สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 8 พฤศจิกายน 2552 22:16 น.        บทนำ        รัฐกับบทบาทในทางเศรษฐกิจและเครื่องมือ        การพัฒนาประเทศไม่ว่าจะในยุคใดสมัยใด สิ่งสำคัญประการหนึ่งก็คือการวางแผนเพื่อการพัฒนา หรือการกำหนดนโยบายโดยฝ่ายบริหารเพื่อเป็นเสมือนหางเสือเรือในการปฏิบัติต่อไป โดยการกำหนดแผนเพื่อการพัฒนานั้นต้องครอบคลุมในทุกๆมิติของการพัฒนา ทั้งในด้านเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม เพื่อขับเคลื่อนไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนสืบไป มิใช่การพัฒนาเพื่อหวังผลระยะสั้นแต่เสียหายระยะยาว        ในทางวิชาการแล้ว การที่รัฐโดยฝ่ายบริหารจะกำหนดทิศทางการบริหารประเทศให้เป็นไปอย่างไรได้นั้น ต้องอาศัยเครื่องมือและกลไก ที่มีความชอบด้วยกฎหมายและมีประสิทธิภาพมากเพียงพอ แน่นอนเครื่องมือเช่นว่านั้นก็คือ กฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติที่อาศัยอำนาจมหาชนในการตรากฎหมาย ซึ่งในทางกฎหมายมหาชนแล้วเราถือว่า กฎหมาย หมายความถึง รัฐธรรมนูญ, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ, พระราชบัญญัติ และพระราชกำหนด เท่านั้น ส่วนพระราชกฤษฎีกา เรื่อยลงไปถึง ประกาศกระทรวง , กฎกระทรวง, ระเบียบ หรือ กฎ ข้อบังคับต่างๆ เราถือว่าเป็น กฎทางปกครองเท่านั้น ไม่ใช่กฎหมาย        อนึ่ง มีข้อสังเกตว่า ในกรณีของพระราชกำหนดนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยมาก มักกำหนดให้เป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร คือ คณะรัฐมนตรี สามารถใช้อำนาจตราออกมาบังคับใช้ได้เลย โดยไม่ต้องผ่านสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และมีสถานะทางกฎหมายเทียบเท่าพระราชบัญญัติ ทั้งนี้เฉพาะกรณีฉุกเฉินมีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ บทบัญญัติในลักษณะนี้ได้สะท้อนให้เห็นว่า พระราชกำหนดเป็นกฎหมายฉบับเดียวของฝ่ายบริหาร        ทั้งนี้การที่รัฐบาลต้องอาศัยกลไกทางกฎหมายและอำนาจมหาชนเป็นเครื่องมือในการบริหารราชการแผ่นดินก็เพราะ ประเทศใดๆก็ตามที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตย และเชื่อมั่นในหลักการรัฐธรรมนูญนิยม รัฐบาลและประชาชนในรัฐย่อมต้องตระหนักและปฏิบัติตามหลักนิติรัฐ (Etat du Droit) คือ ต้องเคารพกฎหมาย ปฏิบัติตามกฎหมาย และต้องสามารถตรวจสอบการใช้อำนาจมหาชนโดยรัฐได้ อีกทั้ง รัฐ ยังมีหน้าที่ในการเคารพในสิทธิและเสรีภาพของประชาชนทั้งที่มีและไม่มีกฎหมายลายลักษณ์อักษรบัญญัติรับรองไว้ ตลอดจนประชาชนก็ต้องมีหน้าที่ในการปฏิบัติตนตามกฎหมาย กฎ หรือ คำสั่งที่รัฐาธิปัตย์ตราออกมาให้มีผลบังคับใช้โดยชอบด้วยกฎหมาย หากฝ่าฝืนย่อมมีโทษ        ในแง่มุมทางด้านเศรษฐกิจนั้น กฎหมายมีความเกี่ยวข้องอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เพราะในการพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้า รัฐบาลย่อมต้องอาศัยทุนทางธุรกิจจำนวนมากในการสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ แม้ในการพัฒนาการทางด้านสังคมและวัฒนธรรม รัฐบาลก็ต้องใช้เม็ดเงินทั้งนั้น เมื่อรัฐบาลมีรายจ่ายจำนวนมาก ก็ต้องหารายได้ให้ได้มากกว่ารายจ่าย โดยการลงทุน การกระตุ้นให้ประชากรประกอบธุรกิจมากๆ และมีผลกำไรสูง เพื่อรัฐบาลจะสามารถเก็บภาษีได้        นี่คือหลักคิดแบบง่ายๆและพื้นฐานที่สุด ณ จุดๆนี้กฎหมายที่เข้ามาเกี่ยวข้องกับงานทางด้านเศรษฐกิจของรัฐ ก็มีได้ทั้งกฎหมายเอกชน และกฎหมายมหาชน        ในภาคของกฎหมายเอกชนที่เข้ามาเกี่ยวข้องนั้นจะเป็นไปในลักษณะที่ รัฐจะกำหนดแนวทางขั้นต่ำในการดำเนินการทางธุรกิจของเอกชนเพื่อไม่ให้เกิดการได้เปรียบ เสียเปรียบกันเกินสมควร และป้องกันการหลอกลวงประชาชนที่ไม่มีความรู้เท่าทัน จนนำไปสู่การเป็น อาชญากรรมทางเศรษฐกิจต่อไป เช่น พระราชบัญญัติหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. 