การต่ออายุราชการของข้าราชการในมหาวิทยาลัย 13 มีนาคม 2554 21:29 น.        ในฐานะมนุษย์ที่ได้รับประโยชน์ในหน้าที่ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา ย่อมต้องสนใจต่อข่าวในหนังสือพิมพ์มติชนฉบับวันพุธที่ ๙ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๕๔ “กรณีสำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษาดำเนินการทางวินัยกับผู้บริหารมหาวิทยาลัย” เมื่อเกิดข่าวอย่างต่อเนื่องรู้ถึงความยากลำบากของผู้บังคับบัญชาระดับสูงสุดตำแหน่งเลขาธิการสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาด้วยความพยายามแสดงการให้เกียรติต่อข้าราชการพลเรือนสังกัดมหาวิทยาลัยอย่างมาก แต่เมื่อเกิดกรณีมติของสภามหาวิทยาลัยรามคำแหงแต่งตั้งผู้รักษาราชการแทนอธิการบดี ซึ่งอาจเป็นบุคคลที่ได้รับการต่ออายุราชการอย่างไม่ถูกต้องขัดต่อกฎหมายและหลักเกณฑ์ของคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา จึงเป็นเหตุการณ์ที่น่าศึกษาต่อความคิดการตีความกฎหมายเรื่องการต่ออายุราชการของข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย        บทความนี้เป็นการศึกษาความรู้ทางกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องการต่ออายุราชการและกฎหมายอื่นๆ ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความสามารถเข้าใจต่อเหตุการณ์โดยยึดมั่นต่อหลักเรื่องนิติรัฐ “กฎหมายเป็นผู้ปกครองที่แท้จริง มิใช่มนุษย์เป็นผู้ปกครอง” จึงหวังว่าบทความนี้จะเป็นข้อมูลทางวิชาการที่ใช้ในการติดตามปัญหาเรื่องการต่ออายุราชการของข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาที่เกิดขึ้นในปัจจุบันและอนาคต โดยเฉพาะกรณีกองการเจ้าหน้าที่ มหาวิทยาลัยรามคำแหง[1] สรุปปัญหาเกิดขึ้นจาก”ถ้อยคำกฎหมายที่ไม่ชัดเจน” ของพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ บทความนี้จึงศึกษาบทบัญญัติกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการต่ออายุราชการประกอบด้วย พระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ.๒๔๙๔ และพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ เพื่อทำความเข้าใจต่อข้อเท็จจริงและการเปรียบเทียบข้อกฎหมายโดยพิจารณาตามมาตรา ๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งพาณิชย์[2]ดังนั้นจึงเชื่อว่า ปัญหาถ้อยคำกฎหมายที่ไม่ชัดเจนจะไม่เป็นอุปสรรค์ต่อการศึกษาในครั้งนี้ ดังรายละเอียดต่อไปนี้        ๑).พระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญ[3] พ.ศ.๒๔๙๔        พระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๔๙๔ กำหนดวิธีการพ้นจากราชการตามบทบัญญัติมาตรา ๑๙ [4]การต่ออายุราชการข้าราชการสามารถกระทำได้ด้วยมติของคณะรัฐมนตรี โดยมิได้ใช้บังคับข้าราชการการเมือง ซึ่งเป็นความจำเป็นต่อราชการในช่วงปีพ.ศ.๒๕๐๐ เพราะบุคคลผู้มีความรู้ความสามารถในการปฏิบัติราชการมีอยู่จำนวนจำกัดจำเป็นต้องใช้ข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ให้เกษียณราชการช้าลงด้วยวิธีการต่ออายุราชการ และการควบคุมความเหมาะสมในเรื่องของอำนาจการต่ออายุราชการต้องกระทำโดยคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นองค์กรบริหารสูงสุดของประเทศ ตลอดจนยังมีข้อจำกัดเรื่องเวลาการต่ออายุให้กระทำได้ครั้งละ ๑ ปีและไม่เกินอายุ ๖๕ ปีบริบูรณ์ หลังจากการประกาศใช้พระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญ พ.ศ.๒๔๙๔ จนถึงปัจจุบัน เดือน กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๔ กฎหมายมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขบทบัญญัติให้มีความเหมาะสมกับสภาพสังคมไทยทั้งสิ้นจำนวน ๒๖ ครั้ง ดังตัวอย่างการแก้ไขหลักการต่ออายุราชการข้าราชการพลเรือน ดังนี้        พระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญ[5] (ฉบับที่ ๖) พ.