ส.ว.สรรหา ต้องลาออกก่อนสมัครเข้ารับการสรรหาในครั้งใหม่หรือไม่? 27 กุมภาพันธ์ 2554 22:37 น.        ส.ว.สรรหาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญ 50 จะหมดวาระในวันที่ 18 กุมภาพันธ์ ซึ่งช่วงที่ผ่านมาก่อนหน้านี้ปรากฏข่าวคราวบนหน้าสื่ออยู่เนืองๆว่า บรรดา ส.ว. สรรหาจะพากันลาออกก่อนหมดวาระเป็นจำนวนมาก เพื่อจะกลับเข้าสู่กระบวนการสรรหาใหม่อีกครั้ง (อย่างไรก็ดี วันที่ 17 กุมภาพันธ์ ที่ผ่านมา เหล่า ส.ว. สรรหาได้ชิงลาออกทั้งสิ้น 67 ท่าน คงเหลือเพียง 7 ท่านเท่านั้นที่ยังคงทำงานอยู่ต่อไป)        โดยมีข้ออ้างที่สำคัญว่า “เพื่อหลีกเลี่ยงปัญหาทางข้อกฎหมายว่าด้วยเรื่องคุณสมบัติของผู้ที่จะถูกเสนอชื่อเพื่อเข้ารับการสรรหาเป็นส.ว.”        กรณีดังกล่าว ผู้เขียนรู้สึกประหลาดใจต่อประเด็นข้อกฎหมายที่ถูกหยิบยกขึ้นมาในข้างต้นเป็นอย่างมาก เนื่องจากเห็นว่า บทบัญญัติว่าด้วยคุณสมบัติ (Qualification Clause) ข้างต้น หาใช่ปัญหาและอุปสรรคในการสรรหาครั้งใหม่แต่อย่างใด ดังนั้น บทความชิ้นนี้จะเสนอข้อถกเถียงและอรรถาธิบายว่า ประเด็นที่ถูกหยิบยกขึ้นมาโดย ส.ว. บางท่านอาจเกิดจากความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนในหลักการตีความรัฐธรรมนูญ บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ และโครงสร้างของระบบกฎหมาย                           ภาพรวมของปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้น ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่า ส.ว. สรรหาจะหมดวาระลงในวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2554 แต่มี ส.ว. บางท่านได้ออกมาตั้งข้อสังเกตว่า อาจมีปัญหาต่อการกลับเข้ามาสู่กระบวนการสรรหาใหม่หากอยู่จนครบวาระข้างต้น โดยอ้างว่า ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 117 วรรคท้ายบัญญัติให้ ส.ว. ซึ่งสิ้นสุดสมาชิกภาพตามวาระอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะมี ส.ว. ขึ้นใหม่                        อย่างไรก็ดี  มาตรา 115 (8) และ มาตรา 102 (11) ได้กำหนดคุณสมบัติของผู้ที่จะลงสมัครเข้ารับการสรรหาเพื่อเป็น ส.ว. ว่าห้ามมิให้เป็นพนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยงานราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ        ในส่วนหลังนี้เอง ส.ว.สรรหา จึงมีการหยิบประเด็นดังกล่าวขึ้นมาเป็นข้ออ้างในการพิจารณาข้อกฎหมายว่าด้วยคุณสมบัติในการเข้ารับการสรรหา ว่า อาจส่งผลให้บุคคลนั้นๆ ขาดคุณสมบัติตาม มาตรา 102 (11) ได้ ซึ่งแม้กระทั่งนายประสพสุข บุญเดช ประธานวุฒิสภาเอง ยังออกมาแสดงความไม่แน่ใจ โดยอ้างว่า ในอดีต ศาลฎีกาเคยมีคำวินิจฉัยคำว่า “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” ให้หมายถึง “บุคคลที่กินเงินเดือนหลวง” กล่าวโดยสรุปคือ การที่ ส.ว. อยู่ทำหน้าที่รักษาการถือได้ว่าเป็นเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐตามนัยนี้ เพราะได้รับเงินเดือนหลวงด้วยเช่นเดียวกัน            จากประเด็นปัญหาข้อกฎหมายข้างต้นจึงส่งผลให้ ส.