2535, ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์, พระราชบัญญัติธนาคารพาณิชย์ เป็นต้น        อย่างไรก็ตาม การดำเนินการทางธุรกิจของภาคเอกชนนั้นหากรัฐบาลปล่อยให้เอกชนพัฒนาธุรกิจไปโดยไร้ทิศทาง ปราศจากการสนับสนุนของภาครัฐแล้วไซร้ ก็อาจนำมาซึ่งการพัฒนาที่ไม่สามารถนำไปสู่เป้าหมายคือ ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจได้อย่างแท้จริง และหนำซ้ำยังอาจก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในสังคมขึ้นอย่างมากมายจนกลายเป็นปัญหาลุกลามเกินเยียวยา เกิดปัญหาลูกโซ่ไปเรื่อยๆ จึงมีแนวคิดว่ารัฐ ต้องเข้ามามีบทบาทในทางเศรษฐกิจเสียเอง เพื่อทำหน้าที่ปรับสมดุลทางเศรษฐกิจให้กับสังคม ซึ่งแนวคิดเช่นว่านี้ก็ตรงกันข้ามโดยสิ้นเชิงกับสำนักเสรีนิยมคลาสสิกของ อดัม สมิธ ที่นำเสนอว่ารัฐต้องไม่เข้ามายุ่งเกี่ยวในกิจกรรมทางเศรษฐกิจของเอกชน ให้เอกชนริเริ่มและดำเนินการเอง และไม่ต้องกลัวว่าจะเกิดความวุ่นวายหรือปัญหาในทางเศรษฐกิจเพราะมี กลไกตลาด (Invisible Hand) คอยดูแลอยู่ เพราะฉะนั้นหน้าที่ของรัฐตามแนวคิดของ อดัม สมิธ และสำนักเสรีนิยมคลาสสิกก็คือ ปกป้องประเทศ, ป้องกันภัยรุกรานจากภายนอกและรักษาความมั่นคงภายใน ตลอดจนอำนวยความยุติธรรม ระงับข้อพิพาทของคนในสังคม แต่แนวคิดดังกล่าวของ อดัม สมิธ ก็ได้พิสูจน์ตัวเองให้โลกได้เห็นแล้วว่า ณ วันนี้ กลไกตลาด, กลไกราคา หรือมือที่มองไม่เห็น ก็สุดแท้แต่จะเรียก มันไม่ทำงาน หรือถ้าทำงานก็ทำอย่างไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร นำมาซึ่งปัญหามากมายทั้งในทางเศรษฐกิจและสังคม นักคิดในสำนักเสรีนิยมใหม่ จึงสร้างทฤษฎีใหม่โดยอาศัยแนวคิดของฝ่ายเสรีนิยมคลาสสิกเป็นแนวคิดต้นน้ำ หรือแม่สี แล้วผสมแนวคิดของสำนักสังคมนิยมยูโทเปีย ลงไป โดยถือตัวเองว่ายังเป็นฝ่ายเสรีนิยมอยู่ สิ่งที่สำนักนี้เสนอก็คือ รัฐควรเข้ามามีบทบาทในการแทรกแซงทางเศรษฐกิจได้ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำในทางเศรษฐกิจลง แต่ต้องแทรกแซงอย่างจำกัด กล่าวคือ ปล่อยให้ค้าขายเสรีเป็นหลักและแทรกแซงเป็นข้อยกเว้น เพราะหากรัฐเข้าแทรกแซงเป็นหลักเสียแล้ว ระบบเศรษฐกิจของประเทศย่อมกลายเป็นแบบสังคมนิยมไปเสียฉิบ        ด้วยแนวคิดการแทรกแซงทางเศรษฐกิจของรัฐดังกล่าว กฎหมายมหาชนจึงเข้ามามีบทบาทสำคัญเพราะ รัฐบาลจำต้องอาศัยอำนาจจากกฎหมายสูงสุดคือ รัฐธรรมนูญ และกฎหมายลำดับ        พระราชบัญญัติ มาใช้เป็นเครื่องมือในการเข้าแทรกแซงทางเศรษฐกิจ และนำมาสู่การถือกำเนิดขึ้นของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจในช่วงปลายคริสต์ศตวรรษที่ 19- ต้นคริสต์ศตวรรษที่ 20 นี่เอง                กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ : การวางแผนทางเศรษฐกิจกับการพัฒนาประเทศ        กฎหมายมหาชนก็คือ กฎหมายที่ว่าด้วยหรือกำหนดรูปแบบ ลักษณะความสัมพันธ์ อันเป็นสัมพันธภาพเชิงอำนาจระหว่างรัฐกับประชาชน ในแง่ที่รัฐมีอำนาจเหนือกว่า เมื่อรวมเข้ากับคำว่าทางเศรษฐกิจ ย่อมหมายความว่า เป็นการที่รัฐจะเข้ามากำหนดความสัมพันธ์ในทางเศรษฐกิจระหว่างรัฐกับประชาชน หรืออีกนัยหนึ่งก็คือเอกชนนั่นเอง ดังนั้น กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจก็คือ กฎหมายที่ว่าด้วยการแทรกแซงทางเศรษฐกิจของรัฐ ซึ่งมีหลักการในทางวิชาการของกฎหมายมหาชนสาขานี้ดังนี้        1.