|
|
 |
ครั้งที่ 10 การควบคุมฝ่ายปกครอง
5 กันยายน 2551 13:11 น.
|
คำบรรยายกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 1 การแบ่งแยกกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน และ แนวคิดและปรัชญาของกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 2 หลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง
ครั้งที่ 3 โครงสร้างของฝ่ายปกครอง
ครั้งที่ 4 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (1) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง
ครั้งที่ 5 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (2) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค
ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (3) : วิวัฒนาการของการปกครองส่วนท้องถิ่น : ๑๐๐ ปีแห่งการรอคอย
ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (4) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น
ครั้งที่ 7 รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนและหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ
ครั้งที่ 8 การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (หน้าที่1)
ครั้งที่ 8 การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (หน้าที่ 2)
ครั้งที่ 9 เครื่องมือในการดำเนินงานของฝ่ายปกครอง
ครั้งที่ 10 การควบคุมฝ่ายปกครอง
ดังที่ได้กล่าวไปแล้วในส่วนที่ศึกษาไปก่อนหน้านี้ว่า ฝ่ายปกครองซึ่งมี อำนาจรัฐ อยู่ในมือและเป็นองค์กรหลักในการจัดทำบริการสาธารณะอาจใช้อำนาจของตนไปกกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนไม่ว่าโดยเจตนาหรือไม่ก็ตาม จึงต้องมีการสร้างระบบการควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองขึ้นมาเพื่อตรวจสอบบรรดาการกระทำต่างๆของฝ่ายปกครองที่อาจกระทำไปโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายและแก้ไขบรรเทาความเสียหายอันเกิดจากการกระทำของฝ่ายปกครอง การควบคุมฝ่ายปกครองซึ่งเป็นการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจากการกระทำของฝ่ายปกครองนั่นเอง
10.1 ลักษณะของการควบคุมฝ่ายปกครองการควบคุมฝ่ายปกครองที่ดีควรมีลักษณะ ดังนี้ คือ (1)
1) ประการแรก ระบบขององค์กรและกระบวนการตรวจสอบการกระทำของรัฐและเจ้าหน้าที่ควรมีระบบที่ครอบคลุมกิจกรรมของรัฐทุกด้าน เพื่อให้การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นไปได้โดยทั่วถึงอย่างแท้จริง ดังนั้น องค์กรและกระบวนการตรวจสอบจึงต้องมีหลายองค์กรเพื่อให้การตรวจสอบควบคุมกิจกรรมต่างๆของรัฐซึ่งมีหลากหลายมากขึ้นทุกวัน มีประสิทธิผลจริงจัง เพราะองค์กรควบคุมที่มีเพียงองตค์กรเดียวหรือมีน้อยองค์กร อาจไม่พอเพียงกับการดูแลตรวจสอบกิจกรรมของรัฐทุกด้านอย่างแท้จริง
อย่างไรก็ตาม การมีองค์กรและกระบวนการควบคุมที่หลากหลายนั้นต้องไม่ซ้ำซ้อน สับสนดังนั้น การกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรเหล่านี้ไม่ให้ซ้อนกันแต่เสริมซึ่งกันและกัน จึงเป็นเรื่องสำคัญ
ไม่มีประเทศใดที่มีระบบควบคุมการใช้อำนาจของรัฐเพียงระบบเดียวหรือองค์กรเดียว แต่จะใช้หลายรูปแบบผสมกันให้เหมาะสมเสมอ
2) ประการที่สอง ระบบการควบคุมการใช้อำนาจรัฐนั้น ต้องเหมาะสมกับสภาพกิจกรรมของรัฐที่ถูกควบคุม และต้องมั่นใจว่าระบบควบคุมการใช้อำนาจนั้นต้องสร้างสมดุลภาพของความจำเป็นในการใช้อำนาจรัฐเพื่อประโยชน์ส่วนรวมกับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนแต่ละคนให้ได้
การควบคุมการใช้อำนาจที่เห็นแก่สิทธิของเอกชน จนเจ้าหน้าที่ทำอะไรเพื่อสาธารณะไม่ได้เลย เป็นระบบที่ล้มเหลวพอๆ กับการปล่อยให้เจ้าหน้าที่ใช้อำนาจเพื่อปรธโยชน์สาธารณะตามอำเภอใจจนสิทธิเสรีภาพประชาชนสูญสิ้นไป
ความสำคัญจึงอยู่ที่การออกแบบระบบควบคุมการใช้อำนาจรัฐให้เกิดความสมดุลระหว่างการใช้อำนาจเพื่อประโยชน์ส่วนรวมกับการคุ้มครองสิทธิเอกชน อันเป็นทางสายกลางที่ประเทศที่พัฒนาแล้วนิยมใช้
3) ประการที่สาม องค์กรที่มีหน้าที่ตรวจสอบควบคุมนั้น ต้องมีลักษณะเป็น อิสระ ที่จะตรวจสอบควบคุมกิจกรรมที่รัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำได้ โดยองค์กรควบคุมนั้นเองจะต้องถูกต้องตรวจสอบได้ด้วย
เพื่อการนี้ การได้มาซึ่งบุคคลที่มีคุณสมบัติเหมาะก็ดี การกำหนดวิธีดำเนินงานหรือวิธีพิจารณาขององค์กรตรวจสอบให้มีลักษณะอิสระ เป็นกลาง และถูกตรวจสอบได้ก็ดีจึงเป็นสิ่งสำคัญยิ่งที่จะทำให้การควบคุมโดยองค์กรนั้นเป็นธรรมและมีประสิทธิภาพภาพยิ่งชึ้น
องค์กรที่ทำหน้าที่ควบคุมการใช้อำนาจขององค์กรหรือคนอื่นนั้น ถ้าไม่อาจถูกตรวจสอบควบคุมได้ ก็อาจกลายเป็นผู้ใช้อำนาจควบคุมไม่ชอบเสียเองก็ได้
4) ประการสุดท้าย เมื่อได้รับการปรับปรุงระบบองค์กรตรวจสอบวิธีการข้างต้นแล้ว ก็ต้องปรับปรุงกลไกทั้งหลายที่ประชาชนที่จะสามารถใช้สิทธินำเรื่องมาสู่องค์กรทั้งหลายได้โดยกว้างขวางขึ้นอันจะทำให้ระบบการควบคุมมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น
แต่การให้สิทธิประชาชนตรวจสอบควบคุมการใช้อำนาจรัฐที่ว่านี้ ต้องไม่กว้างขวางเกินไปจนถึงขนาดที่ใครๆก็นำเรื่องอะไรก็ได้ มาให้องค์กรตรวจสอบไปควบคุมการใช้อำนาจ ถ้าเป็นเช่นนี้ระบบบริหารงานเพื่อประโยชน์สาธารณะของเจ้าหน้าที่ของรัฐก็จะถูกขัดขวางได้ด้วยผลประโยชน์ส่วนตัวของคนเพียงบางคน
ดังนั้น จึงมีหลักว่าเฉพาะผู้ที่ถูกผลกระทบโดยตรงหรือจะต้องถูกผลกระทบดดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้จากการใช้อำนาจนั้นๆ เท่านั้น จึงจะนำเรื่องมาให้องค์กรตรวจสอบพิจารณาได้
10.2 วิธีการควบคุมฝ่ายปกครอง การควบคุมฝ่ายปกครองที่ทำกันอยู่ทั่วไปมี 2 ประเภท คือ (2)
10.2.1 การควบคุมแบบป้องกันหรือการควบคุมก่อนการดำเนินการ
การควบคุมแบบป้องกัน คือ การควบคุมในขั้นตอนตระเตรียมการก่อนที่องค์กรของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายบริหารจะมีคำสั่งหรือการกระทำอย่างใดอย่างหนึ่ง ซึ่งการควบคุมแบบนี้ยังแยกได้เป็น 3 ประเภทย่อย คือ
1) การควบคุมโดยการปรึกษาหรือองค์กรที่ปรึกษา เช่น การขอให้คณะกรรมการกฤษฎีกา (กรรมการร่างกฎหมาย) ตรวจพิจาณาร่างกฎหมายหรือให้คำปรึกษาทางกฎหมาย
2) การควบคุมโดยการใช้ประชาชนมีส่วนร่วมของประชาชนนั้นอาจแบ่งได้เป็น 3 วิธี คือ
(ก) การโต้แย้งคัดค้านก่อนที่องค์กรของรัฐ
ฝ่ายบริหารจะมีคำสั่งทางปกครอง
(ข) การปรึกษาหรือกับองค์กรหรือตัวแทนของกลุ่มบุคคลผู้มีส่วนได้เสีย
(ค) การรับฟังความเห็นของผู้ที่เกี่ยวข้องหรือผู้มีส่วนได้เสียโดยตรง
3) การควบคุมโดยการให้ปปะชาชนได้รับรู้และเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของราชการและการให้เหตุผลในคำสั่งทางปกครอง
2. การควบคุมแบบแก้ไขหรือการควบคุมภายหลังการดำเนินนการ
10.2 การควบคุมแบบแก้ไขอาจแบ่งได้เป็น 2 ประเภท คือ
1) การควบคุมภายใน ได้แก่
(ก) การร้องเรียนต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองผู้ที่ทำคำสั่งทางปกครอง และ
(ข) การขอให้ผู้บังคับบัยชาของเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองผู้ที่ทำคำสั่งทางปกครองทบทวนคำสั่งทางปกครองนั้น
2) การควบคุมภายนอก ได้แก่
(ก) การอุทธรณ์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยขิอพิพาท
(ข) การฟ้องคดีต่อศาล
10.3 แนวคิดเกี่ยวกับการควบคุมฝ่ายปกครองในประเทศฝรั่งเศส
ในประเทศฝรั่งเศสนั้น การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองอยู่ภายใต้หลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (le principe de légalité) หลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองหมายถึงการกระทำใดๆของฝ่ายปกครองจะต้องเคารพต่อกฎหมาย จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดและจะทำนอกขอบอำนาจที่กฎหมายกำหนดไว้ไม่ได้ ดังนั้น แม้ในทางปฏิบัติฝ่ายปกครองจะมีอำนาจมากเพียงใดก็ตาม แต่ฝ่ายปกครองก็ต้องดำเนินการทั้งหลายตามกรอบของกฎหมาย ซึ่งกฎหมายในที่นี้หมายความถึงกฎหมายที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ (loi) และกฎเกณฑ์ต่างๆของฝ่ายบริหารที่มีผลใช้บังคับเป็นการทั่วไป (règlement) หลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองนี้เป็นหลักสำคัญหลักหนึ่งที่ใช้กันอยู่ในประเทศที่เป็น นิติรัฐ
อะไรจะเกิดขึ้นหากการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองไม่เป็นไปตามหลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง? ในประเทศที่เป็น นิติรัฐ นั้น ประชาชนผู้อยู่ภายใต้การปกครอง (les administrés) สามารถที่จะปกป้องสิทธิของตนเองจากการกระทำทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและก่อให้เกิดผลกระทบต่อสิทธิและหน้าที่ของตนได้ การดำเนินการที่จะขอให้มีการ บังคับ ให้ฝ่ายปกครองเคารพหลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองนั้นสามารถทำได้หลายวิธี คือ การร้องขอให้ฝ่ายปกครองเป็นผู้ดำเนินการแก้ไขการดำเนินการของฝ่ายปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (recours administratif) หรือการดำเนินการทางศาล (recours juridictionnel)
กระบวนการแก้ไขปัญหาที่เกิดจากการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายที่ไม่ใช่การดำเนินการทางศาลนั้น อาจทำได้โดยวิธีการควบคุมภายในฝ่ายปกครอง (le contrôle interne) เอง เช่น การควบคุมในระบบบังคับบัญชา (le contrôle hiérarchique) การกำกับดูแล (la tutelle) (3) การควบคุมทางด้านการเงินการคลัง (le contrôle financier) ที่อาจทำโดยองค์กรของฝ่ายปกครองบางองค์กรเช่น ผู้ตรวจด้านการคลัง (l Inspecteur des finances) หรือโดยศาลตรวจเงินแผ่นดิน (la Cour des comptes) เป็นต้น ส่วนวิธีการควบคุมภายนอกฝ่ายปกครอง (le contrôle externe) นั้น มีอยู่มากมายหลายรูปแบบ ทั้งการควบคุมทางการเมือง (les forces politiques) ที่ให้รัฐสภาเป็นผู้ควบคุมการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายบริหาร หรือให้พรรคการเมืองฝ่ายค้านเป็นผู้เข้ามาตรวจสอบการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายรัฐบาล เป็นต้น รวมไปถึงการควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหารโดยองค์กรพัฒนาเอกชน (Organisation Non Gouvernementale : OGN) โดยสื่อมวลชน หรือโดยองค์กรที่ตั้งขึ้นมาเป็นพิเศษ เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดิน (Médiateur) เป็นต้น และนอกจากนี้แล้ว การควบคุมภายนอกฝ่ายปกครองยังอาจมีขึ้นได้จากกระบวนการต่างๆที่กฎหมายบัญญัติไว้ให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบการดำเนินกิจกรรมต่างๆของฝ่ายปกครอง เช่น กระบวนการตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (la procédure administrative non contentieuse) ที่กำหนดมาตรการและขั้นตอนในการดำเนินการต่างๆของฝ่ายปกครองเอาไว้ การสอบถามความเห็นของประชาชนก่อนการตัดสินใจของฝ่ายปกครอง (la consultation) การประชาพิจารณ์ (les enquêtes publiques) เป็นต้น
