เหตุเกิดที่... “เชียงราย” : บทวิพากษ์การตีความกฎหมายของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กลาง) โดย อาจารย์ ณัฐกร วิทิตานนท์ 23 พฤศจิกายน 2551 21:34 น.        ท่ามกลางบรรยากาศความขัดแย้งทางการเมืองในระดับชาติ ซึ่งดำเนินมาต่อเนื่องตลอดช่วงหลายปีมานี้ อาจทำให้ใครหลายคนหมดศรัทธา “การเมือง” ทว่า สำหรับผมแล้ว “ท้องถิ่น” ต่างๆ ก็ยังคงมี “การเมือง” เหมือนกัน เป็น “การเมือง” ที่ส่งผลกระทบต่อเราท่านจริงๆ เนื่องจากรับผิดชอบในเรื่องใกล้ตัวเกี่ยวข้องกับชีวิตของคนตั้งแต่เกิดจนตาย ไม่ว่าจะเป็นเรื่องสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน, ผังเมือง, การจราจร,ป้องกันบรรเทาสาธารณภัย, จัดให้มีสถานที่พักผ่อน / สวนสาธารณะ, ส่งเสริมคุณภาพชีวิต สุขภาพอนามัย การศึกษา การท่องเที่ยว และอาชีพ, ทำนุบำรุงศาสนา ศิลปวัฒนธรรม, รักษาสิ่งแวดล้อม และอีกสารพัด        เฉพาะอย่างยิ่งกับ 10 ปีที่ผ่านมา (2540-2550) ไม่ว่าจะเป็นการ ‘ยกเลิก’ การเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ต่างๆ ของ ‘คนมหาดไทย’ โดยสิ้นเชิง ทั้งผู้ว่าฯ ใน อบจ. นายอำเภอ ใน สุขาภิบาล ตลอดจนกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ใน อบต., การประกาศใช้กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ซึ่งวางแนวทางการถ่ายโอนภารกิจ อำนาจหน้าที่ รวมถึงรายได้ต่างๆ จากรัฐบาลกลางลงมาสู่ท้องถิ่นอย่างเป็นรูปธรรมที่สุด, กกต. เข้ามาควบคุมดำเนินการจัดการเลือกตั้งท้องถิ่นแทนกระทรวงมหาดไทยตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการเฉพาะ, เกิดการปรับปรุงโครงสร้างใน อปท. ทุกๆ รูปแบบ (อบจ. / เทศบาล / อบต.) ให้เป็นมาตรฐานเดียวกันทั้งหมด ก็คือ รูปแบบ นายก-สภา (Mayor-Council Form) หรืออาจเรียกว่ารูปแบบ ผู้บริหารเข้มแข็ง (Strong Mayor Form) ซึ่งผู้บริหารฯ (นายกฯ) มี ‘ที่มา’ จากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง แทนแบบเดิมที่คณะผู้บริหารฯ มาจากมติของสภาท้องถิ่น เป็นอาทิ        ความเปลี่ยนแปลงต่างๆ นานาข้างต้น ถือเป็นก้าวสำคัญของการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น สืบเนื่องจากการใช้ “รัฐธรรมนูญประชาชน” มาเกือบ 9 ปีเต็ม ซึ่งแม้การเมือง ‘ส่วนบน’ เกิดความ ‘พลิกผัน’ ขึ้นมหาศาลภายหลังการรัฐประหาร เมื่อ 19 กันยายน 2549 แต่ก็ใช่ว่ามันจะส่งผลกระทบต่อการเมือง ‘ข้างล่าง’ มากนัก (1)        เพราะ “การเมืองท้องถิ่น” นี่เอง ผมจึงยังคงมีศรัทธาต่อคำว่า “การเมือง” อยู่เสมอ ขณะที่ “การเมืองระดับชาติ” คงยังวุ่นวาย ไร้ระเบียบ และก็ไม่มีความแน่นอนเอาเสียเลย                แต่การเลือกตั้งนายกเทศมนตรีนครเชียงรายครั้งล่าสุด ก่อนการเลือกตั้งในวันที่ 23 มีนาคม 2551 เพียงไม่กี่วัน จากการแข่งขันซึ่งกำลังเข้มข้น กาลกลับตาลปัตร เมื่อ กกต. กลาง มีคำสั่งตามมติที่ประชุมครั้งที่ 41/2551 เมื่อวันที่ 18 มีนาคม 2551 ให้ นายวันชัย จงสุทธนามณี อดีตนายกเทศมนตรีหลายสมัย เป็นผู้มีลักษณะต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งนายกเทศมนตรีเทศบาลนครเชียงราย ตามนัย มาตรา 45 (17) แห่ง พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ.2545 (2) ประกอบ มาตรา 48 สัตต แห่ง พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2546 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 12) พ.