หลักกฎหมายมหาชนทั่วไป เมื่อเป็นสาขาหนึ่งของกฎหมายมหาชน หลักการพื้นฐานอื่นๆของกฎหมายมหาชนย่อมต้องนำมาใช้บังคับด้วย คือแนวคิดหลักต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์สาธารณะแน่นอน ไม่ไปนำหลักกฎหมายเอกชนมาใช้คิดแน่ๆ        2.หลักกฎหมายโดยเฉพาะของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ แบ่งออกได้เป็น 2 หลักใหญ่ๆ ดังนี้        2.1 หลักเสรีนิยม ซึ่งประกอบด้วยหลักการย่อยๆ อีก 2 ประการ คือ        2.1.1 หลักกรรมสิทธิ์        2.1.2 หลักเสรีภาพในทางการค้าและอุตสาหกรรม        2.2 หลักการแข่งขันเสรี ซึ่งในแนวคิดของหลักการนี้เรายังถือว่ามีหลักการย่อยๆอื่นอีก 3 ประการที่พอจะถือได้ว่าเป็นส่วนหนึ่งของหลักการแข่งขันเสรี ได้แก่        2.2.1 หลักการวางแผนทางเศรษฐกิจ        2.2.2 หลักประชาธิปไตยในทางเศรษฐกิจ        2.2.3 หลักการโอนเป็นของชาติ                ในที่นี้ผู้เขียนขอนำเสนอ หลักการวางแผนทางเศรษฐกิจเป็นสำคัญ เพื่ออธิบายต่อไปถึงการจัดตั้ง สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติในประเทศไทย และสภาเศรษฐกิจและสังคม (Le Conseil économique et social) ในประเทศฝรั่งเศส                หลักการวางแผนทางเศรษฐกิจ เป็นหลักการที่มีค่าบังคับในระดับรัฐธรรมนูญของประเทศฝรั่งเศส โดยปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ.1946 มาตรา 25 ความว่า “ในการกำหนดแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ต้องปรึกษาหารือกับสภาเศรษฐกิจและสังคมก่อน”        และมาบัญญัติหลักการเรื่องนี้ซ้ำไว้อีกในรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ.1958 มาตรา 69-มาตรา 71 ดังนี้        มาตรา 69 ในกรณีที่รัฐบาลร้องขอ สภาเศรษฐกิจและสังคมอาจให้ความเห็นเกี่ยวกับร่างรัฐบัญญัติหรือร่างรัฐกฤษฎีกา รวมทั้งร่างรัฐบัญญัติของสมาชิกรัฐสภาที่ได้เสนอต่อสภาเศรษฐกิจและสังคม        สมาชิกสภาเศรษฐกิจและสังคมคนใดคนหนึ่งอาจได้รับมอบหมายให้ไปชี้แจงต่อที่ประชุมของสภาใดสภาหนึ่งเกี่ยวกับความเห็นของสภาเศรษฐกิจและสังคมที่มีต่อร่างรัฐบัญญัติของรัฐบาลหรือร่างรัฐบัญญัติของสมาชิกรัฐสภาที่ได้เสนอต่อสภาเศรษฐกิจและสังคม                Article 69 Le Conseil économique et social, saisi par le Gouvernement, donne son avis sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de lois qui lui sont soumis.        Un member du Conseil économique et social peut être désingné par celui-ci pour exposer devant les assemblées parlementaires l.avis du Conseil sur les projets ou propositions qui lui ont été soumis.                