ว. สรรหาจำนวนมากตัดสินใจว่า จะแก้ไขปัญหาด้วยการลาออกก่อนหมดวาระ เพื่อป้องกันการขาดคุณสมบัติของตนเอง เพราะหากฝ่าฝืนอาจเข้ากรณีการกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (Conflict of Interest) ได้อันนำไปสู่การฟ้องร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญในอนาคต                            ด้วยตระหนักดีว่า ผู้เขียนหาใช่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่ความเห็นจะเป็นการชี้ขาดปัญหาข้างต้นได้ หากแต่ในฐานะนักวิชาการทางด้านกฎหมายรัฐธรรมนูญคนหนึ่ง เห็นว่า การตีความรัฐธรรมนูญเช่นนี้อาจไม่ถูกต้องและเหมาะสมนัก เพราะขัดต่อหลักการอย่างน้อย 3 ประการดังนี้        1. ขัดต่อหลักการตีความตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ : ประเด็นที่ว่าการอยู่รักษาการของ ส.ว. จะส่งผลให้มีสถานะเป็น “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” กรณีถือตามความหมายที่ศาลฎีกาได้เคยมีคำวินิจฉัยไว้ ด้วยความเคารพต่อคำวินิจฉัยของศาลฎีกาและผู้หยิบยกประเด็นดังกล่าว หากยึดแนวคิดของการตีความเช่นนี้แล้วจะเป็นการขัดต่อหลักการตีความกฎหมายรัฐธรรมนูญ (Constitutional Interpretation) เพราะหากพิเคราะห์ให้ดีแล้วจะเห็นว่า บทบัญญัติว่าด้วยเรื่องคุณสมบัติของผู้ที่จะลงสมัครเป็น ส.ว. ถือเป็น “บทบัญญัติจำกัดสิทธิ”        ดังนั้น ตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตีความ กรณีจึงต้องตีความอย่างแคบ ไม่สามารถที่จะตีความอย่างกว้างแบบ “หว่านแห” ในทำนองที่ว่า “ใครก็ตามที่รับเงินหลวงให้ขาดซึ่งคุณสมบัติ” ได้ มิฉะนั้นแล้วจะเป็นการกระทบต่อสิทธิของบุคคลที่จะเข้าลงสมัครมากจนเกินกว่าเหตุ        การตีความอย่างแคบที่จะต้องใช้ได้แก่หลักการที่เรียกว่า “การตีความเพื่อหาความหมายตามชนิด หรือประเภทเดียวกัน” (Ejusdem Generis) โดยต้องพิจารณาจากบริบทแวดล้อม โดยในกรณีนี้คือคำที่อยู่ก่อนหน้าคำว่า “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” อันได้แก่คำว่า “พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐ หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ” โดยผู้เขียนจะได้กล่าวถึงความหมายของคำว่า “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” ตามหลักการตีความด้วยวิธีนี้ในหัวข้อถัดไป        อนึ่ง หลักการตีความบทบัญญัติอันมีลักษณะจำกัดสิทธิของบุคคลใดๆ และหลักการตีความด้วยการหาความหมายแบบ “ชนิด หรือประเภทเดียวกัน” ข้างต้นได้ถูกรับรองผ่านคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 5/2543           2. ขัดต่อเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญว่าด้วยเรื่องผลประโยชน์ขัดกัน : อีกประเด็นสำคัญที่ถือได้ว่าเป็นการนำมาสู่การตัดสินใจลาออกของเหล่าบรรดา ส.