ครั้งที่ 241 21 มิถุนายน 2553 14:39 น.        ครั้งที่ 241                สำหรับวันจันทร์ที่ 21 มิถุนายน ถึงวันอาทิตย์ที่ 4 กรกฎาคม 2553        “สถานการณ์ฉุกเฉิน”                 สำหรับแฟนประจำของ www.pub-law.net ขอแจ้งให้ทราบว่าขณะนี้เรากำลังเร่งรีบจัดทำ website ให้กลับสู่สภาพเดิม เข้าใจว่าอีกไม่นานนักก็คงจะเสร็จเป็นที่เรียบร้อยแล้วครับ ต้องขอโทษที่ผู้ใช้บริการทั้งหลายไม่สามารถใช้งาน website ของเราได้อย่างเต็มรูปแบบเช่นที่ผ่านมาครับ                  ช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา ผมไปราชการที่ประเทศญี่ปุ่นก็เลยไม่มีโอกาสได้ติดตามข่าวสารด้านการเมืองของไทยมากนัก บทบรรณาธิการครั้งนี้ก็เลยถือโอกาสเขียนเรื่องที่เคยคิดเอาไว้มานานแล้วแต่ไม่มีโอกาสได้ทำมานำเสนอ คือเรื่องเกี่ยวกับ “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ซึ่งเป็นถ้อยคำที่เราได้ยินกันบ่อยในรอบปีเศษที่ผ่านมาครับ                      “สถานการณ์ฉุกเฉิน” ตามแนวคิดและทฤษฎีที่ใช้กันอยู่ในต่างประเทศ หมายถึงการเกิดวิกฤติต่างๆที่เกิดขึ้นในพื้นที่ เมืองหรือรัฐ และ การแก้วิกฤติดังกล่าวโดยการใช้กฎหมาย กฎ ระเบียบต่างๆ ที่มีอยู่ไม่สามารถทำได้ ดังนั้น เพื่อเป็นการรักษาความสงบเรียบร้อยของสังคม ในบางประเทศจึงกำหนดให้มี “กฎหมายพิเศษ” เพื่อ “ผู้มีอำนาจ” จะได้ใช้มาตรการพิเศษเพื่อนำสังคมกลับเข้าสู่สภาพปกติครับ วิกฤติที่ว่านี้อาจเป็นวิกฤติที่เกิดจากภัยธรรมชาติ การก่อความวุ่นวายของประชาชนหรือสงครามระหว่างประเทศก็ได้ครับ                 เมื่อเกิด การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้ว สิ่งที่ตามมาก็คือ “ผู้มีอำนาจ” ก็จะสามารถใช้อำนาจได้ตามที่กฎหมายพิเศษเกี่ยวกับสถานการณ์ฉุกเฉินกำหนด ซึ่งก็จะเป็นการใช้อำนาจที่ “พิเศษ” หรือ “ผิดปกติ” ไปจากการใช้อำนาจในยามปกติ ในบางกรณีก็จะส่งผลกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพต่างๆ ของประชาชนที่ได้รับการรับรองโดยกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญ ตัวอย่างเช่น การห้ามออกนอกเคหสถานในบางเวลา ซึ่งกระทบต่อเสรีภาพในการเดินทาง เป็นต้น                 มีหลายประเทศที่มี “กฎหมายพิเศษ” เกี่ยวกับสถานการณ์ฉุกเฉิน ซึ่งบางประเทศก็ใช้กฎหมายพิเศษเพื่อแก้ปัญหาวิกฤติภายในประเทศจริงๆ ในขณะที่บางประเทศก็นำกฎหมายพิเศษมาใช้เป็น เครื่องมือในการปราปรามฝ่ายที่อยู่ตรงข้ามกับรัฐบาล เช่น ในประเทศอาร์เจนตินาที่นับแต่ปี ค.ศ. 1854 มีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินมาแล้วกว่า 50 ครั้ง เป็นต้น           ผมจะขอยกตัวอย่างที่เป็นรูปธรรม เพียงตัวอย่างเดียวก็คือ ระบบสถานการณ์ฉุกเฉินในประเทศฝรั่งเศสที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน คือรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ. 1958 มาตรา 16 ครับ                   รัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ. 