มาตรา 70 รัฐบาลอาจขอความเห็นจากสภาเศรษฐกิจและสังคมในทุกปัญหาที่มีลักษณะในทางเศรษฐกิจหรือสังคมได้ แผนงานทุกแผนงานหรือร่างรัฐบัญญัติทุกฉบับที่มีลักษณะทางด้านเศรษฐกิจหรือสังคมจะต้องนำเสนอต่อสภาเศรษฐกิจและสังคมเพื่อขอความเห็น                Article 70 Le Conseil économique et social peut être également consulté par le Gouvernement sur tout problème de caractère économique ou social. Tout plan ou tout projet de loi de programme à caractère économique ouy social lui est soumis pour avis.                มาตรา 71 องค์ประกอบของสภาเศรษฐกิจและสังคม รวมทั้งหลักเกณฑ์ในการดำเนินงาน ให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ                Article 71 La composition du Conseil économique et social et ses règles de fonctionnement sont fixées par une loi organique.                ปัญหาในทางวิชาการในเวลาต่อมาเกี่ยวกับการวางแผนทางเศรษฐกิจนั้นยังมีตามมาอีกมากมาย        ประเด็นที่ 1 ค่าบังคับและสถานะทางกฎหมายของหลักการวางแผนทางเศรษฐกิจ                อันที่จริงแล้วประเด็นนี้นักวิชาการทางกฎหมายมหาชนเริ่มต้นถกเถียงกันตั้งแต่ที่ว่า รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐบาลต้องจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมหรือไม่ โดยฝ่ายที่เป็นเสรีนิยมนั้นค่อนข้างไม่เห็นด้วยกับการจัดทำแผนในลักษณะดังกล่าว เนื่องจากการกำหนดแผนการพัฒนาจากส่วนกลางลงไปให้ใช้บังคับกันทั่วไปทั้งสาธารณรัฐนั้น กระเดียดไปในทางค่ายความคิดแบบสังคมนิยม เสียมากกว่า เพราะว่าการพัฒนาการทางเศรษฐกิจ การริเริ่มกิจกรรมทางเศรษฐกิจนั้น ควรเป็นเรื่องของเอกชนโดยแท้ รัฐบาลไม่ควรก้าวล่วง        อย่างไรก็ตาม ภายหลังสิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่ 2 ฝรั่งเศสเองได้รับผลกระทบมากมาย และประเทศก็อยู่ในสภาวะที่บอบช้ำมาก ทำให้มีความจำเป็นอยู่เองที่รัฐบาลกลางต้องกำหนดแผนการในการฟื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศ และกำหนดทิศทางการพัฒนาให้สอดคล้องต้องกันทั้งหมด และปัจจุบันในประเทศฝรั่งเศสนักวิชาการทางกฎหมายก็ค่อนข้างยอมรับตรงกันแล้วว่าหลักการวางแผนทางเศรษฐกิจนั้น เป็นหลักการที่ไม่เป็นลายลักษณ์อักษรและมีค่าบังคับเทียบเท่ารัฐธรรมนูญ และศาล หรือฝ่ายตุลาการสามารถนำหลักการนี้มาปรับใช้ในการพิจารณาพิพากษาคดีความได้ในฐานะเป็นหลักกฎหมายทั่วไป        ข้อสังเกตในเรื่องนี้ ผู้เขียนเห็นว่า ปัญหาที่ต้องมานั่งถกเถียงกันก็อาจเป็นเพราะ รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ทั้งในสาธารณรัฐที่ 4 (ค.ศ.1946) และในสาธารณรัฐที่ 5 (ค.ศ.1958) ต่างก็ไม่ยอมบัญญัติเรื่องนี้เอาไว้โดยตรง ให้ชัดแจ้ง อีกทั้งที่เขียนไว้ก็ดูจะเป็นหลักการที่กว้างเกินไป ไม่สามารถตีความให้ชัดแจ้งลงไปได้ จนนำมาสู่การถกเถียงในที่สุด                ประการที่ 2 สภาเศรษฐกิจและสังคม มีหน้าที่จัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจหรือไม่ และในกรณีที่ไม่เห็นพ้องสามารถระงับยับยั้งแผนได้หรือไม่                ในส่วนนี้ ต้องศึกษาจากบทบัญญัติทั้งสามมาตรา ของรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ.1958 ที่ได้อ้างไว้ข้างต้นแล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในมาตรา 70 ที่ บัญญัติในตอนหนึ่งว่า        “รัฐบาลอาจขอความเห็น” ย่อมหมายความว่า รัฐบาลอาจใช้ดุลยพินิจขอหรือไม่ขอทราบความคิดเห็นของสภาเศรษฐกิจและสังคมก็ได้ แต่ในการขอความเห็นนั้นรัฐธรรมนูญตั้งใจเขียนให้ใช้บังคับกับ “ปัญหาทางเศรษฐกิจและสังคม” เท่านั้น เพราะในท่อนต่อมา รัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส ค.