเป็นความสัมพันธ์ที่มีความใกล้ชิดกับรัฐมากกว่าบุคคลธรรมดาทั่วไป ทำให้ข้าราชการเป็นบุคคลที่มีสองสถานะในคนเดียวกัน ในด้านหนึ่งข้าราชการมีสถานะเป็นปัจเจกบุคคลที่มีสิทธิและหน้าที่ต่อรัฐตามที่กฎหมายกำหนด ในขณะเดียวกันข้าราชการก็เป็นส่วนหนึ่งของรัฐ เปรียบเสมือนเป็นฟันเฟืองตัวหนึ่งของระบบบริหารราชการแผ่นดิน เนื่องจากหน่วยงานของรัฐมีสถานะเป็นนิติบุคคล ไม่มีตัวตนอยู่จริง จึงต้องมีข้าราชการคอยเป็นแขนเป็นขาเพื่อให้ภารกิจต่างๆ ของหน่วยงานสามารถดำเนินไปได้จริง ในการพิจารณาว่าการกระทำของผู้บังคับบัญชากระทบกระเทือนต่อสิทธิของข้าราชการผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาหรือไม่จึงจำเป็นต้องพิจารณาว่าการกระทำนั้นกระทบต่อข้าราชการผู้นั้นในสถานะใด ถ้าเป็นมาตรการที่เกี่ยวข้องกับสิทธิและสถานภาพของข้าราชการ เช่น การบรรจุ การเลื่อนขั้นเงินเดือน การเลื่อนตำแหน่ง ฯลฯ ถือว่าเป็นมาตรการที่กระทบต่อข้าราชการผู้นั้นในฐานะปัจเจกบุคคล กระทบต่อนิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐและข้าราชการ จึงต้องถือว่ามีการกระทบในสิทธิทางกฎหมายมหาชนของข้าราชการผู้นั้น แต่ถ้ากรณีเป็นเพียงมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่ภายในหน่วยงานนั้น เช่น กรณีคำสั่งมอบหมายงานให้รับผิดชอบ คำสั่งกำหนดรายละเอียดการปฏิบัติหน้าที่ การกำหนดวันส่งงาน การเรียกมาประชุมหารือ การกำหนดสถานที่นั่งทำงาน เป็นต้น โดยหลักแล้วไม่ถือว่ามีการกระทบสิทธิเกิดขึ้นเพราะไม่ได้ปฏิบัติต่อข้าราชการผู้นั้นในฐานะ “บุคคล” แต่ถือว่าเป็น “ส่วนหนึ่ง” ของฝ่ายปกครอง[๑๒]                 ๒.๓ หน่วยงานวินิจฉัยอุทธรณ์                        กฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนเยอรมันกำหนดให้การพิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ์นั้นเป็นอำนาจของรัฐมนตรีประจำกระทรวง ซึ่งสามารถโอนอำนาจดังกล่าวไปยังหน่วยงานในลำดับรองลงมาได้[๑๓] และในทางปฏิบัติก็มักจะมีการโอนอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ไปยังหน่วยงานในลำดับรองลงมาเพื่อเป็นการแบ่งเบาภาระของรัฐมนตรี[๑๔] ทั้งนี้ ข้าราชการผู้ใดประสงค์ใช้สิทธิอุทธรณ์จะต้องยื่นคำอุทธรณ์ต่อผู้บังคับบัญชาที่ตนประสงค์จะโต้แย้งเสียก่อน เมื่อผู้บังคับบัญชาพิจารณาอุทธรณ์แล้วไม่เห็นจึงจะส่งคำอุทธรณ์ต่อไปยังหน่วยงานวินิจฉัยอุทธรณ์ที่ได้รับการโอนอำนาจมาจากรัฐมนตรีประจำกระทรวง[๑๕]                        อนึ่ง ในระบบกฎหมายเยอรมันไม่มีการจัดตั้งคณะกรรมการอิสระขึ้นมาเพื่อวินิจฉัยอุทธรณ์ของข้าราชการโดยเฉพาะดั่งเช่นคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.) ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑                 ๒.๔ ระยะเวลาอุทธรณ์                        การอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครอง (Anfechtungswiderspruch) จะต้องยื่นคำอุทธรณ์ภายใน ๓๐ วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว ส่วนการอุทธรณ์ขอให้ออกคำสั่งทางปกครอง (Verpflichtungswiderspruch) จะต้องยื่นคำอุทธรณ์ภายใน ๓๐ วันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งการปฏิเสธที่จะออกคำสั่งนั้น[๑๖]                        สำหรับกรณีการอุทธรณ์มาตรการอื่นๆ ที่ไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง แม้กฎหมายไม่ได้กำหนดเรื่องระยะเวลาอุทธรณ์ไว้ แต่ถ้าผู้ยื่นคำอุทธรณ์ปล่อยเวลาให้ผ่านไปนานเกินควรก็อาจถูกตัดสิทธิในการอุทธรณ์ได้ (Verwirkung) ซึ่งเป็นไปตามหลักความมั่นคงแห่งสิทธิ (Rechtssicherheit)[๑๗]                 ๒.