การควบคุมฝ่ายปกครองมี 4 ลักษณะคือ การร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง การควบคุมฝ่ายปกครองโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน ความโปร่งใสในการดำเนิน กิจกรรมของฝ่ายปกครอง และการควบคุมฝ่ายปกครองโดยศาล
10.3.1 การร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง(4) การร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง (le recours administratif) เป็นกระบวนการเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายอันเกิดจากการกระทำทางปกครอง ขั้นพื้นฐาน ที่สุด โดยบุคคลผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากนิติกรรมทาง ปกครองสามารถร้องเรียนต่อฝ่ายปกครองให้เยียวยาแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายให้แก่ตนได้
การร้องเรียนภายในฝ่ายปกครองมีสองวิธีการคือ วิธีการแรกคือการร้องเรียนต่อตัวเจ้าหน้าที่ (recours gracieux) ผู้เป็น ต้นเหตุ อันได้แก่การที่บุคคลผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากนิติกรรมทางปกครองของเจ้าหน้าที่ผู้หนึ่ง สามารถร้องขอต่อเจ้าหน้าที่ผู้นั้นให้ทบทวนนิติกรรมทางปกครองของตนเสียใหม่ด้วยตนเอง เพราะนิติกรรมทางปกครองนั้นอาจมีข้อบกพร่องทางด้านกฎหมายหรือข้อเท็จจริง ส่วนวิธีการที่สองคือการร้องเรียนต่อผู้บังคับบัญชา (recours hiérarchique) อันได้แก่การที่บุคคลผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากนิติกรรมทางปกครองของเจ้าหน้าที่ผู้หนึ่งสามารถร้องขอต่อผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้นั้นให้ทบทวนนิติกรรมทางปกครองของผู้ใต้บังคับบัญชาของตนเสียใหม่ เช่น ร้องขอให้รัฐมนตรีทบทวนคำสั่งของผู้ว่าการจังหวัด เป็นต้น
การร้องเรียนภายในฝ่ายปกครองนั้น บุคคลผู้ร้องเรียนสามารถร้องเรียนได้โดยยกมูลเหตุ (motif) ใดก็ได้เช่น มูลเหตุทางกฎหมายที่ผู้ร้องเรียนสามารถอ้างถึงความบกพร่อง (erreur) ในข้อกฎหมายหรือในข้อเท็จจริงที่ทำให้นิติกรรมทางปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรืออาจเป็นการอ้างเหตุของความไม่เหมาะสม (inopportunité) ของคำสั่งหรือนิติกรรมทางปกครองนั้นก็ได้ อนึ่ง เมื่อมีการร้องเรียนเกิดขึ้น องค์กรฝ่ายปกครองอาจไม่ดำเนินการตามคำขอของบุคคล ผู้ร้องเรียนหรือปฏิเสธไม่รับเรื่องร้องเรียนนั้น หรือสั่งการแก้ไขตามที่มีการร้องเรียนบางส่วน ทั้งหมด หรืออาจมากกว่าที่บุคคลผู้ร้องเรียนได้ขอมาก็ได้ คำตัดสินของฝ่ายปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการร้องเรียนนี้มีสถานะเป็นคำสั่งทางปกครอง (une décision administrative)
10.3.2 การควบคุมฝ่ายปกครองโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน(5) ผู้ตรวจการแผ่นดิน (Le Médiateur de la République) เป็นองค์กรที่ถูกจัดตั้งขึ้นโดยรัฐบัญญัติลงวันที่ 3 มกราคม ค.ศ. 1973 ซึ่งได้รับการแก้ไขเพิ่มเติมอีกสองครั้งโดยรัฐบัญญัติลงวันที่ 24 ธันวาคม ค.ศ. 1976 และรัฐบัญญัติลงวันที่ 13 มกราคม ค.ศ. 1989 ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นสถาบันที่ได้รับอิทธิพลมาจากองค์กรผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา (Ombudsman) ของสวีเดน แต่มีข้อแตกต่างกันอยู่หลายประการ
ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาในสวีเดนนั้นเกิดขึ้นเป็นครั้งแรกในตอนต้นของศตวรรษที่ 18 โดยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาแห่งสวีเดนได้รับการแต่งตั้งจากรัฐสภาให้ทำหน้าที่ควบคุมฝ่ายปกครอง หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ประเทศต่างๆหลายประเทศต่างก็พากันนำเอาระบบผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาไปใช้ เช่น ประเทศอื่นๆในกลุ่มสแกนดิเนเวีย ประเทศอังกฤษ สเปน และโปรตุเกส เป็นต้น กระบวนการในการทำงานของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาค่อนข้างยืดหยุ่นและไม่เป็นแบบพิธีมากนัก ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาจะทำหน้าที่รับเรื่องร้องเรียน จากประชาชนเกี่ยวกับการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน การพิจารณาปัญหาของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาไม่มีแบบพิธีเช่นศาล เมื่อผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาพิจารณาเรื่องร้องเรียนเสร็จแล้วก็ไม่มีอำนาจสั่งการใดๆทั้งสิ้น ไม่สามารถเพิกถอนคำสั่งหรือกฎใดๆของฝ่ายปกครองได้ ไม่สามารถลงโทษฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ได้เพราะตนมิได้เป็นตุลาการ (juge) คงทำได้แต่เพียงให้ข้อสังเกตหรือข้อแนะนำไปยังหน่วยงานเพื่อให้ดำเนินการ เพื่อให้ลงโทษทางวินัยหรือทางอาญาแก่เจ้าหน้าที่ผู้กระทำความผิด และเสนอรายงานผลการดำเนินงานของตนต่อรัฐสภา
ส่วนผู้ตรวจการแผ่นดินของฝรั่งเศสนั้นมีลักษณะคล้ายกับผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาในสวีเดนคือไม่มีสถานะเป็นตุลาการ ผู้ตรวจการแผ่นดินมีหน้าที่สอบสวนตามคำร้องเรียนของประชาชนซึ่งรัฐสภาเป็นผู้เสนอคำร้องเรียนเหล่านั้นมายังผู้ตรวจการแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดินไม่มีอำนาจในการตัดสินชี้ขาด แต่จะทำความเห็นและข้อเสนอแนะไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องรวมทั้งจัดทำความเห็นและรวบรวมปัญหาต่างๆไว้ในรายงานประจำปีของตนด้วย ผู้ตรวจการแผ่นดินได้รับการแต่งตั้งจากรัฐบาล มีวาระการดำรงตำแหน่ง 6 ปี มีความเป็นอิสระในการทำงาน มีอำนาจทั่วไปในการสอบสวน (le pouvoir de lenquête) และสถาบันผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นองค์การมหาชนอิสระ (autorité administrative indépendante) ดังที่บัญญัติไว้ในรัฐบัญญัติลงวันที่ 13 มกราคม ค.ศ. 1989
สถาบันผู้ตรวจการแผ่นดินรับเรื่องร้องเรียนจากประชาชนเป็นจำนวนมากใน แต่ละปีเรื่องร้องเรียนส่วนใหญ่เป็นปัญหาที่เกิดขึ้นจากความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองกับเอกชน
10.3.3 ความโปร่งใสในการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง(6) ความโปร่งใส (la transparence) เป็นมาตรการสำคัญอีกประการหนึ่งที่ทำให้การกระทำต่างๆ ของฝ่ายปกครองสามารถถูกตรวจสอบได้โดยประชาชน ความโปร่งใสมีสามลักษณะคือ การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของฝ่ายปกครอง การให้เหตุผลในคำสั่งทางปกครอง และการประชาพิจารณ์
(ก) การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของฝ่ายปกครอง (laccès aux documents administratifs) เป็นมาตรการสำคัญประการหนึ่งที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้มี สิทธิรับรู้ การดำเนินการต่างๆของฝ่ายปกครองด้วยการรับทราบหรือสามารถเข้าไปตรวจสอบเอกสารต่างๆที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของฝ่ายปกครองได้ การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของฝ่ายปกครองนี้ใช้กันอยู่ในประเทศสวีเดนตั้งแต่ศตวรรษที่ 19 และต่อมาประเทศสหรัฐอเมริกาก็ได้นำมาใช้ในปี ค.ศ. 1966 และเป็นแบบอย่างให้ประเทศอื่นๆนำมาใช้จนเป็นที่แพร่หลายทุกวันนี้
ในประเทศฝรั่งเศสนั้น หลักเดิมมีอยู่ว่าการดำเนินการต่างๆของฝ่าย ปกครองเป็นเรื่องที่รู้ได้เฉพาะฝ่ายปกครองเท่านั้นจะมีเพียงบางสิ่งบางเรื่องเท่านั้นที่สามารถเปิดโอกาสให้ประชาชนรับรู้ได้ เช่น มติของสภาเทศบาลหรือการอนุญาตต่างๆ เป็นต้น ต่อมาในปี ค.ศ. 1978 รัฐสภาก็ได้ออกกฎหมายสามฉบับขึ้นมาเพื่อแก้ไขหลักเดิมที่มีอยู่ โดยรัฐบัญญัติฉบับแรกคือรัฐบัญญัติลงวันที่ 6 มกราคม ค.ศ. 1978 เกี่ยวกับข้อมูลข่าวสารได้วางหลักสำคัญเอาไว้ด้วย คือ การให้สิทธิแก่ประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารสำคัญของฝ่ายปกครอง สิทธิในการขอให้ฝ่ายปกครองแก้ไขเอกสารที่ผิดหรือยกเลิกเอกสารที่ขัดต่อกฎหมาย รวมทั้งสิทธิในการร้องเรียนกรณีที่ฝ่ายปกครองปฏิเสธไม่ดำเนินการตามกฎหมายดังกล่าว โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการขึ้นมาชุดหนึ่งในรูปขององค์การมหาชนอิสระ ชื่อว่าคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารและเสรีภาพแห่งชาติ (Commission nationale de linformatique et des libertés) ทำหน้าที่ดูแลให้มีการปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายฉบับดังกล่าว ส่วนรัฐบัญญัติฉบับที่สองคือ รัฐบัญญัติลงวันที่ 17 กรกฎาคม ค.ศ. 1978 ก็มีบทบัญญัติถึงเสรีภาพของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของฝ่ายปกครองทุกประเภทโดยมีข้อยกเว้นบางประการ เช่น ข้อมูลข่าวสารด้านการทหาร ด้านการทูตข้อมูลส่วนบุคคลและเอกสารทางการแพทย์ เป็นต้น กฎหมายดังกล่าวได้จัดตั้งคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของฝ่ายปกครอง (Commission daccès aux documents administratifs) ขึ้นเพื่อดูแลให้มีการปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าว สำหรับรัฐบัญญัติฉบับที่สามคือรัฐบัญญัติลงวันที่ 3 มกราคม ค.ศ. 1979 ก็เป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเอกสารสำคัญที่ไม่อาจเปิดเผยได้โดยแบ่งระยะเวลาเปิดเผยออกเป็นสองช่วงคือภายหลัง 30 ปี และภายหลัง 60 ปี
กฎหมายทั้งสามฉบับนี้มีส่วนสำคัญที่ทำให้การดำเนินกิจกรรมของฝ่าย ปกครองเป็นไปอย่างโปร่งใสและถูกตรวจสอบได้โดยประชาชน
(ข) การให้เหตุผลในคำสั่งทางปกครอง รัฐบัญญัติลงวันที่ 11 กรกฎาคม ค.ศ. 1979 และรัฐบัญญัติลงวันที่ 17 มกราคม ค.ศ. 1986 ได้กำหนดให้ฝ่ายปกครองให้เหตุผลในการออกคำสั่งทางปกครอง (la motivation des actes administratifs) โดยกำหนดประเภทของ คำสั่งไว้หลายประเภทที่ต้องมีการให้เหตุผล เช่น คำสั่งทางปกครองที่มีผลเฉพาะตัว คำสั่งไม่อนุญาต คำสั่งห้าม รวมทั้งมาตรการของตำรวจด้วย
นอกเหนือจากรัฐบัญญัติทั้งสองฉบับแล้วสภาแห่งรัฐยังได้จัดทำหนังสือเวียนของนายกรัฐมนตรี (circulaires du Premier Ministre) เพื่อกำหนดบัญชีรายชื่อคำสั่งทางปกครองต่างๆที่จะต้องมีการให้เหตุผลของฝ่ายปกครองเอาไว้ด้วย