ศ.1958 มาตรา 70บัญญัติว่า “แผนงานทุกแผนงานหรือร่างรัฐบัญญัติทุกฉบับที่มีลักษณะทางด้านเศรษฐกิจหรือสังคมจะต้องนำเสนอต่อสภาเศรษฐกิจและสังคมเพื่อขอความเห็น” แสดงว่าเมื่อเป็นเรื่องของการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม หรือกฎหมายเกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม รัฐบาลต้องนำเสนอเพื่อขอรับความเห็นจากสภาเศรษฐกิจและสังคม หากไม่ทำย่อมถือว่าละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ และอาจกระทบถึงความสมบูรณ์ของแผนหรือร่างรัฐบัญญัตินั้นๆได้        ดังนั้นต่อข้อถามดังกล่าว ผู้เขียนจึงมีความเห็นว่า หน้าที่ในการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม เป็นหน้าที่ของรัฐบาลโดยเฉพาะ สภาเศรษฐกิจและสังคมมีหน้าที่เพียงศึกษาแผนที่รัฐบาลจัดทำขึ้นแล้วก็ให้ความเห็นต่อแผนนั้นๆเท่านั้น จะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยในส่วนหนึ่งประการใด ก็สามารถทำบรรทุกเสนอไปยังรัฐบาลได้เต็มที่ แต่ไม่ผูกพันรัฐบาลว่าต้องเอาตามความเห็นของสภาเศรษฐกิจและสังคม กล่าวคือ อำนาจตัดสินใจเด็ดขาดว่าจะกำหนดแผนพัฒนาประเทศอย่างไรขึ้นอยู่กับภาครัฐบาล ซึ่งผู้เขียนก็เห็นพ้องด้วยในส่วนนี้ เนื่องจากสภาพการณ์ในสังคมประชาธิปไตยโดยทั่วไป เมื่อประชาชนไปลงคะแนนเสียงเลือกตั้งผู้แทนราษฎร เขาย่อมต้องเลือกบุคคลนั้นๆ หรือพรรคนั้นๆ เพราะชื่นชอบในแนวนโยบายที่นำเสนอ และนโยบายที่สำคัญที่สุดก็คือเรื่องเศรษฐกิจ ปากท้อง ดังนั้นพรรคที่ชนะการเลือกตั้งได้คะแนนเสียงสนับสนุนสูงสุดย่อมได้รับมอบหมายจากประชาชนให้มาบริหารประเทศ กำหนดนโยบายในการพัฒนาประเทศในทุกๆด้าน รวมทั้งด้านเศรษฐกิจด้วย เพราะฉะนั้นแล้วสภาเศรษฐกิจและสังคมเป็นใครเล่าจึงจะมีอำนาจเหนือกว่าเจตจำนงร่วมกันของประชาชนที่ได้มอบหมายให้กับผู้แทนของเขาไปแล้ว เพราะฉะนั้น สภาเศรษฐกิจและสังคมจึงหามีหรือควรมีสิทธิ/อำนาจ ใดๆมาระงับยับยั้งแผนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของรัฐบาลที่มาจากพลังประชาชนได้ ที่บัญญัติไว้ชอบแล้ว        อนึ่งพึงเข้าใจว่า การกำหนดนโยบาย ทิศทางการพัฒนาประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านเศรษฐกิจนั้น เป็นเรื่องที่ผูกติดกับการเมืองอย่างใกล้ชิด สังเกตได้เลยว่า ในประเทศที่มีพรรคการเมืองใหญ่สองขั้วชัดเจนนั้น เขาจะวางนโยบายทางเศรษฐกิจแบบสวนทางกันเห็นๆเด่นชัดไปเลย ไม่เหมือนกัน เพื่อเป็นทางเลือกของประชาชน และเมื่อเปลี่ยนรัฐบาลก็จะเปลี่ยนนโยบายกันแบบเกือบพลิกหน้ามือเป็นหลังมือกันเลยทีเดียว                การวางแผนทางเศรษฐกิจเป็นการแทรกแซงทางเศรษฐกิจ                เมื่อการวางแผนทางเศรษฐกิจเป็นการแทรกแซงทางเศรษฐกิจแล้ว สิ่งที่เข้ามาเกี่ยวข้องทันทีก็คือ การที่รัฐจะต้องอาศัยอำนาจมหาชนในการกำหนดแผนดังกล่าว และต้องใช้อำนาจดังกล่าวให้เป็นไปตามกรอบที่รัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุดให้อำนาจไว้        ในการวางแผนทางเศรษฐกิจของประเทศฝรั่งเศสนั้น รัฐธรรมนูญได้ออกแบบให้มีองค์กรทางปกครองอิสระองค์กรหนึ่งขึ้นมาทำหน้าที่ในการเสนอแนะความคิดเห็นต่อแผนที่ทางรัฐบาลได้จัดทำขึ้น โดยเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 71 ว่าให้ไปออกเป็นรัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับการได้มาซึ่งสมาชิกสภา การดำเนินงาน ตลอดจนองค์ประกอบต่างๆ        ซึ่งองค์กรดังกล่าวมีชื่อว่า สภาเศรษฐกิจและสังคม หรือ Le Conseil économique et social                ประเทศไทยกับหลักการวางแผนทางเศรษฐกิจ                รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 และ พ.