ศ. ๒๕๐๔ เป็นการแก้ไขวิธีนับอายุบุคคลผู้ที่จะต้องเกษียณราชการเพื่อให้มีการสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงปีงบประมาณเริ่มนับระยะเวลาตั้งแต่เดือนตุลาคมของปีหนึ่ง ถึงเดือนกันยายนของปีถัดไป จึงกำหนดหลักเกณฑ์เกษียณอายุของข้าราชการโดยให้ผู้ที่มีอายุครบ ๖๐ ปีบริบูรณ์แล้ว พ้นจากราชการเมื่อสิ้นปีงบประมาณที่มีอายุครบ ๖๐ ปีบริบูรณ์ ซึ่งเป็นหลักปฏิบัติการพ้นสภาพเป็นข้าราชการจนถึงปัจจุบัน ดังตัวอย่าง บุคคลที่เกิดในวันที่ ๑ ตุลาคม พ.ศ.๒๔๙๔ จะเป็นบุคคลที่มีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์เมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน พ.ศ.๒๕๕๔ โดยใช้หลักเกณฑ์การนับอายุบุคคลตามความในมาตรา ๑๖ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ความว่า “การนับอายุของบุคคล ให้เริ่มนับแต่วันเกิด “ แต่บุคคลที่เกิดในวันที่ ๒ ตุลาคม พ.ศ.๒๔๙๔ จึงพ้นจากราชการเมื่อวันที่ ๓๐ กันยายน พ.ศ.๒๕๕๕เพราะเป็นวันสิ้นสุดการใช้งบประมาณปี พ.ศ.๒๕๕๕ จึงมีคำกล่าวว่า ผู้ที่เกิดหลังวันที่ ๑ ตุลาคม จะได้รับเวลาการปฏิบัติราชการเพิ่มขึ้นหนึ่งปี        พระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญ[6] (ฉบับที่ ๑๑) พ.ศ.๒๕๑๘ เป็นกฎหมายที่กำหนดหลักห้ามต่ออายุราชการข้าราชการทั่วไป โดยเหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัตินี้ คือ ความจำเป็นในการต่อเวลาให้ข้าราชการที่มีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์นั้นไม่เหมาะสมกับสภาวการณ์ของประเทศ จึงยกเลิกการต่อเวลาราชการให้แก่ข้าราชการซึ่งมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์แล้วไม่ว่าในกรณีใดตามความในมาตรา ๑๙[7] เช่นเดียวกับเหตุผลการแก้ไขพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญ[8] (ฉบับที่ ๑๕) ซึ่งมาตรา ๑๙[9] ยังคงห้ามการต่ออายุราชการข้าราชการพลเรือนสามัญในทุกกรณี ยกเว้นข้าราชการพลเรือนในพระองค์และข้าราชการการเมือง แสดงว่าประเทศไทยมีบุคคลที่มีความรู้ความสามารถเพียงพอและไม่ขาดแคลนบุคคลผู้ที่จะดำรงตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงของหน่วยราชการ จึงไม่มีการต่อเวลาราชการให้แก่ผู้เกษียณอายุราชการ        หลักการพ้นจากราชการเพราะเหตุอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์เมื่อสิ้นปีงบประมาณที่อายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ ได้รับการถือปฏิบัติมาอย่างต่อเนื่องจนถึงประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี พ.ศ.๒๕๔๐ ซึ่งมีบทบัญญัติมาตรา ๓๓๔ (๒) แห่งรัฐธรรมนูญราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ เพื่อเพิ่มจำนวนบุคคลตำแหน่งผู้พิพากษาโดยการออกกฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์การพ้นจากราชการของข้าราชการตุลาการ ด้วยวิธีการกำหนดตำแหน่งผู้พิพากษาอาวุโสเพื่อนั่งพิจารณาพิพากษาคดีในศาลต้น จึงมีการเพิ่มเติมมาตรา ๑๙ ทวิ แห่งพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญ[10] (ฉบับที่ ๑๗) พ.ศ.๒๕๔๒ และเกิดการแก้ไขพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายศาลยุติธรรม พ.ศ.๒๕๔๓ ตลอดจนแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติมาตรา ๑๙ ตรี แห่งพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญ[11] (ฉบับที่ ๑๘) พ.ศ.