๕ ผลของการยื่นอุทธรณ์                        ในขณะที่มาตรา ๔๔ วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ บัญญัติให้การอุทธรณ์ไม่เป็นเหตุให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง แต่ในกฎหมายเยอรมัน โดยหลักแล้วการยื่นอุทธรณ์ภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดจะมีผลเป็นการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง (Suspensiveffekt)[๑๘] เว้นแต่กฎหมายหรือเจ้าหน้าที่จะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น กรณีที่กฎหมายกำหนดข้อยกเว้นไว้ คือ กรณีคำสั่งโยกย้าย (Versetzung) และคำสั่งให้ไปปฏิบัติราชการหน่วยงานอื่นเป็นการชั่วคราว (Abordnung)[๑๙] การอุทธรณ์คำสั่งทั้งสองประเภทนี้ไม่เป็นเหตุให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่ง หากผู้ยื่นอุทธรณ์ประสงค์จะยับยั้งการบังคับตามคำสั่งระหว่างการพิจารณาอุทธรณ์ ผู้อุทธรณ์จะต้องยื่นคำขอต่อศาลปกครองให้ออกมาตรการบรรเทาทุกข์ชั่วคราว[๒๐]                 ๒.๖ การวินิจฉัยอุทธรณ์                        หน่วยงานวินิจฉัยอุทธรณ์มีอำนาจตรวจสอบทั้งในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมาย รวมไปถึงความเหมาะสม (Zweckmäßigkeit) ของมาตรการที่ถูกโต้แย้งอีกด้วย และเมื่อมีความเห็นเป็นประการใด ก็สามารถดำเนินการให้เป็นไปตามนั้นได้ทันทีด้วยตนเอง เช่น เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง หรือออกคำสั่งทางปกครองที่ผู้ยื่นอุทธรณ์ปรารถนา ไม่จำเป็นต้องสั่งการเพื่อให้ผู้บังคับบัญชาคู่กรณีนำไปปฏิบัติตามอีกทอดหนึ่ง อำนาจของหน่วยงานวินิจฉัยอุทธรณ์ในการที่จะปฏิบัติหรือออกคำสั่งแทนผู้บังคับบัญชาคู่กรณีในลักษณะดังกล่าวนี้เป็นผลอีกประการหนึ่งของการยื่นอุทธรณ์ เรียกว่า Devolutiveffekt[๒๑] ซึ่งเป็นลักษณะเฉพาะของการร้องทุกข์อย่างเป็นทางการ                 ๓. การฟ้องร้องต่อศาล                        กฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนเยอรมันกำหนดให้การฟ้องคดีทุกประเภทที่เกี่ยวข้องกับสิทธิ หน้าที่ หรือสถานะความเป็นข้าราชการ ตกอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง[๒๒] ทั้งนี้ มีเงื่อนไขว่าผู้ฟ้องคดีจะต้องดำเนินการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองให้เสร็จสิ้นเสียก่อน แล้วจึงจะมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ โดยผู้ฟ้องคดีต้องยื่นคำฟ้องต่อศาลปกครองภายในหนึ่งเดือนนับแต่วันที่ได้รับแจ้งผลการวินิจฉัยอุทธรณ์[๒๓]                        เงื่อนไขการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองนี้เป็นเงื่อนไขสำหรับการฟ้องคดีทุกประเภท ไม่เฉพาะการฟ้องคดีที่มีคำสั่งทางปกครองเป็นวัตถุแห่งข้อพิพาทเท่านั้น (การฟ้องโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง (Anfechtungsklage) และการฟ้องให้ออกคำสั่งทางปกครอง (Verpflichtungsklage))[๒๔] ซึ่งเงื่อนไขนี้กฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนเยอรมันได้กำหนดไว้เป็นการแตกต่างจากหลักทั่วไปตามบทบัญญัติของกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครองที่กำหนดเงื่อนไขการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เฉพาะสำหรับการฟ้องคดีที่มีคำสั่งทางปกครองเป็นวัตถุแห่งข้อพิพาทเท่านั้น[๒๕]                        ในการพิจารณาคำฟ้อง ศาลปกครองมีอำนาจตรวจสอบเฉพาะประเด็นความชอบด้วยกฎหมาย (Rechtmäßigkeit) เท่านั้น[๒๖] ต่างจากหน่วยงานวินิจฉัยอุทธรณ์ซึ่งมีอำนาจตรวจสอบในเรื่องความเหมาะสม (Zweckmäßigkeit) ของการกระทำของผู้บังคับบัญชาด้วย อย่างไรก็ตาม การตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายนั้นครอบคลุมไปถึงการตรวจสอบการใช้ดุลพินิจของผู้บังคับบัญชาด้วย แต่มิได้เป็นการตรวจสอบว่าผู้บังคับบัญชาใช้ดุลพินิจ "เหมาะสม" หรือไม่ หากแต่เป็นการตรวจสอบว่าผู้บังคับบัญชานั้นใช้ดุลพินิจบกพร่อง (Ermessensfehler) หรือใช้ดุลพินิจเกินขอบเขต (Ermessensüberschreitung) หรือไม่[๒๗]                        ในกรณีการฟ้องโต้แย้งคำสั่งทางปกครอง ศาลมีอำนาจเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ด้วยตนเองทันที[๒๘] ไม่ต้องกำหนดคำบังคับให้ผู้บังคับบัญชาไปเพิกถอนคำสั่งทางปกครองอีกทอดหนึ่ง คำพิพากษาประเภทนี้จึงเป็นคำพิพากษาที่มีผลเป็นการลบล้างหรือเปลี่ยนแปลงนิติสัมพันธ์โดยตรง (Gestaltungsurteil)                        สำหรับกรณีการฟ้องขอให้ออกคำสั่งทางปกครอง กรณีนี้ศาลไม่มีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองนั้นได้ด้วยตนเอง แต่จะต้องพิพากษาสั่งการให้ผู้บังคับบัญชาคู่กรณีออกคำสั่งทางปกครองที่ผู้ฟ้องคดีประสงค์ ต่างจากหน่วยงานวินิจฉัยอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองซึ่งมีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองได้ด้วยตนเอง[๒๙]                        ส่วนกรณีการฟ้องให้กระทำหรือละเว้นการกระทำประเภทอื่นๆ ศาลก็ต้องกำหนดคำบังคับในคำพิพากษาสั่งให้ผู้บังคับบัญชาคู่กรณีกระทำหรือละเว้นการกระทำเช่นเดียวกับในกรณีการฟ้องขอให้ออกคำสั่งทางปกครอง                 ๔. กรณีปัญหา - การโต้แย้งการแต่งตั้งและโยกย้าย                 ๔.๑ การแต่งตั้ง                 (๑) ข้อความทั่วไปเกี่ยวกับการแต่งตั้ง                        การแต่งตั้ง (Ernennung) เป็นคำสั่งทางปกครองประเภทหนึ่ง ฝ่ายปกครองจะออกคำสั่งแต่งตั้งใน ๔ กรณี ดังนี้ (๑) การบรรจุ (Einstellung) (๒) การเปลี่ยนสถานะจากข้าราชการฝึกหัดหรือชั่วคราว เป็นข้าราชการประจำ (Umwandlung) (๓) การเลื่อนตำแหน่ง (Beförderung) และ (๔) การเปลี่ยนสายงาน (Aufstieg)[๓๐]                        การแต่งตั้งเป็นคำสั่งทางปกครองที่มีความสำคัญเพราะเป็นคำสั่งที่มีผลเป็นการก่อหรือเปลี่ยนแปลงสถานะความเป็นข้าราชการซึ่งจะมีผลกระทบต่อสิทธิและหน้าที่จำนวนมากของผู้ที่ได้รับการแต่งตั้ง กฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนเยอรมันจึงได้ให้ความคุ้มครองคำสั่งแต่งตั้งไว้เป็นพิเศษ โดยกำหนดให้การเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งนั้นสามารถกระทำได้อย่างจำกัด เฉพาะกรณีที่คำสั่งแต่งตั้งนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายและมีพฤติการณ์อื่นประกอบด้วย เช่น การแต่งตั้งเกิดจากการบังคับข่มขู่ หลอกลวง หรือติดสินบนเจ้าหน้าที่ เป็นต้น[๓๑] การเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งตามกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนเยอรมันจึงมีเงื่อนไขที่แตกต่างไปจากการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองทั่วๆ ไปตามบทบัญญัติในกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง                          (๒) การโต้แย้งคำสั่งแต่งตั้งผู้อื่น                        ในกรณีการเปิดรับสมัครหาผู้ดำรงตำแหน่งที่ยังว่างอยู่ หากมีผู้สมัครมากกว่าจำนวนตำแหน่งที่ว่าง จะมีประเด็นคำถามเกิดขึ้นว่า ผู้สมัครที่ไม่ได้รับการแต่งตั้งจะได้รับความคุ้มครองทางกฎหมายอย่างไร ในประเด็นนี้ต้องแยกพิจารณาออกเป็น ๒ กรณี คือ ๑) กรณีที่ได้มีการออกคำสั่งแต่งตั้งไปแล้ว และ ๒) กรณีที่ยังไม่ได้ออกคำสั่งแต่งตั้ง แต่ผู้สมัครรู้แล้วว่าตนจะไม่ได้รับการคัดเลือก                        กรณีที่ได้มีการออกคำสั่งแต่งตั้งไปแล้ว ปัจจุบันยังคงเป็นที่ถกเถียงกันในทางวิชาการว่าศาลปกครองจะมีอำนาจเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งข้าราชการหรือไม่[๓๒] แต่เสียงส่วนใหญ่รวมทั้งแนวคำพิพากษาของศาลปกครองเห็นว่า หากมีการแต่งตั้งเรียบร้อยแล้ว ศาลปกครองไม่อาจเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งได้ แม้จะเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม[๓๓] โดยความเห็นของฝ่ายนี้ได้ให้ความสำคัญกับ “ความมั่นคงขององค์กร” (Ämterstabilität)[๓๔] และ “ความสามารถในการปฏิบัติงานของฝ่ายปกครอง” (Funktionsfähigkeit der Verwaltung) การปล่อยให้มีการฟ้องโต้แย้งคำสั่งแต่งตั้งจะก่อให้เกิดความไม่มั่นคงในระบบราชการ ประกอบกับเมื่อพิจารณาว่าการพิจารณาคดีของศาลมักใช้เวลานานยืดยาวและไม่อาจคาดเดาได้ว่าศาลจะตัดสินเป็นประการใด ข้าราชการผู้ได้รับการแต่งตั้งย่อมไม่อาจแน่ใจได้ว่าตนจะอยู่ในตำแหน่งได้อีกนานเพียงใด ก่อให้เกิดความไม่มั่นใจในตำแหน่งและการปฏิบัติหน้าที่ของตน อันจะเป็นผลเสียแก่ระบบราชการโดยรวมในที่สุด นอกจากนี้ การคุ้มครอง “ความมั่นคงขององค์กร” ยังสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือน ซึ่งสะท้อนให้เห็นได้ในบทบัญญัติที่จำกัดอำนาจฝ่ายปกครองในการเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งตามที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น                        ในเมื่อไม่สามารถฟ้องโต้แย้งคำสั่งแต่งตั้งผู้อื่นได้แล้ว การจะฟ้องให้แต่งตั้งตนเองดำรงตำแหน่งแทนผู้ที่ได้รับแต่งตั้งไปแล้วย่อมไม่อาจกระทำได้ เพราะไม่เหลือตำแหน่งว่างอีกต่อไปแล้ว ถือเป็นการพ้นวิสัยในทางกฎหมาย (Rechtliche Unmöglichkeit)[๓๕]                        ดังนั้น ในกรณีที่มีการแต่งตั้งผู้อื่นไปเรียบร้อยแล้ว