ศ.2550 ต่างก็ได้บัญญัติให้มีการจัดตั้งสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติขึ้น เพื่อทำหน้าที่ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม รวมถึงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 กำหนดให้มีสำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น                รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ        มาตรา 89 บัญญัติว่า “เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการในหมวดนี้ ให้รัฐจัดให้มีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ มีหน้าที่ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาต่างๆที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม        แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ต้องให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติให้ความเห็นก่อนพิจารณาประกาศใช้        องค์ประกอบ ที่มา อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ        ให้มีสำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ”                รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 หมวด 11 องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ส่วนที่2องค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ        มาตรา258 บัญญัติว่า “สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมีหน้าที่ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาต่างๆที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคม รวมถึงกฎหมายที่เกี่ยวข้อง        แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ ต้องให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติให้ความเห็นก่อนพิจารณาประกาศใช้        องค์ประกอบ ที่มา อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ        ให้มีสำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นหน่วยงานที่เป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ”        จะเห็นได้ชัดว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ทั้ง 2 ฉบับบัญญัติเรื่องสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเอาไว้เหมือนกันทุกตัวอักษร ซึ่งเจตนารมณ์ของมาตรา 258 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ก็คือ เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการบริหารจัดการประเทศ โดยตั้งอยู่บนพื้นฐานความยุติธรรมและโปร่งใสเป็นสำคัญ                อำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ        ปรากฎในพระราชบัญญัติสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ.2543 มาตรา 10-17 ดังนี้ 1. ให้คำปรึกษาและข้อเสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรีในปัญหาที่เกี่ยวกับเศรษฐกิจและสังคมเพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่บัญญัติไว้ในหมวด5 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย        2. ให้ความเห็น เกี่ยวกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และแผนอื่นตามมาตรา 