การให้เหตุผลในคำสั่งทางปกครองก็เป็นอีกมาตรการหนึ่งที่ช่วยให้การทำงานของฝ่ายปกครองโปร่งใส และถูกตรวจสอบได้ทั้งโดยประชาชนผู้รับคำสั่งทางปกครองหรือโดยศาลในกรณีที่มีการฟ้องคำสั่งทางปกครองเหล่านั้น
(ค) การประชาพิจารณ์ กระบวนการประชาพิจารณ์ (les enquêtes publiques) เป็นกระบวนการสำคัญกระบวนการหนึ่งที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็นของตนก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจดำเนินกิจการต่างๆ กระบวนการประชาพิจารณ์นี้ถือเป็นสิ่งที่ เชื่อมต่อ ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองกับประชาชน
กระบวนการประชาพิจารณ์เริ่มขึ้นในประเทศฝรั่งเศสเป็นครั้งแรกเมื่อปี ค.ศ. 1810 ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการเวนคืน (lexpropriation) ต่อมาก็มีกฎหมายที่สำคัญสามฉบับออกมารองรับกระบวนการประชาพิจารณ์ กฎหมายฉบับแรกคือรัฐบัญญัติลงวันที่ 10 กรกฎาคม ค.ศ. 1976 เกี่ยวกับการคุ้มครองและรักษาธรรมชาติ ได้กำหนดให้โครงการต่างๆที่อาจมีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจะต้องจัดทำรายงานการศึกษาผลกระทบ (une étude dimpact) เพื่อให้ทราบถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมที่อาจเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการต่างๆ กฎหมายฉบับที่สองคือรัฐบัญญัติลงวันที่ 12 กรกฎาคม ค.ศ. 1983 ได้กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับกระบวนการในการจัดทำประชาพิจารณ์ (le déroulement des enquêtes publiques) และการแต่งตั้งกรรมการประชาพิจารณ์ (le commissaire enquêteur) อันเป็นหน้าที่ของประธานศาลปกครองชั้นต้น (le président du tribunal administratif) แห่งพื้นที่ที่จะมีการทำประชาพิจารณ์นั้น ส่วนกฎหมายฉบับที่สามคือรัฐบัญญัติลง วันที่ 2 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1995 ก็ได้จัดตั้งคณะกรรมการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะแห่งชาติ (Commission nationale du débat public) ขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ดูแลการทำประชาพิจารณ์ให้เป็นไปตามกฎหมาย กระบวนการประชาพิจารณ์นับเป็นกระบวนการสำคัญที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินกิจกรรมต่างๆของฝ่ายปกครอง
10.3.4 การควบคุมฝ่ายปกครองโดยองค์กรศาล การควบคุมการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองโดยกระบวนการศาล (recours juridictionnel) นั้นประกอบด้วยสาระสำคัญสองประการคือ การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง และความรับผิดของฝ่ายปกครอง
10.3.4.1 การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (le contrôle de légalité) ดังที่ได้กล่าวไปแล้วในตอนต้นของบทนี้ว่า การดำเนินกิจกรรมทั้งหลายของฝ่ายปกครองอยู่ภายใต้หลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (le principe de légalité) ดังนั้น จึงทำให้ฝ่ายปกครองไม่มี อิสระ อย่างเต็มที่ที่จะดำเนินกิจกรรมใดๆก็ได้เพราะต้อง เคารพ ต่อกฎหมายทุกระดับนั่นเอง โดยการกระทำของฝ่ายปกครองทั้งหลายจะต้องมีกฎหมายให้อำนาจและจะต้องไม่ทำนอกกรอบที่กฎหมายกำหนด
แต่อย่างไรก็ตามในบางครั้งเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองก็อาจดำเนินกิจกรรมหรือกระทำการบางอย่างที่ฝ่าฝืนกฎหมายได้ ไม่ว่าจะโดยตั้งใจหรือไม่ก็ตาม การฝ่าฝืนกฎหมายนั้นอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อปัจเจกชนหรือสังคมได้ ดังนั้น จึงมีการ สร้าง มาตรการต่างๆขึ้นมา ควบคุม การดำเนินการต่างๆของฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมายโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อ ลงโทษ ฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมายหรือเพื่อ เยียวยา ความเสียหายที่เกิดจากการดำเนินการของฝ่ายปกครอง มาตรการในการควบคุมการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมายนั้นมีหลายรูปแบบดังที่ได้ศึกษาไปแล้วก่อนหน้านี้คือการควบคุมภายในฝ่ายปกครอง การควบคุมโดยผู้ตรวจการแผ่นดิน รวมทั้งการสร้างกระบวนการในการทำงานของฝ่ายปกครองให้โปร่งใส สามารถตรวจสอบได้ เป็นต้น ซึ่งนอกจากกระบวนการดังที่ได้ทำการศึกษาไปแล้ว ประเทศฝรั่งเศสเองยังได้สร้างกระบวนการควบคุมการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองทางศาลขึ้นมาเป็นพิเศษแยกต่างหากจากระบบศาลเดิมที่มีอยู่แล้ว โดยมีการแยกระบบศาลปกครองออกจากระบบศาลยุติธรรม ทำหน้าที่พิจารณาข้อพิพาททางปกครอง
ในส่วนนี้ จะขอนำเสนอกระบวนการควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองซึ่งศาลปกครองได้แยกกระบวนการในการพิจารณาคดีดังกล่าวออกเป็นสองกระบวนการคือ คดีที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจ และมาตรการฉุกเฉิน ซึ่งเป็นเรื่องใหม่ที่เพิ่งมีขึ้นเมื่อไม่นานมานี้เอง
(ก) การฟ้องกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจ(7) (le recours pour excès de pouvoir) การฟ้องกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจของตนนั้น เป็นกระบวนการทางกฎหมายที่เปิดโอกาสให้ตุลาการศาลปกครองเพิกถอน (annulation) นิติกรรมทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้ การฟ้องขอให้ศาลเพิกถอนนิติกรรมที่ทำเกินอำนาจนี้เป็นการดำเนินคดีที่มีลักษณะพิเศษ(8) ที่นอกจากจะมีขึ้นเพื่อปกป้องสิทธิหรือประโยชน์ของเอกชนผู้ฟ้องคดีแล้ว ยังเป็นกระบวนการสำคัญอีกกระบวนหนึ่งที่ทำให้การกระทำทั้งหลายของฝ่ายปกครองเป็นไปตามกฎหมาย จึงอาจกล่าวได้ว่า การฟ้องคดีกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจนี้เป็นมาตรการสำคัญของระบบนิติรัฐ โดยปัจเจกชนที่มีส่วนได้เสียสามารถฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนการกระทำของฝ่ายปกครองที่ไม่ เคารพ ต่อกฎหมายได้
(ก.1) การรับคำฟ้องกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจไว้พิจารณาศาลปกครองจะพิจารณาถึงสาระสำคัญสามประการของคำฟ้องกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจเพื่อประกอบการตัดสินใจเบื้องต้นว่าคำฟ้องนั้นจะสามารถรับไว้พิจารณา (recevabilité) ได้หรือไม่
(ก.1.1) สาระสำคัญเกี่ยวกับคำฟ้อง ในส่วนที่เกี่ยวกับรูปแบบของคำฟ้อง (la requête) นั้น คำฟ้องจะต้องเขียนเป็นภาษาฝรั่งเศสซึ่งไม่จำเป็นจะต้องทำตามแบบ คำฟ้องต้องติดอากรแสตมป์มูลค่า 15 euros (อัตราในเดือนตุลาคม พ.ศ. 2546)
คำฟ้องจะต้องยื่นต่อศาลภายใน 2 เดือนนับแต่วันที่ทราบนิติกรรมทางปกครองที่จะนำมาฟ้องนั้น(9) กล่าวคือ หากเป็นนิติกรรมทางปกครองที่มีผลเป็นการเฉพาะตัว (acte individuel) ระยะเวลา 2 เดือนจะเริ่มนับตั้งแต่วันที่มีการบอกกล่าว (notification) แต่ถ้าหากเป็นนิติกรรมทางปกครองที่มีลักษณะเป็นกฎ (acte réglementaire) ระยะเวลา 2 เดือนจะเริ่มนับตั้งแต่วันที่มีการประกาศ (publication) คำสั่งนั้น แต่อย่างไรก็ตาม ระยะเวลา 2 เดือนนี้อาจขยาย (เช่นในกรณีที่มีการคัดค้านคำสั่งทางปกครอง ระยะเวลา 2 เดือนจะเริ่มนับเมื่อฝ่ายปกครองตอบปฏิเสธโดยชัดแจ้ง) หรืออาจลดลง (เช่นในกรณีที่สามารถพิสูจน์ได้ว่าผู้ฟ้องคดีรับรู้ถึงนิติกรรมทางปกครองที่นำมาฟ้องคดีก่อนหน้านั้นแล้ว โดยในกรณีที่ต้องมีการบอกกล่าวกับตัวผู้ฟ้องคดี แต่ไม่พบตัวผู้ฟ้องคดี ต้องรอไปอีกสักระยะหนึ่ง ซึ่งในทางปฏิบัติผู้ฟ้องคดีรับทราบตั้งแต่มีการออก นิติกรรมทางปกครองนั้นแล้ว เป็นต้น ระยะเวลา 2 เดือนจะเริ่มนับจากวันที่พิสูจน์ได้ชัดว่า ผู้ฟ้องคดีรับรู้ถึงนิติกรรมทางปกครองนั้นแล้ว เป็นต้น) อนึ่ง มีหลักสำคัญอยู่หลักหนึ่งที่ใช้ในกรณีระยะเวลาในการฟ้องคดี คือ การไม่ตอบ (silence) ของฝ่ายปกครองนั้นถือว่าเป็นการปฏิเสธ กล่าวคือ หากผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายจากนิติกรรมทางปกครองได้ใช้มาตรการร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง (recours gracieux หรือ recours hiérarchique) หากฝ่ายปกครองไม่ตอบภายในระยะเวลา 2 เดือนนับจากมีการร้องเรียนภายในฝ่ายปกครองระยะเวลา 2 เดือนที่จะนำมาฟ้องศาลปกครองจะเริ่มนับเมื่อครบ 2 เดือนนับจากวันที่ครบ 2 เดือนที่มีการร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง(10)
(ก.1.2) สาระสำคัญเกี่ยวกับผู้ฟ้องคดี เพื่อที่จะฟ้องคดีที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจต่อศาลปกครองได้ผู้ฟ้องคดีจะต้องเป็นผู้ที่มีความสามารถในการฟ้องคดีตามกฎหมาย (capacité dester en justice) เป็นประการแรก ส่วนประการที่สองนั้น มีความจำเป็นที่ผู้ฟ้องคดีจะต้องเป็นผู้ที่มีส่วนได้เสียกับนิติกรรมทางปกครองที่ตนฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอน (annulation) ทั้งนี้ เนื่องจากการฟ้องคดีที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจไม่ได้มีขึ้นเพื่อให้ผู้ใดฟ้องขอให้เพิกถอนนิติกรรมทางปกครองใดก็ได้ โดยในทางปฏิบัตินั้น ศาลปกครองก็จะตีความ อย่างกว้าง เพื่อที่จะรับรู้ถึงความเป็นผู้มีส่วนได้เสียของผู้ฟ้องคดีอยู่แล้ว โดยศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้ว่า ความเป็นผู้มีส่วนได้เสียจะต้องเกิดขึ้นต่อผู้ฟ้องคดีโดยตรง (un intérêt direct) และต้องเป็นเรื่องเฉพาะตัว (personnel) ด้วย ซึ่งศาลปกครองสูงสุดก็ได้วางหลักในเรื่องดังกล่าวไว้ในหลายคดี(11) ว่าศาลปกครองยอมรับว่าผู้เสียภาษีในเขตเทศบาลสามารถฟ้องขอให้เพิกถอนมติของสภาเทศบาลที่เกี่ยวกับเรื่องการเงินของเทศบาลที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้ แต่ในทางกลับกันศาลปกครองสูงสุดกลับไม่ยอมรับการที่ผู้เสียภาษีทุกคนในประเทศจะฟ้องขอให้เพิกถอนมติหรือคำสั่งของส่วนกลางที่เกี่ยวข้องกับการเงินของประเทศได้ และนอกจากนี้ ศาลปกครองสูงสุดก็ยอมรับว่า สมาคม (associations) หรือ สหภาพ (syndicats) สามารถฟ้องคดีเพื่อปกป้องประโยชน์ส่วนรวม (des intérêts collectifs) ของสมาคมหรือสหภาพได้ เป็นต้น
(ก.1.3) สาระสำคัญเกี่ยวกับนิติกรรมทางปกครองที่นำมาฟ้องคดี การฟ้องคดีกรณีที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจมีขึ้นเพื่อขอให้ศาลปกครองเพิกถอนนิติกรรม ทางปกครองนั้น ดังนั้น สิ่งสำคัญประการแรกที่เกี่ยวข้องกับนิติกรรมทางปกครองที่จะนำมาฟ้องคดีดังกล่าวได้คือนิติกรรมทางปกครองนั้นจะต้องเป็นนิติกรรมที่เกิดขึ้นจากฝ่ายปกครองของฝรั่งเศส (un acte émanant dune autorité administrative française) ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งขององค์กรที่เกี่ยวข้องกับศาลยุติธรรม (pouvoir judiciaire) องค์กรต่างประเทศ (dautorités étrangères) นอกจากนี้แล้ว ผู้ฟ้องคดียังไม่สามารถฟ้องเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งของรัฐสภา (des autorités parlementaires) ในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการร่างกฎหมายได้แต่สามารถฟ้องเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคล หรือการดำเนินกิจกรรมต่างๆ อันเป็นหน้าที่ของฝ่ายปกครองทั่วไปได้ ส่วนสิ่งสำคัญประการที่สองที่เกี่ยวข้องกับนิติกรรมทางปกครองที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจและจะนำมาฟ้องเพื่อขอให้ศาลปกครองเพิกถอนได้นั้นนิติกรรมทางปกครองนั้นจะต้องเป็นนิติกรรมทางปกครองที่มีผลทางกฎหมายในตัวเอง (fait grief) กล่าวคือ จะต้องเป็นนิติกรรมทางปกครองที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อตัวผู้ฟ้องคดี นิติกรรมทางปกครองที่ไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อตัวผู้ฟ้องคดีไม่สามารถนำมาฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนในกรณี ดังกล่าวได้(12)
มีข้อยกเว้นอยู่สองประการที่ไม่อาจนำนิติกรรมทางปกครองบางประเภทมาฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนในกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจได้ ข้อยกเว้นประการแรกคือ การกระทำของรัฐบาล (acte de gouvernement) และประการที่สองคือ สัญญาทางปกครอง (contrat administratif)
การกระทำของรัฐบาลที่มีลักษณะเป็นเรื่องทางการเมือง (nature politique) เช่น นิติกรรมทางปกครองของรัฐบาลที่เกี่ยวข้องกับรัฐสภา (การประกาศใช้บังคับกฎหมาย หรือการยุบสภาผู้แทนราษฎร เป็นต้น) หรือนิติกรรมทางปกครองของรัฐบาลที่เกี่ยวกับการฑูต ถือเป็นการกระทำของรัฐบาลที่ไม่สามารถนำมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้ศาลปกครองเพิกถอนได้เพราะไม่ได้เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานตามปกติของฝ่ายปกครอง แต่เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับความรับผิดชอบทางการเมืองที่รัฐบาลมีต่อรัฐสภา ส่วนสัญญาทางปกครองนั้น ผู้ฟ้องคดีจะไม่สามารถใช้กระบวนการฟ้องขอให้ศาลปกครองสั่งเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจเพื่อโต้แย้งเรื่องเกี่ยวกับการบังคับให้เป็นไปตามสัญญาทางปกครองได้เรื่องดังกล่าวเป็นเรื่องที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องสัญญา (juge du contrat) ที่จะรับคำฟ้องดังกล่าวไว้ในประเภทของการฟ้องคดีที่ศาลมีอำนาจเต็ม (contentieux de pleine juridiction) แต่อย่างไรก็ตาม ก็มีข้อยกเว้นอยู่บ้างในบางกรณี สำหรับนิติกรรมทางปกครองที่แยกออกจากสัญญาทางปกครอง (acte détachable) ได้ เช่นมติของสภาเทศบาลอนุมัติให้นายกเทศมนตรีเป็นผู้ทำสัญญา ที่มติดังกล่าวซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการทำสัญญาแต่ก็สามารถแยกออกจากตัวสัญญาได้และสามารถนำมาฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนมตินั้นได้หากผู้ฟ้องคดีเห็นว่ามติดังกล่าวเกิดจากการที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจ(13)
(ก.2) เหตุแห่งการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครอง เหตุแห่งการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่ผู้ฟ้องคดีขอให้ศาลปกครองเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจนั้น โดยทั่วไปแล้วมีอยู่ 4 ประการที่จะเป็นเครื่องชี้ให้เห็นว่านิติกรรม ทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย เหตุทั้ง 4 ประการได้แก่ การกระทำโดยไม่มีอำนาจ (incompétent) การกระทำโดยผิดรูปแบบ (violation des formes หรือ vice de forme) การบิดเบือนการใช้อำนาจ (détournement de pouvoir) และการฝ่าฝืนกฎหมาย (voilation de la loi)
การแบ่งประเภทของเหตุแห่งการเพิกถอนนิติกรรมทาง ปกครองออกเป็น 4 ประเภทดังกล่าวข้างต้นมีที่มาจากวิวัฒนาการของการพิจารณาคดีที่มีมาในอดีต แต่อย่างไรก็ตาม มีความพยายามจากนักกฎหมายมหาชนที่จะแบ่งประเภทของเหตุแห่งการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองในแบบอื่นอีก เช่น แบ่งตาม ขั้นตอน ของการออกนิติกรรมทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายปกครอง โดยแบ่งเป็น 4 ประเภทเช่นกันคือ ความไม่ชอบด้วยกฎหมายของตัวผู้ออกคำสั่ง ความไม่ชอบด้วยกฎหมายของรูปแบบและวิธีการในการออกคำสั่งวัตถุประสงค์ของคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและสาระสำคัญของคำสั่งรวมทั้งเหตุผลของคำสั่งไม่ชอบด้วยกฎหมาย นอกจากการแบ่งดังกล่าวแล้ว ก็ยังมีการแบ่งประเภทของเหตุแห่งการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองอีกประเภทหนึ่งที่ศาลปกครองได้นำมาพิจารณาในเวลาต่อมา คือ ความไม่ชอบด้วยกฎหมายภายนอกนิติกรรมทางปกครอง (les illégalités externes) อันได้แก่ การกระทำโดยไม่มีอำนาจ (incompétent) และการกระทำที่ผิดรูปแบบ (vice de forme) และความไม่ชอบด้วยกฎหมายภายในนิติกรรมทางปกครอง (les illégalités internes) อันได้แก่ การบิดเบือนการใช้อำนาจ (détournement de pouvoir) และการฝ่าฝืนกฎหมาย (violation de la loi)
การศึกษาเหตุแห่งการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองในที่นี้จะใช้วิธีศึกษาตามเหตุแห่งการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครอง 4 ประการที่กล่าวไว้ในตอนต้นของข้อ (ข) นี้คือ การกระทำโดยไม่มีอำนาจ การกระทำโดยผิดรูปแบบ การบิดเบือนการใช้อำนาจ และการฝ่าฝืนกฎหมาย
(ก.2.1) การกระทำโดยไม่มีอำนาจ การกระทำโดยไม่มีอำนาจ (lincompétence) เป็นความไม่ชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครองที่เกิดขึ้นเนื่องมาจากบุคคลผู้มีหน้าที่ในการทำนิติกรรมทางปกครองนั้นไม่มีอำนาจตามกฎหมายที่จะทำ โดย นิติกรรมทางปกครองนั้นอาจเกิดขึ้นได้แต่เป็นอำนาจของบุคคลอื่น
ความไม่ชอบด้วยกฎหมายในกรณีนี้อาจเป็นไปได้หลายรูปแบบโดยนิติกรรมทางปกครองนั้นอาจทำขึ้นโดยผู้ที่ไม่ได้เป็นเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ซึ่งในกรณีดังกล่าวถือว่านิติกรรมทางปกครองไม่เป็นแต่เป็นเพียงโมฆะ (nul) เท่านั้น แต่ยังถือว่าไม่เคยเกิดขึ้นเลย (inexistant) หรืออาจเป็นกรณีที่นิติกรรมทางปกครองทำโดยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองคนหนึ่งซึ่งเข้าไปใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองอื่น เช่น นายกเทศมนตรีมีคำสั่งอันเป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจของสภาเทศบาล เป็นต้น
การกระทำโดยไม่มีอำนาจนี้ถือเป็นเหตุร้ายแรงที่สุดของความไม่ชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครอง แต่อย่างไรก็ตาม มีข้อยกเว้นของความไม่ชอบด้วยกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวข้องกับทฤษฎีว่าด้วยข้าราชการโดยข้อเท็จจริง (la théorie du fonctionnaire de fait) กล่าวคือ ในบางกรณีอาจยอมรับได้ว่าการที่บุคคลคนหนึ่งที่ถูกแต่งตั้งเข้าไปทำงานในฝ่ายปกครองโดยไม่ถูกต้อง (irrégulièrement) โดยไม่ทราบว่าการแต่งตั้งตนนั้นไม่ถูกต้องอาจทำนิติกรรมทางปกครองที่มีผลใช้บังคับได้ในสองกรณีด้วยกัน กรณีแรกคือในสภาพการณ์ปกติ เป็นกรณีที่สาธารณชนไม่สามารถรับทราบได้ว่า เจ้าหน้าที่ที่ตนเข้าไปติดต่อนั้นไม่ได้เป็นเจ้าหน้าที่ของฝ่ายปกครองผู้มีอำนาจ ในกรณีดังกล่าว การกระทำของเจ้าหน้าที่ผู้นั้นถือเสมือนเป็นการกระทำของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจจนกว่าจะมีการเพิกถอนการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ผู้นั้น กรณีต่อมาคือในสภาพการณ์พิเศษ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยามสงคราม เอกชนอาจเข้ามาปฏิบัติหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะแทนเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง เนื่องจากเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองที่มีอำนาจพิเศษตามกฎหมายไม่สามารถทำหน้าที่นั้นได้ การกระทำต่างๆของเอกชนนั้นซึ่งรวมถึงการทำนิติกรรมทางปกครองทั้งหลายถือว่าใช้บังคับได้เช่นเดียวกับการกระทำของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้มีอำนาจนั้น
(ก.2.2) การกระทำที่ผิดรูปแบบ การกระทำที่ผิด รูปแบบ (la violation des formes) จะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองผู้มีอำนาจในการ ทำนิติกรรมทางปกครองละเลยที่จะปฏิบัติตามกระบวนการ (la procédure) หรือรูปแบบ (les formalitées) ของการทำนิติกรรมทางปกครองตามที่มีการกำหนดไว้ในกฎหมาย การกำหนดให้นิติกรรมทางปกครองต้องทำตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนดก็เพื่อเป็นหลักประกันแก่ประชาชนหรือเพื่อให้ฝ่ายปกครองต้องไตร่ตรองและทำตามขั้นตอนต่างๆก่อนทำนิติกรรมทางปกครอง การไม่ทำตามรูปแบบดังกล่าวจึงมีผลทำให้นิติกรรมทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่อย่างไรก็ตาม มีบางกรณีที่แม้ฝ่ายปกครองจะไม่ทำนิติกรรมทางปกครองตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนด แต่ก็ไม่เป็นเหตุที่จะฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองนั้นได้ เช่น ในกรณีที่การกำหนดรูปแบบของการทำนิติกรรมทางปกครองเป็นรูปแบบเสริม (la formalité accessoire) และรูปแบบของนิติกรรมทางปกครองไม่ได้เป็นสาระสำคัญ (substantielle) ของ นิติกรรมทางปกครองนั้น หรืออาจเป็นในกรณีที่กฎหมายกำหนดให้การทำนิติกรรมทางปกครองต้องทำตามรูปแบบที่กฎหมายกำหนดเพื่อประโยชน์ของฝ่ายปกครองเองไม่ใช่เพื่อประโยชน์ของประชาชน เป็นต้น หากรูปแบบของการทำนิติกรรมทางปกครองเป็นสิ่งสำคัญ (la formalité substantielle) อันหมายความว่า การไม่ทำตามรูปแบบจะมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงคำตัดสินหรือต่อนิติกรรมทางปกครองของฝ่ายปกครองการไม่ทำตามรูปแบบนั้นก็จะถือว่าเป็นการกระทำที่ผิดรูปแบบ
(ก.2.3) การบิดเบือนการใช้อำนาจ การบิดเบือนการใช้อำนาจ (le détournement de pouvoir) เกิดขึ้นจากการที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองก่อให้เกิด นิติกรรมทางปกครองเพื่อวัตถุประสงค์อื่นซึ่งไม่ใช่วัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ในกฎหมาย