ว. สรรหา คือ กรณีผลประโยชน์ขัดกันอันมีผลสืบเนื่องมาจากการตีความตามที่ได้กล่าวมาในหัวข้อที่ผ่านมา มีการมองว่า หากปฏิบัติหน้าที่รักษาการจะถือเป็นการกระทำที่เป็นการขัดกันของผลประโยชน์ เพราะตนเองมีสถานภาพเป็น “เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ” อันเป็นคุณสมบัติต้องห้ามตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้                           การตีความในลักษณะนี้ค่อนข้างมีปัญหาในเชิงหลักการ ถือได้ว่า เป็นการตีความที่ผิดไปจากเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญว่าด้วยเรื่องของผลประโยชน์ขัดกันที่มีนัยแฝงอยู่ในบทบัญญัติว่าด้วยคุณสมบัติของผู้ลงสมัครเป็น ส.ว.        เพราะหากพินิจพิเคราะห์ในถ้อยคำที่รัฐธรรมนูญใช้ให้ดีแล้วจะเห็นว่า บทบัญญัตินี้กำหนดห้ามมิให้ผู้ที่จะลงสมัครเพื่อถูกสรรหาเป็น ส.ว. เป็น “ฝ่ายปกครอง” โดยการใช้ถ้อยคำอย่าง “พนักงาน หรือลูกจ้างในหน่วยงานของราชการ หรือรัฐวิสาหกิจ” นั่นเอง ทั้งนี้ก็เพื่อป้องกันมิให้บุคคลดังกล่าวใช้อำนาจหลังจากที่ตนเองได้เข้าดำรงตำแหน่งทาง “ฝ่ายการเมือง” ในการแสวงหาผลประโยชน์ หรือแทรกแซงการทำงานของ “ฝ่ายปกครอง” อีกทั้งบทบัญญัติในหมวดว่าด้วยการกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์ (มาตรา 265-268) ก็ได้วางหลักการและแนวคิดทำนองเดียวกันผ่านการใช้ถ้อยคำไปในแนวทางเดียวกันอีกด้วย         เมื่อโดยสภาพแล้ว ส.ว. มีสถานภาพเป็น “ฝ่ายการเมือง” ก็มิอาจที่จะตีความเพื่อเปลี่ยนแปลงสถานภาพตนเองไปเป็น “ฝ่ายปกครอง” ได้เพียงเพราะข้อเท็จจริงปรากฏว่า ปฏิบัติหน้าที่รักษาการและได้รับเงินเดือนหลวง อย่างไรก็ดี หากยังคงยืนยันความหมายตามการตีความแบบที่ใช้กันอยู่ ก็จะเป็นการตีความที่ก่อให้เกิดผลอันแปลกประหลาด        3. ขัดกับตรรกะของโครงสร้างระบบกฎหมาย : ตามโครงสร้างของระบบกฎหมายแล้ว จะมีการกำหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการสิ้นสุดสถานภาพของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง องค์กรอิสระ ตุลาการ ฯลฯ ไว้ อยู่ 2 กรณีหลัก อันได้แก่ การสิ้นสุดลงด้วยเหตุเพราะครบวาระ และการสิ้นสุดลงด้วยเหตุอื่น                        หากสถานภาพต้องสิ้นสุดลงไปด้วยเหตุการครบวาระ กฎหมายจะมีการกำหนดไว้ให้บุคคลดังกล่าวอยู่ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะของผู้รักษาการ ทั้งนี้อยู่บนแนวคิดที่ว่า การหมดสถานภาพไปของบุคคลเหล่านี้เป็นกรณีสิ้นสุดไปเพียงเพราะครบระยะเวลาตามที่กฎหมายได้กำหนดไว้เท่านั้น หาใช่เป็นกรณีประพฤติปฏิบัติตนเป็นการทุจริตไม่ ในสายตาของกฎหมายจึงมองว่า บุคคลเหล่านี้มีคุณสมบัติเพียงพอในการอนุโลมให้ปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งนั้นๆ ต่อไปจนกว่าจะมีบุคคลใดๆ เข้ามารับช่วงในการทำหน้าที่ต่อไป                        ตรงกันข้าม หากเป็นกรณีที่สถานภาพต้องสิ้นสุดลงไปด้วยเหตุอื่น เช่น ต้องคำพิพากษาของศาล ถูกถอดถอนออกจากตำแหน่ง ฯลฯ เป็นต้น กฎหมายจะไม่มีการบัญญัติให้บุคคลดังกล่าวปฏิบัติหน้าที่ในฐานะผู้รักษาการ ทั้งนี้ก็เพราะในสายตาของกฎหมาย บุคคลเหล่านี้ประพฤติปฏิบัติตนอย่างไม่เหมาะสม จึงไม่ควรและไม่เหมาะหากจะให้บุคคลเหล่านี้มาปฏิบัติหน้าที่ต่อไปแม้แต่ทำหน้าที่รักษาการเป็นการชั่วคราวเพราะอาจจะมีผลกระทบต่อการทำงาน ภาพลักษณ์และความน่าเชื่อถือขององค์กรได้นั่นเอง                           จากตรรกะของโครงสร้างระบบกฎหมายข้างต้นนี้ หากนำมาปรับเข้ากับข้อเท็จจริงของการตีความที่ว่า เมื่อ ส.