14 รวมทั้งแผนอื่นใดที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องส่งแผนนั้นไปขอรับความเห็นจากสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเสียก่อน จึงจะประกาศใช้ได้        ดังนี้แล้วปัญหาว่า ใครเป็นผู้มีหน้าที่ในการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำหรับประเทศไทยจึงไม่มีประเด็นที่ต้องถกเถียงเพราะ ทั้งบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญและกฎหมายจัดตั้งองค์กรต่างก็ให้กรอบอำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติไว้แล้วอย่างชัดเจนว่าเพียงแต่ “ให้ความเห็น” ซึ่งก็สอดคล้องต้องกันกับรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศสในส่วนของสภาเศรษฐกิจและสังคม ที่มีหน้าที่ในทำนองนี้        3. ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่า การกำหนดนโยบายในเรื่องใด อาจกระทบถึงสภาพเศรษฐกิจและสังคมเป็นส่วนรวม สมควรได้รับฟังความคิดเห็นเพื่อประกอบการพิจารณากำหนดนโยบายในเรื่องนั้น ให้คณะรัฐมนตรีส่งเรื่องให้สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พิจารณาให้คำปรึกษาเพื่อเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรี        4. ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีจะดำเนินการประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้คณะรัฐมนตรีเสนอร่างดังกล่าวให้แก่สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้ลงความเห็นก่อนที่จะประกาศใช้ และเมื่อสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาตินั้นได้จัดส่งความเห็นมายังคณะรัฐมนตรี ให้คณะรัฐมนตรีนำความเห็นนั้น มาประกอบการพิจารณาในการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติด้วย        5. ในความเห็นที่สภาที่ปรึกษาฯนั้นจัดส่งมายังคณะรัฐมนตรี สภาที่ปรึกษาฯต้องเสนอความเห็นทั้งในทางสนับสนุนและคัดค้าน พร้อมทั้งเหตุผลและข้อดีข้อเสียหรือผลกระทบของแนวทางการดำเนินการตามความเห็นที่เสนอและเปิดเผยให้สาธารณชนได้ทราบด้วย        ถ้าสภาที่ปรึกษาฯ ไม่ส่งความเห็นมาภายในระยะเวลาที่คณะรัฐมนตรีกำหนด หรือภายใน 30 วัน ให้คณะรัฐมนตรีดำเนินการต่อไปตามที่เห็นสมควร        6. แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องส่งแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติไปให้สภาที่ปรึกษาฯ ได้พิจารณาก่อนประกาศใช้ก็ตาม การดำเนินการเหล่านั้นก็มิได้กระทบกระเทือนต่ออำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีแต่อย่างใด        กล่าวคือสภาที่ปรึกษาฯ อาจให้ความเห็นได้ทั้งในทางสนับสนุน คัดค้าน และเสนอแนะแนวทางใหม่ที่ตนคิดว่าดีกว่าให้กับรัฐบาลผ่านทางคณะรัฐมนตรี แต่ไม่มีอำนาจในการคัดค้านแผนพัฒน์ฯที่คณะรัฐมนตรีเสนอมาแล้ว ดังนั้นจึงอาจกล่าวได้ว่า ความเห็นอย่างใดๆของสภาที่ปรึกษาฯ ไม่ผูกพันคณะรัฐมนตรีให้ต้องปฏิบัติตาม แต่ความรับผิดชอบทางการเมืองของคณะรัฐมนตรีต่อรัฐสภาและประชาชนก็เป็นอีกเรื่องหนึ่งถ้าหากว่าทางที่คณะรัฐมนตรีเลือกใช้ส่งผลแย่กว่าทางที่สภาที่ปรึกษาฯเสนอแล้วคณะรัฐมนตรีปฏิเสธ                ปัญหาทางวิชาการที่เกี่ยวกับสภาที่ปรึกษาฯ มีอยู่ว่าควรแก้ไขรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 ให้สภาที่ปรึกษาฯ มีอำนาจหน้าที่มากขึ้นหรือไม่ และควรแก้ไขอย่างไร?        