1958 เป็นรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นในบรรยากาศทางการเมืองที่ไม่ปกติ โดยในช่วงเวลาของการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ประเทศฝรั่งเศสเผชิญหน้ากับปัญหาหลายประการ เช่น ความไม่มีเสถียรภาพของรัฐบาล ระบบรัฐสภาที่เข้มแข็ง ( เกินไป ) ความวุ่นวายทางการเมืองจากการที่อาณานิคมแห่งหนึ่งคือ อัลจีเรียต้องการเอกราช คณะผู้จัดทำรัฐธรรมนูญจึงต้องการรัฐธรรมนูญที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารเป็นอย่างมาก เพื่อให้ฝ่ายบริหารมีความเข้มแข็ง สามารถนำพาประเทศให้รอดพ้นจากวิกฤติดังกล่าวได้ มาตรา 16 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน จึงเกิดขึ้นเพื่อให้เป็น “กลไก” ที่สำคัญอีกกลไกหนึ่งที่สร้าง “ภาวะผู้นำ” ให้กับผู้ปกครองประเทศลำดับสูงสุดคือ ประธานาธิบดีที่จะใช้อำนาจพิเศษของตนเองโดยไม่ต้อง “คำนึง” ถึงกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ เพื่อที่จะได้แก้ไขปัญหาสำคัญของประเทศได้โดยไม่มีกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่เป็นอุปสรรค มาตรา 16 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ. 1958 มีเนื้อหาดังนี้ครับ                     “ ในกรณีที่สถาบันแห่งสาธารณรัฐ ความเป็นเอกราชของชาติ บูรณภาพแห่งดินแดนหรือการปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศถูกคุกคามอย่างร้ายแรงและปัจจุบันทันด่วน และการดำเนินการตามปกติของสถาบันทางการเมืองแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญหยุดชะงักลง ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐมีอำนาจใช้มาตรการที่จำเป็นสำหรับจัดการกับสถานการณ์ดังกล่าวได้ภายหลังจากที่ได้มีการปรึกษาหารืออย่างเป็นทางการกับนายกรัฐมนตรี ประธานสภาทั้งสองและคณะตุลาการรัฐธรรมนูญแล้ว                  ประธานาธิบดี จะต้องแถลงให้ประชาชนทราบถึงการใช้มาตรการดังกล่าว                  มาตรการดังกล่าวจะต้องใช้โดยมีเจตจำนงที่จะทำให้สถาบันการเมืองแห่งรัฐสามารถปฏิบัติตามภารกิจของตนได้ภายในระยะเวลาที่จำกัดที่สุด ทั้งนี้ โดยมีการปรึ กษาหารือกับคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ                  รัฐสภาเปิดสมัยประชุมได้เอง                 ในระหว่างที่มีการใช้อำนาจฉุกเฉินดังกล่าว จะมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรมิได้ ”                 การใช้อำนาจตามมาตรา 16 ของประธานาธิบดีนั้น เป็นการใช้อำนาจอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด และไม่มีองค์กรใดเข้ามาตรวจสอบได้ ทำให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันมากว่าเป็นการให้อำนาจประธานาธิบดีมากจนเกินไป ต่อมาในปี ค.ศ. 2008 จึงได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าวเพื่อสร้างกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจพิเศษของประธานาธิบดี โดยได้มี การเพิ่มเติมวรรคท้าย ของมาตรา 16 เข้าไปดังนี้ “                 ภายในระยะเวลา 30 วัน หลังจากที่มีการใช้อำนาจพิเศษ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 60 คน สามารถร้องขอต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญให้ตรวจสอบว่าการใช้อำนาจดังกล่าวเป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในวรรคแรกของมาตรานี้หรือไม่ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจะต้องพิจารณาและเปิดเผยผลการพิจารณาต่อสาธารณชนโดยเร็ว