การบิดเบือนการใช้อำนาจมีสองกรณีด้วยกัน กรณีแรก คือในบางครั้งฝ่ายปกครองทำนิติกรรมทางปกครองเพื่อวัตถุประสงค์อื่นที่ไม่ได้เป็นวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์สาธารณะ (lintérêt général) ทั้งนี้ เนื่องจากนิติกรรมทางปกครองนั้นจะทำได้ก็แต่เพื่อประโยชน์สาธารณะเท่านั้น ไม่อาจทำเพื่อประโยชน์ส่วนตน เช่น เพื่อให้รางวัลหรือเพื่อแก้แค้นได้ ในกรณีดังกล่าวถือว่านิติกรรมทางปกครองที่ทำเพื่อประโยชน์อื่นที่มิใช่เพื่อประโยชน์สาธารณะนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายและจะต้องถูกเพิกถอนโดยศาลปกครอง ส่วนกรณีที่สองนั้นเป็นกรณีที่นิติกรรมทางปกครองทำขึ้นเพื่อประโยชน์สาธารณะแต่ไม่ได้เป็นประโยชน์สาธารณะประเภทที่กฎหมายกำหนดไว้ เช่น นายกเทศมนตรีออกคำสั่งจำกัดความเร็วของรถยนต์ในเขตเทศบาลเพื่อประโยชน์ทางด้านเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม ในขณะที่กฎหมายให้อำนาจนายกเทศมนตรีที่จะออกคำสั่งจำกัดความเร็วของรถยนต์ได้เพื่อความปลอดภัยในท้องถนน เป็นต้น การออกคำสั่งในลักษณะดังกล่าวถือว่าเป็นการบิดเบือนการใช้อำนาจ
(ก.2.4) การฝ่าฝืนกฎหมาย กรณีสุดท้ายของเหตุแห่งการฟ้องขอให้เพิกถอนนิติกรรมทางปกครอง คือ การกระทำของฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมาย (la violation de la loi) การกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายนี้อาจมีได้ในสองกรณีคือ เป็นเพราะความผิดพลาดในข้อกฎหมาย และความผิดพลาดในข้อเท็จจริง
ความผิดพลาดในข้อกฎหมาย (lerreur de droit) อาจเกิดขึ้นได้ในกรณีที่ฝ่ายปกครองทำนิติกรรมทางปกครองโดยฝ่าฝืนกฎหมาย การ ฝ่าฝืนกฎหมายอาจมาจากสาเหตุหลายประการ เช่น ฝ่ายปกครองไม่รู้ว่ามีกฎหมายนั้นอยู่ ฝ่ายปกครองตีความกฎหมายผิดหรือฝ่ายปกครองใช้กฎหมายคนละฉบับมาเป็นฐานในการออกคำสั่งของตน ซึ่งในกรณีหลังนี้ส่วนใหญ่ศาลปกครองไม่สั่งยกเลิกคำสั่งดังกล่าว แต่จะวินิจฉัยให้เปลี่ยนฐานของกฎหมายในการออกคำสั่งใหม่ ส่วนความผิดพลาดในข้อกฎหมายกรณีอื่นนั้น ศาลปกครองจะวินิจฉัยให้เพิกถอนนิติกรรมทางปกครองนั้นเสีย ส่วนข้อผิดพลาดในข้อเท็จจริง (lerreur de fait) นั้น เหตุแห่งความไม่ชอบด้วยกฎหมายถือเป็นเรื่องที่ละเอียดอ่อนมาก โดยฝ่ายปกครองจะทำนิติกรรมทางปกครองได้ก็แต่เฉพาะเพื่อเหตุการณ์บางอย่างเท่านั้น ซึ่งเรียกกันว่าเหตุผล (motifs) ในการทำนิติกรรมทางปกครอง เหตุผลในการทำนิติกรรมทางปกครองนี้อาจเป็นสิ่งที่ไม่มีตัวตนและไม่เคยเกิดขึ้นเลยก็ได้ (matériellement inexistant) เช่น เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองถูกให้ออกจากงานเนื่องจากกระทำความผิดทั้งๆที่ในความเป็นจริงแล้วเจ้าหน้าที่ผู้นั้นไม่เคยทำผิดเลย หรืออาจจะเป็นสิ่งที่ไม่มีเหตุผลทางกฎหมาย (juridiquement inexistant) ซึ่งในกรณีดังกล่าวนี้ เหตุผลในการทำนิติกรรมทางปกครองเป็นสิ่งที่มีตัวตนแต่อาจไม่มีเหตุผลทางกฎหมายที่เพียงพอ เช่น ศาลปกครองมีคำวินิจฉัยเพิกถอนมาตรการด้านตำรวจโดยศาลเห็นว่าเหตุผลในการออกคำสั่งเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยไม่เป็นเหตุผลที่เพียงพอสำหรับมาตรการด้านตำรวจดังกล่าว เป็นต้น ซึ่งการที่ศาลเข้าไปวินิจฉัยดังกล่าวก็เป็นข้อโต้เถียงกันมากว่าเป็นการที่ศาล ก้าวล่วง เข้าไปใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครอง (pouvoir discrétionnaire)(14) แทนฝ่ายปกครองหรือไม่
(ก.3) ผลของการพิจารณาคดีที่ฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจ การฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคดีที่มีการฟ้องว่าฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจนั้นเป็นการฟ้องคดีที่มีวัตถุประสงค์เพื่อขอให้เพิกถอนนิติกรรมทางปกครองนั้นเสีย ดังนั้น เมื่อพิจารณา คำฟ้องดังกล่าวแล้ว ศาลปกครองก็จะมีคำสั่งให้เพิกถอนนิติกรรมทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือมีคำสั่งให้ยกคำฟ้อง (rejeter la requête) เสียหากเห็นว่านิติกรรมทางปกครองนั้นชอบด้วยกฎหมาย
ศาลปกครองไม่สามารถที่จะแก้ไขเปลี่ยนแปลง(modifier) นิติกรรมทางปกครองที่มีผู้นำมาฟ้องคดีได้ รวมทั้งไม่สามารถที่จะทำนิติกรรม ทางปกครองที่ชอบด้วยกฎหมายใหม่แทน (substituer) นิติกรรมทางปกครองที่ตนเห็นไม่ชอบด้วยกฎหมายได้ นอกจากนี้ศาลปกครองยังไม่สามารถลงโทษปรับ (les condamnations pécuniaires) ได้ เพราะการลงโทษปรับจะทำได้โดยการฟ้องคดีประเภทที่ศาลมีอำนาจเต็ม (recours de pleine juridiction) เท่านั้น
ผลของคำวินิจฉัยของศาลปกครองในคดีประเภทนี้มีความสำคัญมากเพราะการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองเป็นอำนาจเด็ดขาด (une autorité absolue) ของศาลนิติกรรมทางปกครองที่ถูกเพิกถอนมิได้มีผลเฉพาะกับผู้ฟ้องคดีเท่านั้นแต่จะมีผลสำหรับบุคคลทั่วไป (erga omnes) ด้วย รวมทั้งยังมีผลย้อนหลัง (rétroactive) ซึ่งถือเสมือนหนึ่งว่านิติกรรมทางปกครองนั้นไม่เคยมีอยู่มาก่อนเป็นการยากลำบากสำหรับฝ่ายปกครองพอสมควรหากมีการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองโดยศาลปกครองเพราะฝ่ายปกครองจะต้องทำให้สิ่งที่เคยเกิดขึ้นมาตามนิติกรรมทางปกครองนั้น หายไป ทั้งหมด
แต่อย่างไรก็ตาม คำวินิจฉัยของศาลปกครองชั้นต้นอาจอุทธรณ์และฎีกาได้ โดยคำวินิจฉัยของศาลปกครองชั้นต้น (le tribunal administratif) จะต้องอุทธรณ์ (appel) ต่อศาลปกครองชั้นอุทธรณ์ (la cour administrative dappel) ภายในระยะเวลา 2 เดือนนับแต่วันที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำวินิจฉัยหรือมีคำสั่ง และเนื่องจากการเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองโดยศาลปกครองมีผลผูกพันไปถึงบุคคลภายนอกด้วย ดังนั้น บุคคลภายนอกที่ได้รับผลกระทบจากคำวินิจฉัยหรือคำสั่งนั้นจึงจะสามารถฟ้องคัดค้านคำวินิจฉัยหรือคำสั่งศาลปกครองชั้นต้นได้ภายในระยะเวลา 2 เดือนนับแต่วันที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำพิพากษาหรือคำสั่ง(15) ส่วนการฎีกา (cassation) นั้น สามารถทำได้โดยยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด ซึ่งศาลปกครองสูงสุดจะไม่พิจารณาประเด็นที่เกี่ยวข้องกับข้อเท็จจริงอันเป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลผู้พิจารณาข้อเท็จจริงอันเป็นเนื้อหาสาระแห่งคดี (juge du fond) ซึ่งก็คือศาลปกครองชั้นต้นและศาลปกครองชั้นอุทธรณ์
(ข) มาตรการฉุกเฉินทางปกครอง(16) แม้กระบวนการฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนการกระทำของฝ่ายปกครองที่ทำเกินอำนาจ ( le recours pour excès de pourvoir ) ในหัวข้อที่ผ่านมาจะเป็น อาวุธ สำคัญในการควบคุมการกระทำของฝ่ายปกครองให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย แต่กระบวนการดังกล่าวก็มีข้อบกพร่องในตัวเองทั้งในเรื่องของความล่าช้าในการพิจารณาคดี (อันเป็นเรื่องปกติทั่วๆไปของทุกศาลและแทบจะในทุกประเทศ!!) และในเรื่องของการดำรงอยู่อย่างต่อเนื่องของนิติกรรมทางปกครองที่นำมาฟ้องศาลปกครองตลอดเวลาที่พิจารณาคดี เพราะมีหลักอยู่ว่า การฟ้องคดีไม่เป็นเหตุให้ทุเลาการบังคับคดี ดังนั้น ฝ่ายปกครองจึงยังคงดำเนินการต่างๆตามคำสั่งทางปกครองที่นำมาฟ้องศาลต่อไปได้ ข้อบกพร่องทั้งสองประการนี้อาจทำให้ผู้ฟ้องคดีอยู่ในสถานะที่ลำบากได้ หากคำสั่งทางปกครองคำสั่งหนึ่งที่มีผลใช้บังคับมาช่วงเวลาหนึ่ง แล้วต่อมาถูกศาลปกครองเพิกถอน ดังตัวอย่างต่อไปนี้คือ คำสั่งทาง ปกครองให้เนรเทศคนต่างชาติคนหนึ่งที่ศาลปกครองใช้เวลาร่วมสองปีในการพิจารณา และในที่สุดศาลปกครองก็มีคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้นเนื่องจากไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ผลก็เกิดขึ้นไปแล้วคือ คนต่างชาติผู้นั้นถูกเนรเทศไปแล้วสองปี เป็นต้น
ก่อนที่จะมีรัฐบัญญัติลงวันที่ 30 มิถุนายน ค.ศ.2001 กระบวนพิจารณาคดีปกครองมีมาตรการที่เรียกกันว่าการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง (le sursis à exécution) ที่เปิดช่องให้ศาลปกครองสามารถสั่งไปยังฝ่ายปกครองให้หยุดการบังคับใช้คำสั่งทางปกครองไว้ชั่วคราวก่อนศาลปกครองจะพิจารณาคดีเสร็จ แต่ในทางปฏิบัติ กระบวนการดังกล่าวก็ยังไม่เพียงพอและศาลปกครองเองก็ใช้มาตรการดังกล่าวอย่างจำกัด โดยมีหลักเกณฑ์ที่นำมาพิจารณาประกอบการสั่งการหลายประการ เช่น การที่ศาลจะมีคำสั่งให้ทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองได้ ก็จะต้องปรากฏชัดแจ้งว่า การดำเนินการต่อไปของฝ่ายปกครองจะก่อให้เกิดความเสียหาย ยากแก่การเยียวยา(17) หรือเป็นคดีที่ศาลพิจารณาในเบื้องต้นแล้ว เห็นว่ามีแนวโน้มที่โจทก์จะชนะคดี(18) เป็นต้น และนอกจากนี้ รัฐกฤษฎีกาลงวันที่ 30 กันยายน ค.ศ. 1953 ได้ให้อำนาจแก่ศาลปกครองชั้นต้นในอันที่จะสั่งให้มีการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองได้เป็นกรณีพิเศษ ยกเว้นไว้แต่ในบางกรณี เช่น กรณีที่นิติกรรมทางปกครองเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการรักษาความสงบเรียบร้อย ความมั่นคง และความสงบสุข ศาลปกครอง ชั้นต้นไม่มีอำนาจที่จะสั่งให้มีการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองนั้นได้ แต่อย่างไรก็ดี ต่อมาได้มีรัฐกฤษฎีกาลงวันที่ 17 มกราคม ค.ศ.1983 ยกเลิกการจำกัดอำนาจทั้งหมดของศาลปกครองชั้นต้นที่เกี่ยวกับการสั่ง หรือการปฏิเสธการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครอง และนอกจากนี้ ก็ยังมีรัฐบัญญัติลงวันที่ 8 กุมภาพันธ์ ค.ศ.1995 มาตรา 95 กำหนดไว้ว่า หากมีการร้องขอ ประธานศาลปกครองชั้นต้นมีอำนาจที่จะสั่งให้มีการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองได้เป็นเวลา 3 เดือน
อย่างไรก็ตาม ในทางปฏิบัติ มาตรการทุเลาการบังคับตามคำสั่งทางปกครองใช้ไม่ค่อยได้ผลดีนัก ดังนั้น เมื่อมีการจัดทำประมวลกฎหมายคดีปกครอง (code de la justice administrative) ขึ้น(19) จึงได้มีการกำหนดให้มี มาตรการฉุกเฉินทางปกครอง (les référés administratifs) ขึ้นเพื่อแก้ปัญหาที่เกิดจากการดำเนินกระบวนการพิจารณาคดีของศาลปกครองมาตรการฉุกเฉินทางปกครองประกอบด้วยสาระสำคัญคือ กำหนดให้มีตุลาการคดีมาตรการฉุกเฉิน (un juge des référés)(20) เพื่อพิจารณากำหนดมาตรการฉุกเฉินทางปกครองเป็นการเฉพาะกำหนดให้มีวิธีพิจารณาคำขอมาตรการฉุกเฉิน และกำหนดให้มีมาตรการฉุกเฉินทางปกครอง 3 ประเภท คือ