ว. อยู่จนครบวาระและต้องรักษาการต่อไปนั้นเป็นการกระทำที่ทำให้ตนเองขาดคุณสมบัติ เป็นการตีความที่มิอาจเป็นไปได้เลย        กล่าวอีกนัยหนึ่ง เนื่องจากการพ้นสถานภาพของส.ว. เป็นไปเพราะ “เหตุของการครบตามวาระ” การดำรงตำแหน่ง กฎหมายมองว่าบุคคลนี้ “มีคุณสมบัติ ภาพลักษณ์ และความน่าเชื่อถือเพียงพอ” ที่จะทำหน้าที่สมาชิกวุฒิสภารักษาการต่อไป กรณี “หาใช่การพ้นสถานภาพไปเพราะเหตุอื่น” ไม่ จึงเป็นการขัดกับตรรกะของโครงสร้างระบบกฎหมายอย่างชัดเจน        ตามที่ได้พินิจพิจารณาข้อเท็จจริงตามหลักการของกฎหมายไปทั้งหมด ผู้เขียนมิได้มีเจตนาที่จะไปวิพากษ์วิจารณ์การตัดสินใจลาออกก่อนครบกำหนดวาระของ ส.ว. ทั้งหลาย เพราะผู้เขียนเข้าใจดีว่าทั้งหมดเป็นการกระทำไปเพราะเจตนาที่ดีที่ต้องการแสดงความโปร่งใส (Transparency) และเป็นการ “กันไว้ดีกว่าแก้” ส.ว. หลายท่านคงไม่อยากที่จะไปรอลุ้นผลคำวินิจฉัยของศาลหากปรากฏว่าในอนาคตมีบุคคลใดนำเอาเรื่องว่าด้วยการขาดคุณสมบัติของ ส.ว. ผู้ทำหน้าที่รักษาการหลังจากที่ดำรงตำแหน่งจนครบวาระแล้วไปร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ อีกทั้งการประชุมของวุฒิสภาก็คงไม่ได้รับผลกระทบมากเสียจนทำให้ประชุมวุฒิสภากันไม่ได้ แม้ว่า ส.ว. จะลาออกมากพอสมควรก็ตามที จะมีก็แต่เพียงเรื่องของ “ความชอบธรรม” (Legitimacy) ในการทำหน้าที่ในระหว่างที่ ส.ว. เหลืออยู่ไม่มากนักเท่านั้น        แต่เจตนารมณ์ของผู้เขียนคือ ต้องการอรรถาธิบายถึงการบังคับใช้รัฐธรรมนูญอย่างถูกต้องและเหมาะสมผ่านการตีความตามหลักการ อีกทั้งไม่ต้องการให้เกิดจารีตประเพณีทางการเมืองที่แปลกประหลาด กล่าวคือ หากยังคงยืนยันถึงต้องลาออกก่อนครบวาระ ในอนาคตเมื่อ ส.ว. เลือกตั้งจะหมดวาระและต้องการที่จะไปลงสมัครเป็น ส.ส. ต่อไป ก็จำต้องลาออกเพื่อเลี่ยงการรักษาการที่ถูกพิจารณาว่าเป็นการกระทำที่ทำให้ตนเองขาดคุณสมบัติเพราะเป็นการกระทำอันเป็นผลประโยชน์ทับซ้อน        ทั้งหมดจะส่งผลให้ “ระบบการรักษาการไม่สามารถเกิดขึ้นในการเมืองไทยได้เลย” ซึ่งคงจะก่อให้เกิดปัญหาอีกเยอะแยะมากมายตามมา        เพราะในอนาคตอาจมีผู้โต้แย้งคณะรัฐมนตรีรักษาการที่ทำหน้าไปพลางก่อนที่จะมีการเลือกตั้งกันจนได้คณะรัฐมนตรีชุดใหม่เข้ามาบริหารราชการแผ่นดินว่า ก็อาจเป็นกรณีต้องด้วยการกระทำที่เป็นผลประโยชน์ทับซ้อนได้ คณะรัฐมนตรีรักษาการจึงต้องลาออก ประเทศก็คงวุ่นวายพิลึก!         ............................................................................................................................................................ พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1562 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 20:24 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)