โดยในการพิจารณานั้น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการตรวจสอบการใช้อำนาจพิเศษดังกล่าวอย่างเต็มที่และจะต้องประกาศผลการตรวจสอบการใช้อำนาจดังกล่าวภายในเวลา 60 วัน นับแต่วันที่มีการประกาศใช้อำนาจพิเศษหรือภายในเวลาใดนอกเหนือเวลาดังกล่าว”                 มาตรา 16 นี้ มีที่มาจากแนวความคิดของนายพล Charles de Gaulle ที่ต้องการให้ “ประมุขของรัฐ” มีอำนาจพิเศษที่สามารถแก้ไขวิกฤติที่ขึ้นในประเทศได้อย่างรวดเร็วและเด็ดขาด แต่อย่างไรก็ตาม การใช้อำนาจดังกล่าว แม้ประมุขของรัฐจะมีอำนาจมาก แต่ก็มิได้หมายความว่าจะใช้อำนาจเมื่อใดก็ได้ รัฐธรรมนูญมาตรา 16 ได้กำหนดเงื่อนไขของการใช้อำนาจไว้ 2 กรณีด้วยกัน คือ เงื่อนไขทางด้านสถานการณ์ กับ เงื่อนไขทางด้านกระบวนการ                 สำหรับ เงื่อนไขทางด้านสถานการณ์ นั้น สิ่งแรกที่จะต้องนำมาพิจารณาก่อนที่จะมีการตัดสินใจใช้อำนาจมาตรา 16 ก็คือ การบริหารงานของรัฐ ตามปกติ ไม่สามารถทำได้ สิ่งต่อมาก็คือ สถาบันต่างๆของรัฐ ความเป็นเอกภาพของดินแดน ความเป็นเอกราชของชาติ หรือการปฏิบัติตามพันธกรณีระหว่างประเทศถูกคุกคาม อย่างร้ายแรงและเฉียบพลัน ส่วน เงื่อนไขทางด้านกระบวนการ นั้น เป็นสิ่งที่ตามมาจากเงื่อนไขแรก เพราะหากเกิดสถานการณ์เหล่านั้นขึ้น รัฐธรรมนูญมาตรา 16 ก็ได้บัญญัติว่าก่อนที่ประธานาธิบดีจะตัดสินใจใช้อำนาจพิเศษ ประธานาธิบดีต้องหารือกับ นายกรัฐมนตรี ประธานสภาทั้ง 2 และคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก่อน ความเห็นของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในเรื่องดังกล่าวจำต้องเปิดเผยต่อสาธารณชนด้วย และนอกจากนี้ เพื่อให้ประชาชนซึ่งเป็น “เจ้าของอำนาจอธิปไตย” ที่แท้จริงทราบถึงเหตุผลและความจำเป็นของการใช้อำนาจพิเศษ รัฐธรรมนูญก็ได้กำหนดว่านอกเหนือไปจากการหารือกับฝ่ายนิติบัญญัติ คือประธานสภาผู้แทนราษฎร และประธานวุฒิสภา ฝ่ายบริหาร คือนายกรัฐมนตรี และ “ผู้พิทักษ์รัฐธรรมนูญ” คือตุลาการรัฐธรรมนูญแล้ว ประธานาธิบดียังจะต้องแจ้งเรื่องดังกล่าวให้กับประชาชนทราบด้วย โดยในปี ค.ศ. 1961 เมื่อประธานาธิบดี Charles de Gaulle จะใช้อำนาจดังกล่าวก็ได้แจ้งให้กับประชาชนทราบโดยผ่านทางสถานีวิทยุและโทรทัศน์                 มีข้อจำกัดอำนาจของประธานาธิบดีอยู่บ้างในช่วงที่ประธานาธิบดีใช้อำนาจดังกล่าว โดยรัฐธรรมนูญมาตรา 16 ได้ห้ามประธานาธิบดีที่จะใช้อำนาจในการ ยุบสภา และนอกจากนี้แล้ว ในระหว่างการใช้อำนาจพิเศษ ทุกครั้งที่ประธานาธิบดีจะใช้มาตรการใดๆที่จำเป็น ก็จำต้องขอความเห็นจากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก่อน แต่รัฐธรรมนูญก็มิได้กำหนดให้ต้องเปิดเผยความเห็นของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญต่อสาธารณชน                 มาตรา 16 นี้เป็นอำนาจเฉพาะตัวของประธานาธิบดี ที่จะใช้ได้โดยไม่ต้องมีการลงนามร่วม ( contreseing ) ซึ่งแตกต่างไปจากการใช้อำนาจอื่น ๆตามรัฐธรรมนูญของประธานาธิบดีที่ต้องมีผู้ลงนามร่วม การใช้อำนาจตามมาตรา 16 เป็นดุลยพินิจของประธานาธิบดีแต่เพียงผู้เดียวที่จะตัดสินใจภายใต้เงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนดดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น                 การใช้อำนาจพิเศษตามมาตรา 16 ดังกล่าวข้างต้น ก่อให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์กันมากว่าเป็น “เผด็จการตามรัฐธรรมนูญ” เพราะเมื่อประธานาธิบดีประกาศการใช้อำนาจพิเศษแล้ว ก็ไม่อยู่ภายใต้การควบคุมขององค์กรใดเลย ศาลปกครองสูงสุดเคยมีคำพิพากษาไว้ในปี ค.