ศ.2546 (3) เพราะเข้าข่ายเคยดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีติดต่อกันมาเกิน 2 วาระ แล้ว (คำวินิจฉัยสั่งการคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ 277/2551) ทั้งๆ ที่ กกต.จว. (เชียงราย) เห็นควรให้ยกคำร้อง ในที่สุดชัยชนะจึงเป็นของ นายสมพงษ์ กูลวงศ์ ที่ทำคะแนนเฉือน นายกิจขจร ใจสุข ผู้สมัครอีกท่านหนึ่งหวุดหวิดชนิดทิ้งห่างกันไม่ถึงพันคะแนน        อธิบายข้อเท็จจริงอย่างรวบรัด ก็คือ นายวันชัยนั้น ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีเมืองเชียงราย ครั้งแรก เมื่อ 24 พ.ย. 2538 ครั้งที่ 2 เมื่อ 20 ม.ค. 2543 สำหรับการดำรงตำแหน่งทั้ง 2 ครั้งนี้ มาจากความเห็นชอบของสภาเทศบาลเมืองเชียงราย (โดยอ้อม) เมื่อกฎหมายเทศบาลใหม่ (ฉบับที่ 12 พ.ศ.2546 ดังกล่าวข้างต้น) มีผลบังคับใช้ในวันที่ 23 ธ.ค. 2546 เขาก็ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีเมืองเชียงรายต่อจนครบวาระในวันที่ 24 ธ.ค. 2546 และกระทรวงมหาดไทยได้ยกฐานะเทศบาลเมืองเชียงรายเป็นเทศบาลนครเชียงราย เมื่อ 13 ก.พ. 2547 พร้อมทั้งจัดให้มีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีนครเชียงราย (โดยตรง ครั้งแรก) ในวันที่ 3 เม.ย. 2547 ซึ่งนายวันชัยเป็นผู้ได้รับการเลือกตั้งและเข้าดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีนครเชียงราย ติดต่อกันเป็น ครั้งที่ 3 กระทั่งเขาตัดสินใจลาออกจากตำแหน่งในวันที่ 4 ก.พ.2551 ก่อนที่จะหมดวาระจริงเพียงแค่ไม่กี่เดือน        อาจกล่าวได้ว่าประเด็นดังกล่าว เป็นปัญหาในแง่ของการ ‘ตีความ’ กฎหมาย ซึ่งทาง กกต. เสียงข้างมาก 3 ใน 5 มองว่า การดำรงตำแหน่ง ครั้งที่ 2 ของนายวันชัย เป็นหนึ่งวาระตามกฎหมายแล้ว และการดำรงตำแหน่ง ครั้งที่ 3 ของนายวันชัย ต้องนับเป็นอีกวาระหนึ่ง ดังนั้น จึงถือว่านายวันชัย เข้าดำรงตำแหน่งมาแล้ว 2 สมัย ในแง่นี้ จะไม่คำนึงเลยว่านายกฯ มาจากการเลือกตั้งในแบบ โดยอ้อม หรือ โดยตรง หากใครดำรงตำแหน่งเกินกว่า 2 วาระ ก็จักต้องเข้าข่ายถูกตัดสิทธิทั้งสิ้น ตรงกันข้าม กกต. อีก 2 เสียง ที่เห็นแย้งว่า เฉพาะการดำรงตำแหน่ง ครั้งที่ 3 ของนายวันชัยโดยการเลือกตั้งของประชาชน จึงถือเป็นการเริ่มดำรงตำแหน่งวาระแรก ด้วยเหตุนี้ นายกฯ ที่มาจากการเลือกตั้ง โดยตรง 2 สมัยติดต่อกันเท่านั้น ถึงจะเข้าข่ายตามกฎหมายนี้ มิใช่นับย้อนเหมารวมไปจนถึงช่วงระยะเวลาก่อนหน้านี้ด้วย        เรียนด้วยความเคารพ เนื่องจากตัวกฎหมายเทศบาลเองก็ไม่ได้ระบุให้ชัดแจ้งลงไปว่า มาตรการนี้มีผลเมื่อใด (จะให้ย้อนหลังหรือไม่) (4) เหมือนกับที่ระบุไว้ในกรณีอื่น เช่นที่ มาตรา 47 เขียนว่า “ในวาระเริ่มแรกเป็นเวลาสี่ปีนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ มิให้นำบทบัญญัติในมาตรา 48 เบญจ (2) (5) มาใช้บังคับกับการเลือกตั้งนายกเทศมนตรี” เมื่อเป็นดังนี้ก็ต้องปล่อยให้เป็นไปตามหลักการพื้นฐานที่ว่า “กฎหมายไม่มีผลย้อนหลัง” นั่นเอง        ขออธิบายคร่าวๆ หลักการนี้ เชื่อใน ความมั่นคงทางกฎหมาย ว่า เราสามารถที่จะตัดสินใจอย่างอิสระได้ ตราบเท่าที่เราสามารถคาดการณ์ได้ว่า จะมีผลทางกฎหมายเกิดขึ้นแก่เราอย่างไร เพียงใด ถ้าให้กฎหมายมีผลย้อนหลังที่ไม่เป็นคุณแก่เราแล้วก็เท่ากับว่าเรานั้นก็ไม่สามารถคาดการณ์อะไรๆ ได้เลยในสิ่งที่เราจะกระทำ เพราะไม่รู้ว่าเมื่อเราทำไปแล้ว จะก่อให้เกิดผลร้ายแก่เราหรือไม่ ถ้าวันหนึ่งหลังจากการกระทำผ่านไปแล้ว ถ้าเกิดดันมีการตรากฎหมายมาเอาผิดในสิ่งที่ได้กระทำลงไปแล้ว ก็ย่อมทำให้คนเรานั้นไม่ได้รับการรับรองทางเสรีภาพอย่างดีเท่าที่ควร อันเนื่องมาจากความไม่แน่นอนของกฎหมาย (6)        ซ้ำร้ายกว่านั้น ปัญหาลักษณะเช่นนี้ใน อปท. แห่งอื่นๆ กกต. กลับไม่ยึดแนวทาง (เดิม) เดียวกันในการวินิจฉัย ส่งผลให้เกิดสภาวะ “ไร้มาตรฐาน” ในการเมืองท้องถิ่นขึ้น เพราะพบว่ามีนายกเทศมนตรีหลายคนเข้าข่ายลักษณะเดียวกัน แต่ก็ไม่โดนตัดสิทธิ “ยกตัวอย่าง นางเปรมฤดี ชามพูนท นายกเทศมนตรีนครพิษณุโลก ที่ถือว่าดำรงตำแหน่งมาแล้วถึง 4 สมัย เมื่อชนะการเลือกตั้ง แต่ กกต.ก็ประกาศรับรอง และปัจจุบันนางเปรมฤดีก็เข้าปฏิบัติหน้าที่นายกเทศมนตรีแล้ว เมื่อเป็นอย่างนี้ก็แสดงว่าต้องพ้นจากตำแหน่งหรืออย่างไร ”(7) จึงดูราวกับว่า กกต. ก็ยอมรับข้อผิดพลาดในกรณีเชียงรายในภายหลัง เพียงแต่ว่าตัดสินไปแล้วจะให้ทำอย่างไร ?                นี่เป็นหนึ่งในบทเรียนสำคัญของ กกต. ชุดปัจจุบัน (ซึ่งแม้ชื่อจะมาจากกระบวนการสรรหาตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 แต่ในท้ายที่สุดก็ถูกแต่งตั้งโดย คปค.) สะท้อนให้เห็นว่า กกต. ชุดนี้ ไม่ให้ความสำคัญกับการเลือกตั้งท้องถิ่น อันเป็นวิถีทาง “การเมือง” ที่เปิดโอกาสให้ผู้คนในแต่ละท้องถิ่นได้มีสิทธิ ‘เลือก’ ผู้ปกครองในระดับท้องถิ่นของตนเอง สุดแท้แต่เจตจำนงของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ อย่างแท้จริง        หากเพียงแต่ว่าในการเลือกตั้งยุคปัจจุบันของประเทศไทย มีปัจจัยบางอย่างที่ไม่ใช่แค่การตัดสินใจสูงสุดของประชาชน (ตามหลักอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน) เท่านั้นที่เป็นตัวชี้ขาด ตัวคั่นกลางที่ว่าคือ การมี กกต. เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องด้วยมาก ทั้งการตัดสิทธิเลือกตั้ง ทั้งการแจกใบเหลือง-ใบแดง        สำหรับผมแล้ว กรณีที่เกิดขึ้นกับอดีตนายกฯ วันชัย เป็นตัวอย่างได้ชัดเจนถึงความผิดเพี้ยนในการตีความข้อกฎหมายของทาง กกต.กลาง ซึ่งไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดก็ตามแต่ ก็ยากที่จะยอมรับได้        อีกทั้งคำวินิจฉัยของ กกต.กลาง ในเรื่องนี้ ก็ออกมาสวนทางกับ มติ ของ กกต.จว. ที่ชงเรื่องขึ้นไป ขณะที่ กกต.กลาง ซึ่งมีแค่ 5 คน และอยู่ห่างไกลถึงกรุงเทพฯ (แต่ต้องรับผิดชอบตัดสินคดีเลือกตั้งในทุกระดับทั่วทั้งประเทศ) ต่างก็วินิจฉัยไปตามแนวทางของตัวเอง โดยขาดความรอบคอบเท่าที่ควร (อาจเพราะข้อจำกัดด้านเวลา) เป็นความไม่แน่นอนที่อาจเกิดขึ้นได้เสมอๆ ใน “การเมืองท้องถิ่น” บ้านเราต่อไปอีก หลังจากชาชินกับความไม่แน่นอนของ “การเมืองระดับชาติ” มานานพอควรแล้ว                เชิงอรรถ                1. โปรดดู ณัฐกร วิทิตานนท์, รัฐประหารหนึ่งขวบปีกับทิศทางการกระจายอำนาจในสังคมไทย, เอกสารประกอบการประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติ ครั้งที่ 8 (พ.