๒๕๔๓ เพื่อเพิ่มบุคคลในกระบวนการยุติธรรมทำหน้าที่ด้านทนายของแผ่นดินด้วยการต่ออายุราชการของข้าราชการฝ่ายอัยการ โดยการกำหนดคุณสมบัติข้าราชการอัยการซึ่งมีอายุครบหกสิปปีขึ้นไปดำรงตำแหน่งอัยการอาวุโส โดยสรุปการต่ออายุราชการของข้าราชการตุลาการตำแหน่งผู้พิพากษาอาวุโสและข้าราชการฝ่ายอัยการตำแหน่งอัยการอาวุโส จึงเป็นการริเริ่มแก้ไขหลักการต่ออายุราชการข้าราชการทั่วไปอีกครั้งหนึ่งโดยกำหนดแยกเป็นระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการและข้าราชการฝ่ายอัยการ        รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงระบบราชการหลายประการโดยเฉพาะพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม[12] พ.ศ.๒๕๔๕ ส่งผลให้มีการทบทวนภารกิจและหน้าที่ของบุคคลในระบบราชการเกิดการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายอื่นๆ ดังเช่น พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา[13] พ.ศ.๒๕๔๗ และพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญ[14] (ฉบับที่ ๒๒) พ.ศ.๒๕๔๗ โดยมาตรา ๑๙ ของพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับนั้น เป็นการแก้ไขให้มีการต่ออายุราชการข้าราชการในสถาบันอุดมศึกษา ทั้งนี้เพราะราชการต้องการใช้ประโยชน์ความสามารถในการปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวกับการศึกษาค้นคว้าวิจัยทางวิชาการ โดยเป็นความสามารถที่เกิดขึ้นจากกระบวนการสะสมความรู้ประสบการณ์ในการปฏิบัติหน้าที่อย่างยาวนาน จึงแก้ไขกฎหมายเพื่อต่ออายุราชการให้แก่ข้าราชการที่มีความสามารถในการปฏิบัติหน้าที่ราชการดังกล่าวต่อไป โดยการต่ออายุไม่ใช้สิทธิของข้าราชการทั่วไปแต่เป็นเอกสิทธิ์ที่องค์กรรัฐมีอำนาจในการพิจารณาต่ออายุราชการด้วยความยินยอมของบุคคลที่ได้รับเอกสิทธิ์นั้น ในเวลาต่อมาหลักเกณฑ์การต่ออายุได้ครอบคลุมไปยังข้าราชการพลเรือนทั่วไปตามมาตรา ๑๐๘ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน[15] พ.ศ.๒๕๕๑        หลักการพ้นจากราชการตามพระราชบัญญัติบำเหน็จบำนาญข้าราชการ[16] (ฉบับที่ ๒๕) พ.ศ.๒๕๕๑ ยังคงข้อความในวรรคแรกของมาตรา ๑๙ เช่นเดียวกับข้อความในมาตรา ๑๙ ของพระราชบัญญัตินี้เมื่อปีพ.ศ.๒๕๑๘ และ พ.ศ.๒๕๓๐ แต่การแก้ไขมาตรา ๑๙[17] (วรรคสอง) กำหนดข้อยกเว้นการต่ออายุราชการให้เป็นไปตามกฎหมายเฉพาะระเบียบข้าราชการประเภทนั้น ดังนั้นการต่ออายุราชการข้าราชการพลเรือนสังกัดมหาวิทยาลัยต่างๆ จึงอยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗        พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา[18] พ.ศ.๒๕๔๗        การต่ออายุราชการตามพระราชบัญญัติบัญญัติหลักการสำคัญตามมาตรา ๑๙[19] และมาตรา ๗๒ [20]วรรคแรก โดยข้อยกเว้นตามมาตรา ๗๒ วรรคแรกนั้นกำหนดไว้ ๑๐ ปี ดังนั้นระยะเวลาการเริ่มบังคับตามมาตรา ๑๙ ควรที่จะเริ่มขึ้นตั้งแต่วันที่ ๑๓ พฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๕๗ และมาตรา ๗๒ วรรคแรกกำหนดให้คณะกรรมการข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา (ก.พ.อ.) มีอำนาจกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อปฏิบัติสำหรับการต่ออายุราชการ ตลอดจนเพื่อมิให้สูญเสียข้าราชการที่จะต้องเกษียณอายุตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๔๗ กฎหมายได้กำหนดให้อำนาจสามารถกระทำการต่ออายุให้เสร็จสิ้นภายในเวลา ๙๐ วันหลังการประกาศหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขการต่ออายุราชการ ดังนั้นสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา[21] ได้แจ้งต่อสถาบันอุดมศึกษาเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการต่ออายุราชการโดยกำหนดคุณสมบัติ ข้อที่ ๑.๔ ความว่า “ทำหน้าที่สอนและวิจัย” ซึ่งอาจเป็นถ้อยคำทางกฎหมายที่มีความไม่ชัดเจน จนนำไปสู่การขอหารือข้อกฎหมายโดยมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช[22]        คณะกรรมการกฤษฎีกา(คณะที่ ๒) พิจารณาข้อหารือของมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราชความว่า “ผู้ได้รับการขยายเวลาราชการจนถึงอายุหกสิบห้าปี ซึ่งได้ปฏิบัติงานตามมาตรฐานภาระงานวิชาการตามที่มหาวิทยาลัยกำหนดรวมทั้งงานสอนหรืองานวิจัยนั้น สามารถดำรงตำแหน่งทางบริหาร เช่น รองอธิการบดีหรือผู้อำนวยการสำนักหรือผู้อำนายการสถาบันของมหาวิทยาลัย ได้หรือไม่” ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา[23]ได้สรุปคำวินิจฉัยว่า “ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาที่ได้รับการต่อเวลาราชการตามมาตรา ๑๙ หรือมาตรา ๗๒ วรรคแรก ต้องปฏิบัติหน้าที่เฉพาะการสอนหรือวิจัยตามที่ได้รับอนุมัติให้รับราชการต่อไปเท่านั้น”        สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา[24]ได้ดำเนินการปรับปรุงหลักเกณฑ์การขยายเวลาราชการโดยผลของมติที่ประชุมคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา(ก.พ.อ.) ครั้งที่ ๒/๒๕๔๙ เมื่อวันที่ ๒๔ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๔๘ ซึ่งยังคงกำหนดข้อความในข้อที่ ๑.๔ ความว่า “ทำหน้าที่สอนและวิจัย และเป็นถ้อยคำที่ยังไม่ชัดเจน จนนำไปสู่การหารือข้อกฎหมายของมหาวิทยาลัยศิลปากร[25] โดยเหตุสภามหาวิทยาลัยศิลปากรได้พิจารณาอนุมัติการต่ออายุราชการแก่คณาจารย์ที่เกษียณอายุราชการหลายท่าน และผู้ได้รับการต่อเวลาราชการท่านหนึ่งมีตำแหน่งคณบดี จึงเป็นเหตุขอหารือข้อกฎหมายต่อสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา        ข้อหารือของมหาวิทยาลัยศิลปากรนั้นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา[26]ได้พิจารณาวินิจฉัยตามบันทึกคณะกรรมการกฤษฎีกาเรื่องที่เสร็จ ๑๑๙/๒๕๔๙  ประกอบด้วย ๓ ประเด็น ดังนี้        ประเด็นที่ ๑ คำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาตามเรื่องที่ ๕๒๒/๒๕๔๘ เป็นการวินิจฉัยข้อกฎหมายตามมาตรา ๑๙ และมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ เพื่อให้หน่วยงานของรัฐหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องปฏิบัติการให้เป็นไปตามกฎหมาย เมื่อปัญหาตามข้อหารือของมหาวิทยาลัยศิลปากรมีข้อเท็จจริงเป็นอย่างเดียวกัน ผลทางกฎหมายย่อมต้องเป็นเช่นเดียวกัน”        ประเด็นที่ ๒ กรณี รศ.ดร.จ (นามสมมติ) ซึ่งพ้นจากตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยเพราะเหตุเกษียณอายุ และยังคงดำรงตำแหน่งคณบดีอันเป็นตำแหน่งบริหาร โดยตำแหน่งดังกล่าวไม่ได้กำหนดให้พ้นจากตำแหน่งด้วยเหตุเกษียณอายุราชการตามมาตรา ๒๘ และมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยศิลปากร พ.ศ.๒๕๓๐ ก่อนที่พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ จะใช้บังคับก็ตาม แต่เมื่อพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาฯ มีผลใช้บังคับแล้วตามมาตรา ๑๙ และมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่งและวรรคสอง กำหนดให้ผู้ที่ได้รับการต่อเวลาราชการรับราชการต่อไปทำหน้าที่สอนและวิจัยเท่านั้น และให้ใช้บังคับกับข้าราชการที่ออกจากราชการเพราะเหตุเกษียณอายุราชการตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๔๖ ด้วย การที่ รศ.ดร.จ ได้แสดงความจำนงที่จะรับราชการต่อไป และมหาวิทยาลัยอนุมัติให้ต่อเวลา จึงเป็นเหตุให้ต้องพ้นจากตำแหน่งคณบดีตั้งแต่วันที่มหาวิทยาลัยมีคำสั่ง        ประเด็นที่ ๓ เมื่อรศ.ดร.