(ข.1) le référé-suspension(21) ในกรณีที่มีคำขอจากผู้ฟ้องคดีตุลาการคดีมาตรการฉุกเฉินสามารถสั่งให้มีการระงับการบังคับใช้ (la suspension) นิติกรรมทางปกครองตามคำขอเป็นการชั่วคราวได้ หากศาลเห็นว่ามีความจำเป็นเร่งด่วน (urgence) ที่จะต้องสั่งการดังกล่าว โดยเหตุแห่งความจำเป็นเร่งด่วนนี้ ศาลปกครองสูงสุดได้ให้ความเห็นไว้ใน คำวินิจฉัยคดี Confédération nationale des radios libres เมื่อปี ค.ศ.2001 ว่า ความจำเป็น เร่งด่วนอันจะเป็นเหตุให้ศาลสั่งให้มีการระงับการบังคับใช้คำสั่งทางปกครองได้นั้น จะต้องเป็นเรื่องที่ร้ายแรงและมีผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะต่อสถานะของผู้ฟ้องคดี หรือต่อประโยชน์แห่งการฟ้องคดีนั้น
เมื่อศาลมีคำสั่งให้มีการระงับการบังคับใช้นิติกรรมทางปกครองในกรณีนี้ศาลก็จะต้องเร่งพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครองนั้นโดยไม่ชักช้า คำสั่งให้มีการระงับการบังคับใช้นิติกรรมทางปกครองจะสิ้นสุดลงก็ต่อเมื่อศาลเสร็จสิ้นการพิจารณาถึงความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครองนั้น
(ข.2) le référé-liberté(22) ในกรณีที่มีเหตุจำเป็นเร่งด่วนและหากฝ่ายปกครองหรือองค์กรในระบบกฎหมายเอกชนที่ทำหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะกระทำการที่ก่อให้เกิดผลกระทบอย่างร้ายแรงและไม่ชอบด้วยกฎหมายต่อเสรีภาพขั้นพื้นฐาน (la liberté fondamentale)(23) ตุลาการคดีมาตรการฉุกเฉินสามารถสั่งการเพื่อกำหนดมาตรการใดๆที่จำเป็นต่อการรักษาเสรีภาพขั้นพื้นฐานดังกล่าวได้ โดยจะต้องสั่งการภายใน 48 ชั่วโมง คำสั่งของตุลาการในกรณีนี้อาจอุทธรณ์ได้ต่อศาลปกครองสูงสุดภายใน 15 วัน นับแต่วันที่ศาลปกครอง ชั้นต้นมีคำสั่ง โดยศาลปกครองสูงสุดจะต้องพิจารณาคดีดังกล่าวใน 48 ชั่วโมง
(ข.3) le référé-conservatoire(24) ในกรณีที่มีเหตุจำเป็นเร่งด่วนและมีเพียงคำร้องขอที่อาจไม่มีแม้กระทั่งนิติกรรมทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และผู้ฟ้องต้องการฟ้องขอให้เพิกถอนนิติกรรมทางปกครองนั้น ตุลาการคดีมาตรการฉุกเฉินสามารถสั่งการเพื่อกำหนดมาตรการใดๆก็ได้เท่าที่จำเป็นโดยไม่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิบัติตามนิติกรรมทางปกครองใดๆ
มาตรการฉุกเฉินนี้เป็นกระบวนการใหม่ที่เพิ่งใช้มาได้เป็นเวลาไม่นานจึงจำเป็นที่จะต้องให้ความสนใจในแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองในเรื่องดังกล่าวอย่างมาก เพื่อเป็นประโยชน์ในการพัฒนาความรู้เกี่ยวกับกฎหมายปกครองต่อไป
10.3.4.2 ระบบทั่วไปของความรับผิดของฝ่ายปกครอง(25) ในการดำเนิน กิจกรรมของฝ่ายปกครองอาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อบุคคลภายนอกที่เป็นเอกชนอื่นได้ ความเสียหายเหล่านี้เกิดขึ้นบ่อยและมีความสำคัญมากเนื่องจากในปัจจุบัน ฝ่ายปกครองได้เพิ่ม การแทรกแซง ของฝ่ายปกครองเข้าไปในด้านต่างๆมาก เมื่อความเสียหายเกิดขึ้นก็ย่อมต้องเป็นที่เข้าใจกันอยู่แล้วว่าจะต้องมีการเยียวยาความเสียหายนั้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งการจ่ายค่าชดเชยให้แก่ผู้ได้รับความเสียหาย ในปัจจุบันนี้ระบบความรับผิดของฝ่ายปกครองที่มีต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการกระทำของฝ่ายปกครองเองได้รับการยอมรับด้วยวิธีการฟ้องขอให้ฝ่ายปกครองจ่ายค่าทดแทน ซึ่งฝ่ายปกครองก็มีหน้าที่ที่จะต้องจ่ายค่าทดแทนดังกล่าวให้แก่เอกชนผู้เสียหาย หลักดังกล่าวใช้กับฝ่ายปกครองทุกประเภทรวมทั้งนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนอื่นๆ ด้วย
แต่ในอดีตนั้น แนวความคิดเรื่องความรับผิดของฝ่ายปกครองมิได้เป็นเช่นทุกวันนี้ ในตอนต้นศตวรรษที่ 19 มีหลักสำคัญอยู่หลักหนึ่งคือ ความไม่ต้องรับผิดของอำนาจมหาชน (irresponsabilité de la puissance publique) ซึ่งหมายความถึง รัฐไม่ต้องรับผิดใดๆต่อความเสียหายที่ตนได้ก่อให้เกิดขึ้น ซึ่งถือเป็น เอกสิทธิ (prérogatives) ประเภทหนึ่งของรัฐ แต่อย่างไรก็ตาม แนวความคิดดังกล่าวก็ได้พัฒนาไปเรื่อยๆจนกระทั่งเปลี่ยนไปในที่สุดว่า ฝ่ายปกครองต้องรับผิดชอบในการกระทำของตน ความเปลี่ยนแปลงแนวความคิดดังกล่าวนี้มิได้เกิดจากตัวบทกฎหมายใดๆทั้งสิ้น แต่เกิดจากคำวินิจฉัยของศาลคดีขัดกัน (Tribunal des conflits) ในคดี Blanco ลงวันที่ 8 กุมภาพันธ์ ค.ศ.1873 ที่ได้วางหลักสำคัญเอาไว้ว่า รัฐต้องรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นกับเอกชน อันเกิดจากการกระทำของผู้ที่ทำงานให้หน่วยงานทางปกครองที่จัด ทำบริการสาธารณะ โดยความรับผิดดังกล่าวไม่เป็นเรื่องตามเกณฑ์ทั่วไป และต้องใช้กฎเกณฑ์พิเศษ ภายหลังจากคำวินิจฉัยของศาลคดีขัดกันในกรณีดังกล่าว พัฒนาการด้านความรับผิดของฝ่ายปกครองก็เริ่มต้นขึ้นอย่างจริงจังในปี ค.ศ.1905 ซึ่งศาลปกครองสูงสุดก็ได้วินิจฉัยไว้ในคดี Tomaso Grecco ลงวันที่ 10 กุมภาพันธ์ ค.ศ.1905 ว่า รัฐต้องรับผิดชอบต่อการดำเนินกิจกรรมของตำรวจ จนกระทั่งในปัจจุบัน ความรับผิดของฝ่ายปกครองก็ขยายตัวกว้างออกไปครอบคลุมถึงกระบวนการยุติธรรม เมื่อรัฐบัญญัติลงวันที่ 5 กรกฎาคม ค.ศ.1972 ได้บัญญัติไว้ในมาตรา 11 ว่ารัฐจะต้องรับผิดชอบชดใช้ค่าเสียหายอันเกิดจากการดำเนินงานที่บกพร่อง (défectueux) ของหน่วยงานด้านยุติธรรม (le service de la justice) จึงเห็นได้ว่า วิวัฒนาการของเรื่องความรับผิดของฝ่ายปกครองในฝรั่งเศสได้ขยายตัวออกไปมากและครอบคลุมฝ่ายปกครองประเภทต่างๆหลายประเภทด้วยกัน เริ่มตั้งแต่ฝ่ายปกครองที่จัดทำบริการสาธารณะมาจนกระทั่งฝ่ายปกครองประเภทตำรวจ ไปจนถึงหน่วยงานด้านยุติธรรม
(ก) ผู้ที่ต้องรับผิด เมื่อเกิดความเสียหายขึ้นจากการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองปัญหาที่เกิดขึ้นก็คือ ใครจะเป็นผู้รับผิด ทั้งนี้เนื่องจากนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน (les personnes morales de droit public) นั้น ไม่อาจทำการใดๆได้ด้วยตัวเอง แต่จะต้องทำโดยผ่านทางบุคคลธรรมดา (personnes physiques) มีสองแนวทางที่สามารถนำมาปรับใช้ในกรณีดังกล่าว แนวทางแรกคือ ถือเป็นความรับผิดชอบของเจ้าหน้าที่ (agents) ผู้ก่อให้เกิดความเสียหายนั้น และต้องชดใช้ค่าเสียหายจากทรัพย์สินของตนเอง กับแนวทางที่สองคือ เป็นความรับผิดของฝ่ายปกครองที่จะต้องรับผิดชอบความเสียหายอันเกิดจากการกระทำของ เจ้าหน้าที่ของตนซึ่งในระบบของฝรั่งเศสนั้นยอมรับทั้งแนวทางความรับผิดส่วนตัว (la responsabilité personnelle) และแนวทางความรับผิดของฝ่ายปกครอง (la responsabilité de ladministration) การยอมรับแนวทางทั้งสองก่อให้เกิดปัญหาต่างๆตามมามากมายไม่ว่าจะเป็นปัญหาเรื่องความรับผิดชอบร่วมกัน (cumul de responsabilité) และปัญหาเรื่องการแบ่งความรับผิดชอบ (partage des responsabilité) ระหว่างเจ้าหน้าที่กับหน่วยงานฝ่ายปกครอง
(ข) ประเภทของความรับผิดของฝ่ายปกครอง ความรับผิดของฝ่ายปกครองอาจแยกออกได้เป็นสองประเภทคือ ความรับผิดกรณีที่มีความผิด (la responsabilité pour faute) และความรับผิดกรณีที่ไม่มีความผิด (la responsabilité sans faute)
(ข.1) ความรับผิดกรณีที่มีความผิด (la responsabilité pour faute) แนวความคิดเกี่ยวกับเรื่องการกระทำที่เป็นความผิด (la faute) เป็นแนวความคิดพื้นฐานของระบบว่าด้วยความรับผิดชอบทั้งในระบบกฎหมายเอกชนและระบบกฎหมายมหาชน โดยหากไม่มีการกระทำความผิดเกิดขึ้น ก็ไม่มีความรับผิดชอบ แต่ถ้าหากมีผู้กระทำผิด ก็ต้องมีบทลงโทษผู้กระทำผิด รวมทั้งเยียวยาความเสียหายอันเกิดจากการกระทำผิดนั้นด้วย
(ข.1.1) ข้อแตกต่างระหว่างความผิดของเจ้าหน้าที่และความผิดของหน่วยงาน ในอดีตนั้น มาตรา75 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับ An VIII (ค.ศ. 1799) ของฝรั่งเศสได้บัญญัติไว้ว่า เอกชนที่ได้รับความเสียหายจากการกระทำของข้ารัฐการ ไม่สามารถที่จะฟ้องร้องข้ารัฐการนั้นได้จนกว่าจะได้รับความยินยอมจากสภาแห่งรัฐ (la Conseil d Etat) ก่อน ซึ่งในทางปฏิบัติแล้วก็เป็นไปได้ยากที่สภาแห่งรัฐจะอนุญาตให้มีการฟ้องร้องดำเนินคดีกับข้ารัฐการได้ แต่อย่างไรก็ตาม บทบัญญัติดังกล่าวก็ถูกยกเลิกไปโดยรัฐกฤษฎีกาลงวันที่ 19 กันยายน ค.ศ. 1870 และในเวลาต่อมา ศาลคดีขัดกันก็ได้สร้างหลักใหม่ขึ้นมาในคำวินิจฉัยคดี Pelletier ลงวันที่ 30 กรกฎาคม ค.ศ.1973 ว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐอาจถูกดำเนินคดีในศาลยุติธรรมได้เฉพาะกรณีความผิดส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ (faute personnelle) จากแนวคำวินิจฉัยดังกล่าวจึงมีการแบ่งแยกความผิดของเจ้าหน้าที่และความผิดของหน่วยงานออกจากกัน โดยความผิดของหน่วยงาน (la faute du service) นั้น หมายความถึง ความผิดที่เกิดขึ้นจากการดำเนินงานของหน่วยงานที่ไม่อาจแยกออกมาได้ว่า เจ้าหน้าที่ผู้ใดเป็นผู้ทำผิด หรืออาจเกิดจากความหย่อนยาน (inertie) ของการดำเนินงานตามปกติของหน่วยงานก็ได้ นอกจากนี้แล้วยังอาจเป็นกรณีที่เกิดจากเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองคนหนึ่งทำความผิดอันเนื่องมาจากการปฎิบัติงานตามปกติของหน่วยงานนั้น และเป็นความผิดที่เกิดจากหน้าที่ของหน่วยงานนั้นก็เป็นได้ ความผิดของหน่วยงานในที่นี้อาจเป็นความผิดประเภทการกระทำการออกคำสั่งหรือการบริหารงานที่บกพร่องของฝ่ายปกครองก็ได้ ส่วนความผิดส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ (la faute personnelle) นั้น เกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ที่หย่อนสมรรถภาพหรือบกพร่องละเลยต่อหน้าที่ของตน หรืออาจเป็นความผิดที่สามารถแยกออกได้ (détachable) กับหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ผู้นั้น ซึ่งหมายความถึงเป็นการกระทำของเจ้าหน้าที่นอกเหนือจากอำนาจหน้าที่ของตน (hors de la fonction) มีวัตถุประสงค์อื่นนอกเหนือจากวัตถุประสงค์ของหน่วยงาน เช่น มีเจตนาตอบโต้หรือแก้แค้น เป็นต้น ดังนั้น ความผิดส่วนตัวของเจ้าหน้าที่จึงอาจแยกได้เป็นสองกรณี คือ ความผิดส่วนตัวอย่างแท้จริง (la faute purement personnelle) อันหมายถึง ความผิดที่เป็นความรับผิดชอบอย่างแท้จริงของเจ้าหน้าที่ผู้กระทำ ซึ่งความผิดดังกล่าวไม่มีความสัมพันธ์กับหน่วยงาน กับความผิดส่วนตัวของเจ้าหน้าที่ (la faute personnelle) ที่เป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของหน่วยงาน แต่ก็เกิดจากความบกพร่องของเจ้าหน้าที่นั้น ซึ่งในกรณีหลังนี้ทำให้ทั้งหน่วยงาน และเจ้าหน้าที่ต้องร่วมกันรับผิด