ศ.2550) ซึ่งท่านสามารถดาวน์โหลดบทความดังกล่าวได้ที่ http://www.polsci.tu.ac.th/polsci2550/decentral_local_pol.pdf        2. กำหนดไว้ว่า “บุคคลผู้มีลักษณะดังต่อไปนี้เป็นบุคคลต้องห้ามมิให้ใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้ง... (17) ลักษณะอื่นที่กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนด”        3. ซึ่งบัญญัติว่า “ให้นายกเทศมนตรีดำรงตำแหน่งนับแต่วันเลือกตั้งและมีระยะเวลาการดำรงตำแหน่งคราวละสี่ปีนับแต่วันเลือกตั้ง แต่จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินสองวาระไม่ได้ ในกรณีที่นายกเทศมนตรีดำรงตำแหน่งไม่ครบระยะเวลาสี่ปีก็ให้ถือว่าเป็นหนึ่งวาระ และเมื่อได้ดำรงตำแหน่งสองวาระติดต่อกันแล้วจะดำรงตำแหน่งได้อีกเมื่อพ้นระยะเวลาสี่ปีนับแต่วันพ้นจากตำแหน่ง”        ทำนองเดียวกับ มาตรา 35/2 ตาม พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด [แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2546] และมาตรา 58/2 ตาม พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนตำบล [แก้ไขเพิ่มเติมถึง (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2546]        4. คงมีแต่เพียง มาตรา 46 เท่านั้นที่บัญญัติถึง “บทเฉพาะกาล” เอาไว้แบบกว้างๆ ว่า “บรรดาสมาชิกสภาเทศบาล คณะเทศมนตรี นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับให้ดำรงตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะครบวาระหรือมีการยุบสภาเทศบาล ในกรณีเช่นว่านี้ ให้บทบัญญัติในส่วนที่ 2 บทที่ 1 สภาเทศบาล และบทที่ 2 คณะเทศมนตรี ในส่วนที่ 4 เทศบัญญัติ และในส่วนที่ 6 การควบคุมเทศบาลแห่ง พระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ.2496 ก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัตินี้ยังคงใช้บังคับต่อไปได้เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับพระราชบัญญัตินี้” ซึ่งถูกนำใช้เป็นเหตุผลสำคัญในคำวินิจฉัยของคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดเชียงราย ที่ 2/2551 ลงวันที่ 1 มี.ค. 2551 ว่านายวันชัยเป็นบุคคลไม่มีลักษณะต้องห้ามในการสมัครรับเลือกตั้งเป็นนายกเทศมนตรีนครเชียงราย และให้ยกคำร้อง        5. บัญญัติถึงเรื่องคุณสมบัติที่ต้อง “สำเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่า...”        6. เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์, หลักกฎหมายว่าด้วยสิทธิเสรีภาพ, (กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2547), หน้า 54-55.        7. คำกล่าวบางส่วนของ นายวิจัย อัมราลิขิต ในฐานะนายกสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทยต่อกรณีดังกล่าว อ้างถึงใน http://www.siamrath.co.th/UIFont/NewsDetail.aspx?cid=60&nid=10104 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1303 เวลา 25 พฤศจิกายน 2567 08:39 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)