ผู้เขียนเห็นว่า เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญในส่วนของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นั้นต้องการให้ เป็นองค์กรให้คำปรึกษาทางเศรษฐกิจและสังคมแก่รัฐบาลอย่างมีประสิทธิภาพ ดำเนินการอย่างเป็นอิสระและโปร่งใส ส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในทุกภาคส่วนในการกำหนดนโยบายและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่สำคัญคือเป็นองค์กรสะท้อนปัญหาจากล่างสู่บน จากประชาชนสู่รัฐบาล        ไม่มีเจตนาจะให้องค์กรนี้เป็นองค์กรตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ คานอำนาจรัฐบาล หรือคัดง้างการกำหนดแนวนโยบายในการพัฒนาประเทศของรัฐบาล ทั้งนี้เนื่องจากเรื่องของแนวนโยบายเป็นเรื่องที่มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับทางการเมือง พรรคการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาทำหน้าที่บริหารประเทศก็ควรได้รับอิสรภาพทางความคิดอย่างเต็มที่ในการกำหนดนโยบายไม่ว่าในทางใดๆ อีกทั้งต้องไม่ลืมว่าวันนี้ ประชาชนคือเจ้าของอำนาจอธิปไตยที่แท้จริงเพราะฉะนั้นแล้วเมื่อประชาชนไปออกเสียงเลือกพรรคใดย่อมหมายความว่าประชาชนไว้วางใจคนๆนั้นหรือพรรคๆนั้น ให้ทำงานแทนเขาแล้ว สภาที่ปรึกษาฯ ไม่ควรมีอำนาจมาระงับยับยั้งการใช้อำนาจดุลยพินิจของฝ่ายบริหาร        ประเด็นที่ว่าถ้าจะแก้ต้องแก้อย่างไรนั้น ผู้เขียนเห็นคล้อยตามความเห็นของ อาจารย์ ดอกเตอร์ กฤษณ์ วสีนนท์ ที่ว่า แก้ถ้อยคำจาก ให้ความเห็น เป็น ให้ความเห็นชอบ แทน ก็จะทำให้อำนาจของสภาที่ปรึกษาฯเปลี่ยนไปทันที กล่าวคือหากสภาที่ปรึกษาฯ ไม่เห็นพ้องด้วยกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติที่รัฐบาลเสนอมา รัฐบาลต้องแก้ไขจนกว่าจะได้รับความเห็นชอบด้วยจากสภาที่ปรึกษาฯ                บทสรุป        สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นองค์กรที่ตั้งขึ้นเพื่อช่วยเปิดพื้นที่ให้กับภาคประชาชนได้สามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการกำหนดแนวนโยบายและทิศทางในการบริหารจัดการประเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ        นอกจากนี้ปรัชญาทางนิติศาสตร์ที่วางอยู่เบื้องหลังแนวคิดดังกล่าวก็มีมากมาย โดยเฉพาะปรัชญาทางด้านกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจในส่วนของหลักการแทรกแซงทางเศรษฐกิจ และหลักการวางแผนทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ยังเชื่อมโยงถึงลัทธิเศรษฐกิจการเมืองต่างๆไม่ว่าจะเป็น เสรีนิยมคลาสสิก, สังคมนิยมยูโทเปีย และเสรีนิยมใหม่        ที่สำคัญที่สุดก็คือ การตีกรอบอำนาจหน้าที่ของสภาที่ปรึกษาฯ ว่าควรอยู่ตรงไหนจึงจะเหมาะสม ซึ่งผู้เขียนก็พยายามสะท้อนภาพของที่มาของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ว่าควรให้เขามีอำนาจและอิสระเชิงความคิดในการกำหนดนโยบายแต่อย่างใด ตลอดจนสถานะขององค์กรนี้ที่ควรทำหน้าที่เป็นเสมือนกระจกเงาสะท้อนความเห็นจากรากหญ้าให้รัฐบาลได้รับทราบ แต่กระจกจะชอบการแต่งกายของคนส่องหรือไม่ก็ไม่อาจไปปรับแก้การแต่งตัวของเขาได้ ฉันใดก็ฉันนั้นสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติก็ไม่ควรมีอำนาจระงับยับยั้งแผนพัฒนาฯของรัฐบาลดุจกัน พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1400 เวลา 25 พฤศจิกายน 2567 16:44 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)