ผู้สมัครที่ไม่ได้รับแต่งตั้งสามารถทำได้เพียงการฟ้องเรียกร้องค่าเสียหาย[๓๖] ซึ่งเป็นไปได้ค่อนข้างยากเพราะผู้ฟ้องคดีจะต้องพิสูจน์ให้ได้ว่าถ้าฝ่ายปกครองพิจารณาคัดเลือกอย่างถูกต้องตามกฎหมายแล้วตนจะได้รับการคัดเลือกอย่างแน่นอน                        เพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันจึงได้สร้างหลักกฎหมายโดยกำหนดให้ผู้มีอำนาจแต่งตั้งมีหน้าที่แจ้งผลการตัดสินใจ (การปฏิเสธผู้สมัคร) ให้ผู้สมัครที่ถูกปฏิเสธได้ทราบก่อนจะออกคำสั่งแต่งตั้งผู้สมัครคนอื่น[๓๗] ทั้งนี้ เพื่อให้ผู้สมัครที่ถูกปฏิเสธได้ดำเนินการขอความคุ้มครองทางศาลได้ทันเวลา เช่น การฟ้องบังคับให้คัดเลือกตน การฟ้องให้นำใบสมัครของตนกลับมาพิจารณาอีกครั้ง รวมถึงการฟ้องให้ศาลปกครองออกมาตรการคุ้มครองชั่วคราวเพื่อระงับยับยั้งไม่ให้มีการแต่งตั้งเกิดขึ้นในระหว่างที่มีการฟ้องร้องเป็นคดีในศาล                 ๔.๒ คำสั่งโยกย้าย                        การโยกย้ายตามกฎหมายระเบียบข้าราชการพลเรือนเยอรมัน มี ๒ ประเภท ได้แก่ การโยกย้ายระหว่างหน่วยงาน (Versetzung) และการโยกย้ายภายในหน่วยงาน (Umsetzung)                        การโยกย้ายระหว่างหน่วยงาน (Versetzung) เป็นการโยกย้ายให้ไปดำรงตำแหน่งใหม่พร้อมกับภาระหน้าที่ใหม่ในหน่วยงานอื่นอย่างถาวร[๓๘] เป็นคำสั่งที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงสถานะ (ตำแหน่ง) และสิทธิของข้าราชการโดยตรง จึงถือเป็นคำสั่งทางปกครองประเภทหนึ่ง[๓๙]                        เนื่องจากคำสั่งโยกย้ายระหว่างหน่วยงานไม่ได้รับการคุ้มครองไว้เป็นพิเศษอย่างเช่นคำสั่งแต่งตั้ง ผู้ที่ถูกโยกย้ายจึงสามารถโต้แย้งได้ตามปกติเหมือนการโต้แย้งคำสั่งทางปกครองประเภทอื่นๆ ทั่วไป[๔๐]                        สำหรับการโยกย้ายภายในหน่วยงาน (Umsetzung) นั้น เป็นเพียงคำสั่งเปลี่ยนแปลงหน้าที่และความรับผิดชอบภายในหน่วยงานนั้น เช่น การย้ายฝ่าย ไม่ถือเป็นคำสั่งทางปกครอง แต่ข้าราชการผู้ถูกโยกย้ายในลักษณะนี้ก็มีสิทธิอุทธรณ์และฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้หากเป็นคำสั่งที่กระทบต่อสิทธิในทางกฎหมายมหาชนของบุคคลนั้น โดยพิจารณาตามหลักที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น[๔๑]                                                 [๑] Bundesbeamtengesetz                        [๒] มาตรา ๑๗๑ Bundesbeamtengesetz                        [๓] มีลักษณะคล้ายกับคณะกรรมการลูกจ้างในกฎหมายแรงงาน ประกอบด้วยตัวแทนข้าราชการ พนักงานราชการ และลูกจ้างของแต่ละหน่วยงาน มีหน้าที่คอยปกป้องสิทธิประโยชน์ของบุคลากรในหน่วยงานของตน โดยการเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจเรื่องบุคลากรของหน่วยงานนั้นๆ ซึ่งรูปแบบการมีส่วนร่วมนี้มีทั้ง “การให้ความเห็นชอบ” และ “การให้ความเห็น” ขึ้นอยู่กับว่ากฎหมายจะกำหนดให้เรื่องใดต้องให้คณะกรรมการฯ เข้ามามีส่วนร่วมในลักษณะใด                        [๔] มาตรา ๖๘ Bundespersonalvertretungsgesetz                        [๕] แต่การอุทธรณ์มาตรการลงโทษทางวินัยนั้น ได้รับการบัญญัติรายละเอียด ขั้นตอน และรูปแบบไว้เป็นการเฉพาะในกฎหมายวินัยข้าราชการ (Bundesdisziplinarordnung)                        [๖] มาตรา ๖๘ Verwaltungsgerichtsordnung                        [๗] มาตรา ๕๔ Beamtenstatusgesetz                        [๘] มาตรา ๔๒ วรรคสอง Verwaltungsgerichtsordnung                        [๙] Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl., § 42 Rn. 81.                        [๑๐] Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl., § 8 Rn. 2.                        [๑๑] Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl., Anh § 42 Rn. 67.                        [๑๒] Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, S. 612; vgl. auch BVerwGE 14, 84; 41, 253.                        [๑๓] มาตรา ๕๔ วรรคสาม Beamtenstatusgesetz                        [๑๔] Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, 6. Aufl., Rn. 305.                        [๑๕] มาตรา ๗๐ VwGO                        [๑๖] มาตรา ๗๐ VwGO                        [๑๗] Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, 6. Aufl., Rn. 304.                        [๑๘] มาตรา ๘๐ VwGO                        [๑๙] มาตรา ๕๔ วรรคสี่ Beamtenstatusgesetz                        [๒๐] มาตรา ๘๐ วรรคห้า VwGO                        [๒๑] Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl., § 68 Rn. 9.                        [๒๒] มาตรา ๕๔ วรรคหนึ่ง Beamtenstatusgesetz                        [๒๓] มาตรา ๗๔ VwGO                        [๒๔] มาตรา ๕๔ วรรคสอง Beamtenstatusgesetz                        [๒๕] มาตรา ๖๘ VwGO                        [๒๖] มาตรา ๑๑๓ วรรคหนึ่ง VwGO                        [๒๗] มาตรา ๑๑๔ VwGO                        [๒๘] มาตรา ๑๑๓ วรรคหนึ่ง VwGO                        [๒๙] กรุณาดูด้านบน                        [๓๐] มาตรา ๑๐ Bundesbeamtengesetz                        [๓๑] มาตรา ๑๔ Bundesbeamtengesetz                        [๓๒] ดูรายละเอียดข้อสนับสนุนและข้อโต้แย้งของความเห็นแต่ละฝ่ายได้ใน Wichmann/Langer, Öffentliches Dienstrecht, 6. Aufl., Rn. 313 ff.                        [๓๓] BVerwGE 15, 3; 19, 252; 80, 127.                        [๓๔] BVerwGE 80, 127; Kunig, in: Schmidt-Aßmann, Besonderes Verwaltungsrecht, 11. Aufl., 6. Abschn., Rn. 91.                        [๓๕] Scheerbarth/Höffken, Beamtenrecht, § 12 III 2 d; Vgl. auch § 49 Abs. 1 BHO; BVerwGE 101, 112, 114.                        [๓๖] BVerwGE 13, 17; 80, 127.                        [๓๗] BVerfG NJW 1990, 501.                        [๓๘] มาตรา ๒๘ Bundesbeamtengesetz                        [๓๙] Behrens, Beamtenrecht, 2. Aufl., S. 40.                        [๔๐] OVG Weimar DÖV 1998, 607 ff.                        [๔๑] คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดแห่งสหพันธ์ BVerwGE 75, 138; BVerwG NJW 1988, 783; NVwZ 1997, 72.                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1583 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:25 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)