ศ. 1962 ว่า การประกาศใช้อำนาจพิเศษของประธานาธิบดีเป็นเรื่องทางนโยบาย เป็นการกระทำที่เรียกว่า การการทางทางรัฐบาล ( acte de gouvernement) ซึ่งไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง คณะตุลาการรัฐธรรมนูญก่อนปี ค.ศ. 2008 ก็ไม่มีอำนาจใดๆในการตรวจสอบ รัฐสภาก็ไม่สามารถใช้กระบวนการควบคุมได้ เพราะรัฐสภาไม่มีอำนาจในการอภิปรายไม่ไว้วางใจประธานาธิบดี มีเพียงกรณีเดียวที่อาจนำมาใช้ควบคุมการประกาศใช้อำนาจพิเศษของประธานาธิบดีได้ก็คือ ใช้กระบวนการตามมาตรา 68 แห่งรัฐธรรมนูญ หากพบว่าการกระทำดังกล่าวของประธานาธิบดีเป็นการทรยศต่อประเทศชาติอย่างร้ายแรง ซึ่งจะถูกตรวจสอบโดยศาลอาญาชั้นสูง (La Haute Cour de Justice) ซึ่งก็ประกอบไปด้วยสมาชิกรัฐสภาทำหน้าที่เป็นผู้พิพากษา                 แต่อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน ภายหลังการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 2008 คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอำนาจที่จะตรวจสอบว่าการใช้อำนาจพิเศษของประธานาธิบดีเป็นไปตามเงื่อนไขที่รัฐธรรมนูญกำหนดหรือไม่ ซึ่งการตรวจสอบดังกล่าวก็เป็นเพียงการตรวจสอบ “รูปแบบ” ของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินว่าเป็นไปตาม “เงื่อนไข” หรือไม่ ส่วน “เนื้อหา” ของการใช้อำนาจพิเศษดังกล่าวก็ยังคงไม่อยู่ในการตรวจสอบขององค์กรใดเช่นเดิมครับ                 นับตั้งแต่ รัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ. 1958 ใช้บังคับ มีการประกาศใช้อำนาจพิเศษรวม 5 ครั้งด้วยกัน โดยมีการใช้อำนาจพิเศษ 3 ครั้งเพื่อแก้ไขความวุ่นวายอันเกิดจากการแบ่งแยกดินแดนของประเทศอาณานิคม การใช้อำนาจพิเศษ 1 ครั้งในกรณีเกิดการกบฎเมื่อปี ค.ศ. 1961 และการใช้อำนาจพิเศษครั้งสุดท้ายในปี ค.ศ. 2005 เมื่อเกิดการจลาจลขึ้นที่ชานกรุง Paris ซึ่งในครั้งนั้น การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินยาวนานถึง 3 เดือนครับ                 จริงๆ แล้วผมยังมีข้อมูลเกี่ยวกับการใช้อำนาจในสถานการณ์ฉุกเฉินของอีกหลายๆ ประเทศ เช่น เยอรมนี อังกฤษ สหรัฐอเมริกา ( กรณีประท้วง WTO ที่เมือง Seattle ในปี ค.ศ. 1999 เป็นกรณีที่น่าสนใจมากครับ ) และของประเทศในเอเชีย เช่น มาเลเซีย หรือ อินเดีย เป็นต้น แต่ผมคงไม่สามารถนำเสนอในที่นี้ได้ทั้งหมดครับ                 การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินนี้เป็นที่ โต้เถียงกันมากในหมู่นักวิชาการต่างประเทศ เพราะการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน ส่งผลกระทบโดยตรงต่อสิทธิและเสรีภาพของพลเมือง ซึ่งเป็นการกระทำที่ ขัดต่อหลักนิติรัฐ ที่พูดกันมากเหลือเกินในวันนี้ นอกจากนี้แล้ว การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินก็ยังทำให้กลไกต่างๆตามรัฐธรรมนูญไม่สามารถนำมาใช้ได้อีกด้วย โดยเฉพาะกลไกที่เกี่ยวกับ การตรวจสอบใช้การอำนาจรัฐ เพราะฉะนั้น การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินจึงเป็น “ดาบสองคม” ที่ผู้ประกาศจะต้องคิดให้ดีๆว่า ระหว่างการใช้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดเพื่อแก้ปัญหาของประเทศ แต่มีผลกระทบกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนทั่วไป อย่างไรจะ “คุ้มค่า” มากกว่ากันครับ ?                 ในส่วนตัวผมเองนั้น หากเรามีปัญหาสำคัญของประเทศจริงๆที่ไม่สามารถแก้ไขด้วยระบบกฎหมายที่มีอยู่อย่างปกติ การประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินแล้วสามารถแก้ปัญหาสำคัญของประเทศไทยก็เป็นสิ่งที่น่าจะ “ยอมรับ” ได้ เพียงแต่ว่าเราคงต้อง ให้ความระมัดระวัง กับ “เหตุ” ที่จะประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินกันให้มากๆ ผมไม่แน่ใจเท่าไรนักว่า ในต่างประเทศ รัฐบาลสามารถประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินเพื่อ “ป้องกัน” เหตุร้ายที่รัฐบาล “คาด” ว่า “อาจจะ” เกิดขึ้นได้หรือไม่ เพราะโดยสภาพของการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินซึ่งส่งผลโดยตรงต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้ รัฐบาล “น่าจะ” ประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินได้ เมื่อเกิดเหตุการณ์ที่เป็นปัญหาสำคัญของประเทศแล้ว และการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินก็เพื่อให้อำนาจรัฐบาลที่จะเข้าไป “แก้ไข” ปัญหาต่างๆได้อย่างรวดเร็วและเฉียบขาดครับ !!!                 ผมคงไม่ขอพูดถึงการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินตามพระราชกำหนดว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ. 2548 ที่ใช้บังคับอยู่ในบ้านเราในขณะนี้ เพราะหากไปวิพากษ์วิจารณ์เข้าก็อาจเดือดร้อนได้ แต่อยากจะขอฝากไว้เป็นข้อคิดว่า เราก็รู้ๆกันอยู่ว่าประเทศไทยเราปกครองในระบอบประชาธิปไตย เราพูดกันมากว่าเราเป็นนิติรัฐ แต่ทำไมเราถึงอยู่ภายใต้ “กฎหมายพิเศษ” ที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของเรามาเป็นเวลานานหลายเดือนแล้ว ผมไม่ว่าอะไรเลยหากเราต้อง อยู่ในสถานการณ์ดังกล่าว เนื่องมาจาก การกระทำของรัฐบาลเผด็จการที่ผ่านมาจากการปฏิวัติรัฐประหาร เราต้องต้องนึกถึงอยู่เสมอนะครับว่า กฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉินเป็น กฎหมายที่ออกโดยฝ่ายบริหาร และมีเนื้อหาที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนที่ รัฐธรรมนูญรับรองไว้ เป็นไปได้อย่างไรที่เราปล่อยให้เกิดเหตุการณ์แบบนี้ขึ้นได้ในประเทศประชาธิปไตยครับ !!!                         พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 5 กรกฎาคม 2553 ครับ                          ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์         พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1475 เวลา 25 พฤศจิกายน 2567 07:38 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)