จ ต้องพ้นจากตำแหน่งดังกล่าวตั้งแต่วันที่มหาวิทยาลัยมีคำสั่งเป็นต้นไป แต่เมื่อยังคงปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวอยู่และมหาวิทยาลัยไม่ได้มีคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่งหรือแต่งตั้งคณบดีคนใหม่ ประกอบกับพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ ก็ไม่ได้กำหนดผลในกรณีดังกล่าวไว้ จึงต้องอาศัยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ใกล้เคียงมาอนุโลม ซึ่งมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้การพ้นจากตำแหน่งในกรณีเช่นว่านี้ ไม่กระทบถึงการใดที่ผู้นั้นได้ปฏิบัติไปตามอำนาจหน้าที่ ดังนั้น รศ.ดร.จ จึงไม่ต้องคืนเงินค่าตอบแทนดังกล่าว        คำวินิจฉัยตอบข้อหารือของมหาวิทยาลัยศิลปากรนั้น สำนักงานคณะกรรมการอุดมศึกษา[27]ได้แจ้งผลการพิจารณาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และแจ้งความผูกพันสถาบันอุดมศึกษาที่เป็นส่วนราชการจะต้องถือปฏิบัติให้สอดคล้องกับคำวินิจฉัยดังกล่าว หลังจากนั้นคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา(ก.พ.อ.)ได้ออกประกาศ ก.พ.อ[28].เรื่องหลักเกณฑ์วิธีการและเงื่อนไขการต่อเวลาราชการฯ พ.ศ.๒๕๕๐ โดยข้อที่ ๙ กำหนดว่า “ข้าราชการที่ได้รับการพิจารณาให้ต่อเวลาราชการ และได้รับคำสั่งให้รับราชการต่อไป ต้องปฏิบัติหน้าที่เฉพาะการสอนหรือวิจัยเท่านั้น ไม่สามารถดำรงตำแหน่งทางการบริหาร” และแก้ไขพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา [29] (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ กำหนดถ้อยคำทางกฎหมายให้ต่อเวลาราชการเพื่อการปฏิบัติหน้าที่เฉพาะการสอนหรือวิจัยเท่านั้นและผู้ได้รับการต่อเวลาราชการไม่สามารถดำรงตำแหน่งทางการบริหาร จึงสรุปว่า การต่ออายุราชการของข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาน่าจะได้ข้อยุติในกฎเกณฑ์ของหลักกฎหมาย        แต่มติของสภามหาวิทยาลัยรามคำแหงเรื่องการแต่งตั้งผู้รักษาราชการแทนอธิการบดีตามข่าวหนังสือพิมพ์มติชนรายวันเมื่อวันที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔ เป็นเหตุการณ์น่าสงสัยตามแหล่งข่าวของหนังสือพิมพ์ เพราะบุคคลดังกล่าวเกิดเมื่อวันที่ ๑๘ ตุลาคม ๒๕๙๒ จึงเป็นผู้พ้นจากราชการในวันที่สิ้นสุดปีงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๓ คือ วันที่ ๓๐ กันยายน ๒๕๕๓ ผลของการพ้นจากราชการทำให้ขาดคุณสมบัติการเป็นกรรมการสภามหาวิทยาลัยประเภทผู้บริหาร ตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๕๓ จึงขาดคุณสมบัติการเป็นกรรมการสภามหาวิทยาลัยฯและเกิดผลทำให้สภามหาวิทยาลัยไม่มีอำนาจที่จะแต่งตั้งบุคคลทั่วไปให้มีอำนาจหน้าที่ในตำแหน่งผู้รักษาการอธิการบดี        นอกจากนี้สภามหาวิทยาลัยควรที่จะรู้ถึงการบังคบใช้กฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาตามข่าวหนังสือพิมพ์เมื่อวันที่ ๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔ นั้นเป็นประเด็นเรื่องการต่ออายุราชการ แม้กองการเจ้าหน้าที่ยังคงเชื่อว่า ในประเด็นถ้อยคำทางกฎหมายที่ไม่ชัดเจนเรื่องการต่ออายุราชการ ซึ่งควรที่จะมีความระมัดระวังการใช้กฎหมาย โดยเฉพาะนิติกรควรทบทวนหลักการตีความกฎหมายตามมาตรา ๔ แห่งประมวลกฎหมายกฎหมายแพ่งพาณิชย์ ตลอดจนหลักกฎหมายลาตินและภาษิตกล่าวว่า “ที่ใดมีอำนาจ ที่นั้นย่อมมีการฉ้อฉล และที่ใดมีอำนาจมาก การฉ้อฉลชั่วร้ายย่อมมีมากสุดประมาณ”        บทสรุป                  บทความนี้มีจุดประสงค์เพื่อศึกษากฎหมายเรื่องการต่ออายุราชการของข้าราชการในมหาวิทยาลัย โดยแสดงให้เห็นว่า ถ้อยคำทางกฎหมายที่ไม่ชัดเจนได้ผ่านการวินิจฉัยของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และการพิจารณาแก้ไขถ้อยคำโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ตลอดจนได้ผ่านการพิจารณาบังคับใช้กฎหมายโดยมติที่ประชุมคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ[30] ดังภาษิตว่า “ข้อกฎหมายจะใช้บังคับเมื่อมีข้อเท็จจริงเกิดขึ้นแล้ว” เช่น การชี้มูลความผิดเมื่อวันที่ ๒๘ เมษายน พ.ศ.๒๕๕๓ และคำสั่งการลงโทษทางวินัยเมื่อวันที่ ๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๔ แต่ความไม่ชัดเจนของถ้อยคำทางกฎหมายเรื่องการต่ออายุราชการยังคงปรากฏอยู่ โดยเฉพาะเรื่องการแต่งตั้งรักษาราชการแทนอธิการบดี        ผู้เขียนเชื่อว่าถ้อยคำทางกฎหมายเรื่องต่ออายุราชการจะเกิดความชัดเจนเป็นที่ยุติได้ต้องมีการบังคับใช้กฎหมายโดยผู้มีหน้าที่ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๕๑ โดยเฉพาะหน้าที่ของคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา (ก.พ.อ.) ตามมาตรา ๑๔ แห่งพระราชบัญญัติฉบับนี้ และในฐานะ ก.พ.อ.ได้รับมอบอำนาจจากฝ่ายนิติบัญญัติในการกำหนดกฎเกณฑ์เรื่องการต่ออายุราชการ เมื่อกฎหมายลำดับรองที่ ก.พ.อ.เป็นผู้กำหนดถูกกระทำการละเมิดโดยผู้อยู่ใต้บังคับแห่งกฎหมาย จึงเป็นความชอบธรรมของคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนฯ(ก.พ.อ.) ต้องดำเนินการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มงวด        นอกจากข้อเรียกร้องการทำหน้าที่ของบุคคลต่างๆที่มีส่วนเกี่ยวข้องเพื่อสร้างความชัดเจนของถ้อยคำทางกฎหมายเกี่ยวกับการต่ออายุราชการ สิ่งสำคัญประการสุดท้ายขอเรียกร้องบุคคลผู้ที่ได้รับประโยชน์จากการต่ออายุราชการนั้นในช่วงชีวิตของท่านคงจดจำได้ถึงเรื่องการต่ออายุราชการนั้นครั้งหนึ่งเป็นความไม่ชอบธรรมก่อการให้เกิดเหตุการณ์วันมหาวิปโยค ๑๓-๑๕ ตุลาคม ๒๕๑๖ ในช่วงเวลานั้นจิตวิญญาณรักความเป็นธรรมของเยาวชนคนหนุ่มสาวเมื่อปีพ.ศ.๒๕๑๖ ผู้เสียสละต่อสู้กับ“คนแก่ที่หวงอำนาจ อยากมีอำนาจและอยากแสวงหาผลประโยชน์ อย่างรู้จักจบสิ้น” แต่วันนี้เจตนารมณ์การต่อเวลาราชการเป็นปัญหาในกลุ่มข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา จึงเป็นประเด็นที่ผู้เขียนข้อเรียกร้องถามหา “จิตวิญญาณของเยาวชนคนหนุ่มสาวแห่งเดือนตุลาคม ๒๕๑๖ มิใช่เรื่องการต่ออายุของ ๒ จอมพล หรอกฤา? ซึ่งทำให้วีรชนคนกล้าต้องทอดร่างนอนตายบนท้องถนน” ผู้เขียนหวังว่า กลิ่นธูปควันเทียนแห่งท้องทุ่งสนามหลวงจะช่วยเตือนใจให้เกิดความเสียสละการใช้ประโยชน์เรื่องการต่ออายุราชการที่ผิดไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมาย”        .............................................................................................                                                 [1] http://computer.ru.ac.th/news2008/news/detail.php?id=1125                        [2] มาตรา ๔  “อันกฎหมายนั้น ท่านว่าต้องใช้ในบรรดากรณีซึ่งต้องด้วยบทบัญญัติใดๆแห่งกฎหมายตามตัวอักษร หรือตามความมุ่งหมายของบทบัญญัตินั้นๆ เมื่อใดไม่มีบทกฎหมายที่จะยกปรับคดีได้ ท่านให้วินิจฉัยคดีนั้น ตามคลองจารีตประเพณีแห่งท้องถิ่น ถ้าและไม่มีจารีตประเพณีเช่นว่านั้น ท่านให้วินิจฉัยคดีอาศัยเทียบบทกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง และถ้าบทกฎหมายเช่นนี้ก็ไม่มีด้วยไซร้ ท่านให้วินิจฉัยตามหลักกฎหมายทั่วไป”                        [3] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๖๘ ตอนที่ ๒๔ ฉบับพิเศษ หน้า ๑ - ๓๔ วันที่ ๑๑ เมษายน ๒๔๙๔                        [4] มาตรา ๑๙  “ข้าราชการซึ่งมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์แล้ว เป็นอันพ้นจากราชการเมื่อสิ้นปีที่อายุหกสิบปีบริบูรณ์นั้น เว้นแต่ในกรณีพิเศษซึ่งคณะรัฐมนตรีเห็นความจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่ราชการอย่างยิ่ง จะต่อเวลาราชการให้รับราชการต่อไป อีกคราวละหนึ่งปีจนถึงอายุครบหกสิบห้าปีบริบูรณ์ก็ได้ ความในมาตรานี้มิให้ใช้บังคับแก่ข้าราชการการเมือง”                        [5] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๗๘ ตอนที่ ๙๖ ฉบับพิเศษ หน้า ๑ - ๔ วันที่ ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๐๔                        [6] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๙๒ ตอนที่ ๓๕ ฉบับพิเศษ หน้า ๑-๒ เมื่อวันที่ ๑๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๑๘                        [7] มาตรา ๑๙ “ข้าราชการซึ่งมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์แล้ว เป็นอันพ้นจากราชการเมื่อสิ้นปีงบประมาณที่อายุครบหกสิบปีบริบูรณ์นั้น เว้นแต่ข้าราชการพลเรือนในพระองค์ สมุหราชองครักษ์และรองสมุหราชองครักษ์ ซึ่งคณะรัฐมนตรีเห็นความจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่ราชการในพระองค์ จะต่อเวลาราชการให้รับราชการต่อไปอีกคราวละหนึ่งปีจนถึงอายุครบหกสิบห้าปีบริบูรณ์ก็ได้ ความในมาตรานี้มิให้ใช้บังคับแก่ข้าราชการการเมือง”                        [8] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๑๐๔ ตอนที่ ๑๑๙ ฉบับพิเศษ หน้า ๑-๓ วันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๕๓๐                        [9] มาตรา ๑๙ “ข้าราชการซึ่งมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์แล้ว เป็นอันพ้นจากราชการเมื่อสิ้นปีงบประมาณที่อายุครบหกสิบปีบริบูรณ์        ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับแก่ข้าราชการพลเรือนในพระองค์ สมุหราชองครักษ์ รองสมุหราชองครักษ์ และข้าราชการการเมือง        การพ้นจากราชการของข้าราชการพลเรือนในพระองค์ สมุหราชองครักษ์ และรองสมุหราชองครักษ์ ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย”                        [10] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๑๑๖ ตอนที่ ๗๕ ก หน้า ๖-๘ วันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๒                        [11] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๑๗ ตอนที่ ๑๑ ก หน้าที่ ๕-๗ วันที่ ๒๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๓                        [12] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๑๙ ตอนที่ ๙๙ ก หน้า     วันที่ ๒ ตุลาคม ๒๕๔๕                        [13] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๑ ตอนพิเศษ ๗๐ ก หน้า ๓๓-๕๕ วันที่ ๑๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๗                        [14] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๑ ตอนพิเศษ ๗๗ ก หน้า ๒๙ - ๓๑ วันที่ ๒๐ ธันวาคม ๒๕๔๗                        [15] มาตรา ๑๐๘ “ข้าราชการพลเรือนสามัญผู้ใดเมื่ออายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ในสิ้นปีงบประมาณและทางราชการมีความจำเป็นที่จะให้รับราชการต่อไปเพื่อปฏิบัติหน้าที่ในทางวิชาการหรือหน้าที่ที่ต้องใช้ความสามารถเฉพาะตัว ในตำแหน่งตามมาตรา ๔๖ (๓) (ง) หรือ (จ) หรือ (๔) (ค) หรือ (ง) จะให้รับราชการต่อไปอีกไม่เกินสิบปีก็ได้ตามที่กำหนดในกฎ ก.พ.”                        [16] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ ๑๒๕ ตอนที่ ๓๓ ก หน้า ๑-๕ วันที่ ๑๓ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑                        [17] มาตรา ๑๙ “ข้าราชการซึ่งมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ เป็นอันพ้นจากราชการเมื่อสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์        ความในวรรคหนึ่งมิให้ใช้บังคับแก่ข้าราชการในพระองค์ สมุหราชองครักษ์ รองสมุหราชองครักษ์ ข้าราชการการเมือง และข้าราชการซึ่งมีกฎหมายบัญญัติเรื่องการพ้นจากราชการไว้เป็นอย่างอื่น        การพ้นจากราชการของข้าราชการพลเรือนในพระองค์ สมุหราชองครักษ์และรองสมุหราชองครักษ์ให้เป็นไปตามพระราชอัธยาศัย”                        [18] ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๑ ตอนพิเศษ ๗๐ ก หน้าที่ ๓๓ - ๕๕                        [19] มาตรา ๑๙ (วรรคแรก) “ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาซึ่งดำรงตำแหน่งรองศาสตราจารย์ ซึ่งสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาเอกหรือเทียบเท่า หรือดำรงตำแหน่งศาสตราจารย์ เมื่ออายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ และจะพ้นจากราชการในสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ หากสถาบันอุดมศึกษามีความจำเป็นเพื่อประโยชน์แก่การสอนหรือวิจัย และมีความประสงค์ที่จะให้ผู้นั้นรับราชการอยู่ต่อไป สถาบันอุดมศึกษาอาจพิจารณาให้ผู้นั้นรับราชการต่อไปจนถึงสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ได้”                        [20] มาตรา ๗๒ วรรคแรก บัญญัติว่า “ภายในระยะเวลาสิบปีนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ มิให้นำมาตรา ๑๙ มาใช้บังคับและให้ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาซึ่งมีตำแหน่งตั้งแต่รองศาสตราจารย์ขึ้นไป เมื่ออายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ในสิ้นปีงบประมาณ อาจให้รับราชการเพื่อทำหน้าที่สอนหรือวิจัยต่อไปได้จนสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุครบหกสิบห้าปีบริบูรณ์ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่ ก.พ.อ. กำหนด”                        [21] หนังสือด่วนมาก ที่ศธ ๐๕๐๙.๕/ว๑ ลงวันที่ ๒๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๘ เรื่อง การขยายเวลาราชการของข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา                        [22] หนังสือด่วนที่สุด ที่ศธ.๐๕๒๒.๐๑/๓๙๒๒ ลงวันที่ ๑๑ กรกฎาคม ๒๕๔๘ เรื่องการดำรงตำแหน่งทางบริหารของผู้ได้รับการต่อเวลาราชการ                        [23] หนังสือด่วนที่สุด ที่นร ๐๙๐๑/๑๐๑๑ ลงวันที่ ๒๙ สิงหาคม ๒๕๔๘ พร้อมบันทึกเรื่องเสร็จที่ ๕๒๒/๒๕๔๘                        [24] หนังสือด่วนที่สุด ที่ศธ.๐๕๐๙.๕/ว๑ ลงวันที่ ๑ มีนาคม ๒๕๔๙ เรื่องปรับปรุงหลักเกณฑ์การขยายเวลาราชการของข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา                        [25] หนังสือด่วนที่สุด ที่ศธ.๐๕๒๐/๐๖๓๘๓ ลงวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๔๘ เรื่องการต่อเวลาราชการของข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา                        [26] หนังสือด่วนที่สุด ที่นร ๐๙๐๑/๐๒๓๐ ลงวันที่ ๗ มีนาคม ๒๕๔๙ พร้อมบันทึกเรื่องเสร็จที่ ๑๑๙/๒๕๔๙                        [27] หนังสือด่วนที่สุด ที่ศธ.๐๕๐๙.๖(๒.๕)/๔๐๔๖ ลงวันที่ ๑๔ มีนาคม ๒๕๔๙                        [28] ราชกิจจานุเบกษาเล่มที่ ๑๒๔ ตอนพิเศษ๑๕ ง หน้า ๒๘ - ๓๑ วันที่ ๗ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๐                        [29] ราชกิจจานุเบกษาเล่มที่ ๑๒๕ ตอนที่ ๒๘ ก หน้า ๓๖ - ๔๑ วันที่ ๕ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๑                        [30] เดลินิวส์ ฉบับที่๒๒๑๑๓ วันที่ ๒๙ เมษายน พ.ศ.๒๕๕๓                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1567 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:18 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)