(ข.1.2) ความรับผิดชอบร่วมกัน (le cumul de responsabilité) ทฤษฎีว่าด้วยความรับผิดชอบร่วมกัน (la théorie du cumul de responsabilité) เป็นสิ่งสำคัญสิ่งหนึ่งของหลักว่าด้วยความรับผิดของฝ่ายปกครอง โดยในบางกรณี อาจเกิดทั้งความผิดของหน่วยงานและความผิดของเจ้าหน้าที่พร้อมๆกัน ทฤษฎีว่าด้วยความรับผิดชอบร่วมกันนี้ ก่อให้เกิดความเกี่ยวพันสองลักษณะด้วยกัน คือ ความเกี่ยวพันระหว่างฝ่ายปกครองกับผู้เสียหาย กับความเกี่ยวพันระหว่างฝ่ายปกครองกับเจ้าหน้าที่ โดยในส่วนที่เกี่ยวกับ ความเกี่ยวพันระหว่างฝ่ายปกครองกับผู้เสียหาย นั้น อาจเป็นได้ที่ความเสียหายที่เกิดขึ้นอาจเกิดจากความผิดสองความผิดที่แยกออกจากกันได้ คือ ความผิดอันเกิดจากหน่วยงาน และความผิดที่เกิดจากการกระทำของเจ้าหน้าที่ ซึ่งในกรณีดังกล่าว ศาลปกครองสูงสุดก็ได้วางแนวทางไว้ในคำวินิจฉัย Anguet ลงวันที่ 3 กุมภาพันธ์ ค.ศ. 1911 ว่า ผู้เสียหายสามารถฟ้องหน่วยงานต่อศาลปกครอง และฟ้องเจ้าหน้าที่ต่อศาลยุติธรรม ส่วน ความเกี่ยวพันระหว่างฝ่ายปกครองกับเจ้าหน้าที่ของตนนั้น หลักที่ใช้กันมาเป็นเวลานานแล้วคือหน่วยงานทางปกครองที่ต้องจ่ายค่าทดแทนให้แก่ผู้เสียหายไม่อาจเรียกเงินดังกล่าวคืนจากเจ้าหน้าที่ของตนได้ แต่หลักดังกล่าวก็ถูกกลับโดยคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในคดี Laruelle et Delville ลงวันที่ 28 กรกฎาคม ค.ศ.1951 ซึ่งศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้ว่า ในกรณีที่ฝ่ายปกครองชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ ผู้เสียหายสำหรับความผิดร่วมกัน (le cumul) โดยฝ่ายปกครองชดใช้ค่าเสียหายทั้งในส่วนที่เกิดจากความผิดของตนและในส่วนที่เกิดจากความผิดของเจ้าหน้าที่ ในกรณีดังกล่าวฝ่ายปกครองสามารถเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นชดใช้เงินในส่วนที่เกี่ยวกับความผิดส่วนตัวของเจ้าหน้าที่นั้นคืนให้ฝ่ายปกครองได้
(ข.2) ความรับผิดกรณีไม่มีการกระทำความผิด (la responsabilité sans faute) โดยปกติแล้ว เมื่อมีการกระทำความผิดเกิดขึ้น ผู้กระทำความผิดจะต้องเป็นผู้รับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการกระทำความผิดของตน แต่ในบางกรณี ความรับผิดอาจเกิดขึ้นได้แม้ความเสียหายที่เกิดขึ้นอาจมิได้มาจากการกระทำความผิด
ในระบบกฎหมายปกครองหลักเกี่ยวกับการที่ฝ่าย ปกครองจะต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นอันมิได้มีที่มาจากการกระทำความผิดของตนนั้น ถูกนำมาใช้กับการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองบางประเภท เช่น ความรับผิดสำหรับการดำเนินการที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงภัย (la responsabilité pour risque) โดยคำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Cames ลงวันที่ 21 มิถุนายน ค.ศ.1895 ได้วางหลักไว้ว่า รัฐจะต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายจากอุบัติเหตุที่เกิดขึ้นจากการทำงานให้แก่กรรมกรที่ทำงานในโรงงานของรัฐ จากแนว คำวินิจฉัยดังกล่าว ต่อมาในปี ค.ศ.1898 ก็มีการออกรัฐบัญญัติเกี่ยวกับอุบัติเหตุในการทำงาน
ในปัจจุบัน ความรับผิดกรณีไม่มีการกระทำความผิดถูกนำมาใช้ในหลายกรณีโดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้
(ข.2.1) ความรับผิดต่อความเสียหายอันเกิดจากงานโยธาสาธารณะ (la responsabilité pour dommages de travaux publics) ได้แก่ กรณีที่ความเสียหายเกิดขึ้นจากการดำเนินการจัดทำงานโยธาสาธารณะประเภทต่างๆ เช่น ความเสียหายอันเกิดจากการก่อสร้างถนน หรือความเสียหายอันเกิดจากความบกพร่องในการดูแลถนน ความเสียหายในกรณีนี้อาจเกิดกับบุคคลภายนอก (un tiers) อันเป็นบุคคลที่ไม่ได้รับประโยชน์อันใดเลยจากงานโยธาสาธารณะนั้นบุคคลภายนอกสามารถเรียกค่าทดแทนความเสียหายจากฝ่ายปกครองได้หากสามารถพิสูจน์ได้ว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้นเป็นความเสียหายที่เชื่อมโยงมาจากงานที่ฝ่ายปกครองดำเนินการอยู่และเป็นความเสียหายที่ไม่ได้เกิดจากความผิดของฝ่าย ปกครอง ส่วนในกรณีที่ความเสียหายเกิดขึ้นกับผู้ใช้บริการสาธารณะ (les usagers) นั้น จะต่างจากกรณีที่ความเสียหายเกิดขึ้นกับบุคคลภายนอก เพราะผู้ใช้บริการสาธารณะเป็นผู้ได้รับผลประโยชน์โดยตรงจากบริการสาธารณะ เช่น ผู้ใช้ถนนสาธารณะ อันได้แก่ คนเดินถนน คนขับ รถยนต์ คนขี่จักรยาน เป็นต้น กรณีดังกล่าว ความรับผิดของฝ่ายปกครองในกรณีไม่มีการกระทำความผิดอาจมีขึ้นได้ ในกรณีที่เกิดจากการดูแลถนนหนทางนั้นไม่ดี แต่ก็เป็นหน้าที่ของทั้งฝ่ายผู้ใช้บริการและฝ่ายปกครองจะต้องพิสูจน์ โดยฝ่ายผู้ใช้บริการจะต้องพิสูจน์ว่าความเสียหายที่เกิดขึ้นนั้นมีความเชื่อมโยงกับงานในหน้าที่ของฝ่ายปกครอง เช่น การติดป้ายเตือนต่างๆหรือสัญญาณต่างบนถนนไม่เพียงพอ ทำให้เกิดอุบัติเหตุ ซึ่งฝ่ายปกครองเองก็จะต้องพิสูจน์ให้ได้ว่า ป้ายหรือสัญญาณต่างๆนั้นเพียงพอแล้ว เป็นต้น
(ข.2.2) ความรับผิดต่อความเสียหายอันเกิดจากวัตถุหรือกิจกรรมที่เป็นอันตราย (la responsabilité pour dommages causés par des choses et des activités dangereuses) แนวคำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Regnault-Desroziers ลงวันที่ 28 มีนาคม ค.ศ.1919 ได้วางหลักเกี่ยวกับความรับผิดต่อความเสียหายอันเกิดจากวัตถุหรือกิจกรรมที่เป็นอันตรายของฝ่ายปกครองไว้ โดยในคดีดังกล่าว เกิดการระเบิดในค่ายทหารที่ใช้เป็นที่เก็บอาวุธและวัตถุระเบิดจำนวนมาก ค่ายทหารดังกล่าวอยู่ไม่ไกลจากชุมชนเมืองเท่าไหร่ เมื่อเกิดระเบิดขึ้นจึงทำให้ชุมชนเมืองดังกล่าวได้รับความเสียหาย ซึ่งศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยว่า แม้การระเบิดจะไม่ได้เกิดขึ้นจากความผิดของฝ่ายปกครองแต่ผู้เสียหายก็จะต้องได้รับค่าทดแทนความเสียหายจากฝ่ายปกครอง เนื่องจากฝ่ายปกครองไปตั้งโรงเก็บอาวุธอันเป็นพื้นที่เสี่ยงภัยใกล้กับชุมชนเมือง
ในเวลาต่อมา ศาลปกครองสูงสุดก็ได้ขยายหลักเรื่องความรับผิดต่อความเสียหายอันเกิดจากวัตถุหรือกิจกรรมที่เป็นอันตรายออกไปอีก ในกรณีที่ตำรวจใช้อาวุธอันตราย โดยในคำวินิจฉัยคดี Consorts Lecomte ลงวันที่ 24 มิถุนายน ค.ศ.1949 ศาลปกครองสูงสุดได้กล่าวว่า โดยหลักแล้ว บริการสาธารณะประเภทตำรวจจะต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการทำงานของเจ้าหน้าที่ตำรวจในการปฏิบัติหน้าที่ก็เฉพาะกรณีที่เป็นความผิดร้ายแรง (la faute lourde) เท่านั้น แต่ในบางกรณี ความรับผิดชอบของฝ่าย ปกครองอาจมีได้แม้จะไม่มีการกระทำความผิด โดยในกรณีที่เจ้าหน้าที่ตำรวจใช้อาวุธปืน และก่อให้เกิดความเสียหายต่อบุคคลหรือทรัพย์สิน โดยบุคคลนั้นมิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการปฏิบัติการของตำรวจนั้น ฝ่ายปกครองก็จะต้องจ่ายค่าชดเชยความเสียหายให้แก่บุคคลหรือทรัพย์สินที่ได้รับความเสียหายนั้น
(ข.2.3) ความรับผิดต่อความเสียหายอันเกิดต่อผู้ร่วมดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ (la responsabilité pour dommages subis par les collaborateurs des services publics) หลักในเรื่องดังกล่าวมีอยู่ว่า ฝ่ายปกครองจะต้องจ่ายค่า ทดแทนความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อตัวเจ้าหน้าที่อันเนื่องมาจากการทำงานของเจ้าหน้าที่ในกิจการที่เสี่ยงภัยของฝ่ายปกครอง แม้ฝ่ายปกครองจะไม่ได้เป็นผู้กระทำความผิดก็ตาม ความรับผิดของฝ่ายปกครองในกรณีนี้สามารถแยกพิจารณาได้สองกรณี กรณีแรกเป็นความรับผิดที่ฝ่ายปกครองมีต่อข้ารัฐการหรือบุคลากรประเภทถาวร (les agents permanents) ซึ่งศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้ในคดี Cames เมื่อวันที่ 21 มิถุนายน ค.ศ.1895 ถึงหลักเกี่ยวกับการที่ฝ่ายปกครองจะต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นต่อเจ้าหน้าที่ของตนที่ปฏิบัติหน้าที่ของฝ่ายปกครองอยู่ แม้ความผิดที่เกิดขึ้นนั้นจะมิใช่ความผิดของฝ่ายปกครองก็ตาม และต่อมาเมื่อมีรัฐบัญญัติเกี่ยวกับอุบัติเหตุในการทำงาน ค.ศ.1898 หลักดังกล่าวก็ถูกนำไปบัญญัติไว้ในกฎหมาย ส่วนบุคลากรประเภทชั่วคราวหรือสมัครใจ (les collaborateurs occasionnels et bénévoles) นั้น เนื่องจากบุคลากรประเภทดังกล่าวเป็นผู้เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องกับการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองอย่างชั่วคราวหรือโดยสมัครใจที่ไม่ได้ผ่านกระบวนการต่างๆของการเข้ามาเป็นข้ารัฐการและไม่ได้รับสิทธิประโยชน์หรือความคุ้มครองใดๆในฐานะที่เป็นข้ารัฐการ ความรับผิดชอบที่บุคคลเหล่านั้นจะได้รับจึงตั้งอยู่บนฐานแห่งทฤษฎีว่าด้วยความเสี่ยงภัย (la théorie du risque) โดยศาลปกครอง สูงสุดได้วางแนวทางไว้ในคำวินิจฉัยคดี Commune de Saint-Priest-la-Plaine เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน ค.ศ. 1946 ว่า เนื่องจากนาย Rance และนาย Nicaud ได้ยอมช่วยเหลือเทศบาลโดยสมัครใจตามคำขอของนายกเทศมนตรีให้เป็นคนยิงพลุและดอกไม้ไฟเนื่องในโอกาสงานฉลองของเทศบาล และต่อมาได้รับบาดเจ็บเนื่องจากเกิดจากระเบิดของเครื่องยนต์ที่อยู่ใกล้ตัว โดยทั้งสองคนมิได้ประมาท ค่าชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นจึงตกเป็นภาระของเทศบาลเนื่องจากทั้งสองคนทำหน้าที่จัดทำภารกิจของเทศบาลอันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของเทศบาล และดำเนินการตามที่ได้รับมอบหมายจากนายกเทศมนตรี
(ข.2.4) ความรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดจากกฎหมายหรือนิติกรรมที่มีลักษณะทั่วไป (la responsabilité du fait des lois et décisions à caractère général) มูลฐานของความรับผิดประเภทนี้เป็นเรื่องที่เกี่ยวกับความบกพร่องของความเสมอภาคที่มีต่อกิจกรรมสาธารณะ (la rupture de l égalité devant les charges publiques) กล่าวคือ รัฐบัญญัตินั้นโดยทั่วไปแล้วจะไม่มีข้อผิดพลาด (fautive) และไม่มีอันตราย แต่ในบางกรณีรัฐบัญญัติอาจก่อให้เกิดความเสียหายได้ซึ่งผู้ได้รับความเสียหายควรมีสิทธิที่จะได้รับการเยียวยา โดยศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้ในคำวินิจฉัยคดี Société anonyme des produits laitiers « La Fleurette » เมื่อวันที่ 14 มกราคม ค.ศ.1938 ว่าหากรัฐบัญญัติก่อให้เกิดความเสียหายที่ไม่ปกติ (anormal) และเป็นพิเศษ (spécial) แก่บุคคลใดบุคคลหนึ่ง บุคคลนั้นมีสิทธิที่จะได้รับการชดเชยความเสียหายตามหลักที่เกี่ยวกับความบกพร่องของความเสมอภาคที่มีต่อกิจกรรมสาธารณะ ความรับผิดในกรณีนี้เป็นข้อยกเว้น ซึ่งศาลจะพิจารณาอย่างเคร่งครัดมาก เนื่องจากเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายอันเป็นผลงานของฝ่ายนิติบัญญัติ และโดยหลักแล้วฝ่ายนิติบัญญัติไม่ควรต้องเข้ามารับผิดชอบในความเสียหายดังกล่าว เนื่องจากการออกกฎหมายมีวัตถุประสงค์เพื่อประโยชน์ส่วนรวม ดังนั้น ฝ่ายปกครองจึงควรเข้ามารับผิดชอบ
ความรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นตามหลักเกี่ยวกับความบกพร่องของความเสมอภาคที่มีต่อกิจการสาธารณะนี้ โดยทั่วไปแล้วจะเป็นเรื่องที่เกิดจากกรณีเอกชนคนหนึ่งได้รับความเสียหายโดยไม่ได้เกิดจากการกระทำของฝ่ายปกครอง ความเสียหายที่เกิดขึ้นนี้เป็นสิ่งที่กระทบต่อหลักของความเสมอภาคของบุคคลที่มีต่อกิจการสาธารณะ ซึ่งเป็นสิ่งที่ไม่ชอบธรรม เนื่องจากบุคคลนั้นเพียงบุคคลเดียวต้องเป็นผู้เสียหายจากการกระทำที่ส่วนรวมได้ประโยชน์ (เช่นการออกกฎหมายมาใช้เพื่อประโยชน์ส่วนรวม แต่มีบางคนได้รับความเสียหายจากผลของกฎหมายนั้น เป็นต้น)
(ข.2.5) การไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยหรือคำสั่งศาล (inexécution des décisions de justice) ผู้ที่จะได้รับประโยชน์จากคำวินิจฉัยหรือคำสั่งศาล สามารถขอให้ฝ่ายปกครองใช้อำนาจบังคับคู่ความฝ่ายที่จะต้องปฏิบัติตามคำวินิจฉัยหรือคำสั่งศาลให้ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยหรือคำสั่งศาลได้ หากฝ่ายปกครองปฏิเสธคำขอดังกล่าวเนื่องจากเห็นว่า หากมีการบังคับตามคำวินิจฉัยหรือคำสั่งของศาลจะก่อให้เกิดผลกระทบต่อความสงบสาธารณะ (lordre et la sécurité) ความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการปฏิเสธคำขอดังกล่าวนั้น ฝ่ายปกครองจะต้องเป็นผู้รับผิดดังที่ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยไว้ในคดี Couitéas เมื่อวันที่ 30 พฤศจิกายน ค.ศ.1923
(ข.2.6) ความรับผิดด้านโรงพยาบาล (la responsibilité hospitalière) ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำวินิจฉัยคดี Bianchi เมื่อวันที่ 9 เมษายน ค.ศ.1993 กำหนดถึงความรับผิดกรณีไม่มีการกระทำความผิด (la responsabilité sans faute)ของโรงพยาบาลในเงื่อนไขที่ค่อนข้างเข้มงวด โดยในกรณีที่เกี่ยวข้องกับการรักษาพยาบาลที่จำเป็น แต่ก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแรงที่ทราบว่าอาจเกิดขึ้นได้ แต่เป็นกรณีที่เกิดขึ้นยากมาก ความผิดดังกล่าวมิได้เกิดจากความผิดของแพทย์หรือโรงพยาบาล ในกรณีดังกล่าว โรงพยาบาลเป็นผู้รับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น
(ค) วิธีการชดใช้ค่าเสียหาย เมื่อเกิดความเสียหายขึ้น ก็ย่อมต้องมีการชดใช้ค่าเสียหาย ในส่วนที่เกี่ยวกับวิธีการชดใช้ค่าเสียหายนั้นมีข้อควรพิจารณาที่สำคัญอยู่สองประการ คือ ผู้มีหน้าที่ชดใช้ค่าเสียหาย และกระบวนการชดใช้ค่าเสียหาย
(ค.1) ผู้มีหน้าที่ชดใช้ค่าเสียหาย จากการศึกษาถึงหลักว่าด้วยความรับผิดของฝ่ายปกครองมาแล้วข้างต้นว่า มีหลายรูปแบบด้วยกัน ดังนั้น เมื่อมีความเสียหายเกิดขึ้น ปัญหาจึงมีอยู่ว่า ใครจะเป็นผู้จ่ายค่าชดเชยความเสียหายให้แก่ผู้ที่ได้รับความเสียหายนั้น คำตอบสำหรับปัญหาดังกล่าวอาจง่าย ถ้าหากเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานหนึ่งเป็นผู้ทำให้เกิดความเสียหายขึ้น แต่คำตอบก็อาจไม่ชัดเจนนัก หากเป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่คนหนึ่งทำงานให้กับนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนหลายแห่งสำหรับกิจกรรมที่เกิดจากความร่วมมือของหลายหน่วยงาน ซึ่งหากเป็นกรณีหลังนี้ก็คงต้องทำการพิสูจน์ให้เห็นถึงความเชื่อมโยงระหว่างเจ้าหน้าที่ หน่วยงาน และความผิดที่เกิดขึ้น เพื่อหาตัวผู้ที่จะชดใช้ความเสียหาย โดยศาลจะพยายามกำหนดตัวผู้รับผิดชอบ หรือกำหนดให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมกันรับผิดชอบ แต่โดยหลักแล้ว นิติบุคคลในกฎหมายมหาชนที่จะต้องเป็นผู้ชดใช้ค่าเสียหาย จะต้องเป็นผู้มีหน้าที่รับผิดชอบในการดำเนินการที่เป็นเหตุให้เกิดความเสียหายนั้น และนอกจากนี้ ยังต้องมีความเชื่อมโยงกันโดยตรงระหว่างการดำเนินกิจการกับความเสียหายที่เกิดขึ้นด้วย
(ค.2) กระบวนการชดเชยความเสียหาย สิ่งแรก ที่จะต้องพิจารณาคือ ลักษณะของความเสียหาย (préjudice) ที่เกิดขึ้น โดยความเสียหายที่เกิดขึ้นจะต้องเป็นความเสียหายโดยตรง อันหมายถึง ความเสียหายที่เกิดขึ้นต้องมีส่วนสัมพันธ์กับการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองโดยตรง ความเสียหายที่แน่นอน อันหมายถึง เป็นความเสียหายที่เกิดขึ้นแล้ว และเป็นปัจจุบัน และเป็นความเสียหายที่ทดแทนด้วยเงินได้ โดยในอดีตนั้น ศาลปกครองจะเคร่งครัดกับการชดเชยความเสียหายที่เกิดขึ้นเฉพาะความเสียหายทางวัตถุหรือร่างกายของบุคคล และไม่รวมถึงความเสียหายที่เป็นนามธรรมทั้งหลาย โดยมีเหตุผลว่า ความเสียหายดังกล่าวไม่อาจตีราคาเป็นตัวเงินได้ (les larmes ne se monnayent pas) แต่อย่างไร ก็ตาม ในระยะหลังแนวความคิดดังกล่าวก็เปลี่ยนไป ศาลปกครองได้ให้การยอมรับถึงความเสียหายทางจิตใจ (un dommage moral) ไว้ในกรณี Letisserand เมื่อวันที่ 24 พฤศจิกายน ค.ศ.1961 ว่า ความเสียหายทางจิตใจของบิดาที่เกิดจากการตายของบุตรชายก่อนวันอันควร เป็นความเสียหายที่อาจได้รับการชดเชยได้ สำหรับสิ่งที่สอง ที่ต้องพิจารณาก็คือ การคำนวณค่าชดเชยความเสียหาย (l évaluation du préjudice) โดยค่าชดเชยความเสียหายนั้นจะต้องสอดคล้องกับความเสียหายที่เกิดขึ้น ส่วนวิธีคำนวณค่าชดเชยความเสียหายนั้น ศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักไว้ในสองกรณีด้วยกัน คือ กรณีแรกคือ ความเสียหายที่เกิดขึ้นกับบุคคล การคำนวณค่าชดเชยความเสียหาย ให้ถือเอาตามวันที่ศาลมีคำวินิจฉัย(26) ส่วนกรณีที่สอง คือ ความเสียหายที่เกิดขึ้นกับทรัพย์สิน นั้น การคำนวณค่าชดเชยความเสียหายจะเริ่มนับจากวันที่มีความเสียหายเกิดขึ้น แต่อย่างไรก็ตาม หากปรากฏว่าการชดเชยความเสียหายไม่อาจทำได้โดยเร็ว ศาลก็สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงค่าเสียหายให้เหมาะสมได้(27)
10.3.4.3 ระบบพิเศษของหลักว่าด้วยความรับผิดของฝ่ายปกครอง(28) หลักว่าด้วยความรับผิดของฝ่ายปกครองที่ได้ศึกษาไปแล้วในหัวข้อก่อนหน้านี้เป็นหลักเกณฑ์ที่ใช้กับความรับผิดของฝ่ายปกครองที่เกิดจากแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองและศาลคดีขัดกันซึ่งถือเป็นหลักทั่วไปของความรับผิดของฝ่ายปกครอง นอกเหนือจากหลักดังกล่าวแล้ว ในระบบกฎหมาย ปกครองของฝรั่งเศสยังมีกฎหมายอีกจำนวนหนึ่งที่มีความเกี่ยวข้องกับกิจกรรมพิเศษบางประเภท (les activités spécifiques) ของฝ่ายปกครองที่ไม่ต้องนำหลักทั่วไปดังที่ได้ศึกษาไปแล้วมาใช้
(ก) ระบบความไม่ต้องรับผิด แม้ว่าหลักความรับผิดของฝ่าย ปกครองจะมีอยู่ในระบบกฎหมายมหาชนของฝรั่งเศสมาเป็นเวลานานแล้ว แต่หลักว่าด้วยความไม่ต้องรับผิด (irresponsabilité) ของฝ่ายปกครองก็ถูกนำมาใช้ในบางกรณี โดยเฉพาะสองกรณีที่สำคัญกรณีแรกเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับ การกระทำทางรัฐบาล (les actes de gouvernement) ที่ไม่อยู่ภายใต้หลักว่าด้วยความรับผิดของฝ่ายปกครอง และไม่อยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบของศาลปกครอง กับกรณีที่เกี่ยวข้องกับการไปรษณีย์ ที่มีกฎหมายกำหนดไว้ชัดเจนว่า การไปรษณีย์ไม่ต้องรับผิดชอบต่อความเสียหายใดๆที่เกิดขึ้น เว้นแต่เฉพาะการส่งจดหมายบางประเภท เช่น จดหมายลงทะเบียน เป็นต้น
(ข) ความรับผิดต่อความเสียหายอันเนื่องมาจากเหตุจลาจล มาตรา L.2216-3 แห่งประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น (Code général des collectivités territoriales) ได้บัญญัติไว้ให้รัฐ (l Etat) เป็นผู้รับผิดชอบทางแพ่ง (civilement) ต่อความเสียหายอันเกิดขึ้นจากความผิดที่มาจากเหตุจลาจลต่างๆที่เกิดขึ้นจากการรวมตัวกัน (attroupements) หรือจากการชุมนุม (rassemblement) กันของประชาชนโดยตำรวจไม่ได้เข้าไปแทรกแซงการรวมตัวหรือการชุมนุมที่ตนได้อนุญาตไปกรณีดังกล่าวกฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณากำหนดค่าทดแทนความเสียหายที่เกิดขึ้น ซึ่งโดยหลักแล้ว รัฐจะเป็นผู้รับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น ซึ่งศาลคดีขัดกันก็ได้วางแนวทางไว้ในคำวินิจฉัยคดี Roche ลงวันที่ 24 พฤษภาคม ค.ศ.1965 ว่าผู้เสียหายที่จะได้รับประโยชน์จากค่าเสียหายอันเกิดขึ้นจากการจลาจลนี้ ไม่จำกัดเฉพาะบุคคลภายนอก (un tiers) ผู้บาดเจ็บหรือผู้ที่ทรัพย์สินได้รับความเสียหายเท่านั้น แต่หมายความรวมถึงผู้ร่วมชุมนุม (manifestant) ด้วย
อนึ่ง กฎหมายมาตราเดียวกันได้จำกัดความรับผิดชอบของรัฐไว้กรณีเดียว คือ กรณีที่มีการประท้วงเพื่อคัดค้าน (récursoire) การดำเนินงานของเทศบาล ให้เป็นอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณา โดยในกรณีดังกล่าวอาจเป็นสิ่งที่เทศบาลต้องเป็นคนรับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น
(ค) ความรับผิดของรัฐอันเนื่องมาจากความเสียหายที่เกิดขึ้นกับนักเรียนหรือโดยนักเรียนในโรงเรียนของรัฐ เดิมมาตรา 1384 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งได้กำหนดไว้ให้ครู (les instituteurs) เป็นผู้รับผิดชอบต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากนักเรียนของตน นอกจากจะพิสูจน์ได้ว่า ความเสียหายที่เกิดขึ้นไม่ได้เกิดจากความบกพร่องของการทำ หน้าที่ดูแลนักเรียนของตน ข้อยกเว้นเรื่องการพิสูจน์ถูกยกเลิกไปในปี ค.ศ.1889 ต่อมาได้มี รัฐบัญญัติลงวันที่ 5 เมษายน ค.ศ.1937 กำหนดให้รัฐเป็นผู้รับผิดชอบแทนครู แม้เป็นความผิดของครู ในปัจจุบัน ผู้เสียหายสามารถฟ้องเรียกค่าเสียหายจากรัฐได้แต่เพียงผู้เดียว โดยต้องฟ้องต่อศาลยุติธรรม แม้จะเป็นความผิดของหน่วยงาน (la faute de service) ก็ตาม อนึ่ง หากความเสียหายเกิดขึ้นโดยเหตุอื่นนอกเหนือไปจากข้อบกพร่องในการทำหน้าที่ดูแลนักเรียน เช่น การไม่ดูแลรักษาอาคารเรียน หรือสถานที่เรียน ก็จะต้องนำหลักทั่วไปว่าด้วยความรับผิดของฝ่ายปกครองมาใช้
(ง) ความรับผิดสำหรับความเสียหายที่เกิดขึ้นโดยรถยนต์ รัฐบัญญัติลงวันที่ 31 ธันวาคม ค.ศ.1957 กำหนดให้เป็นอำนาจของศาลยุติธรรมที่จะพิจารณาปัญหาเรื่องความรับผิดของนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนในกรณีที่มีความเสียหายเกิดขึ้นกับรถยนต์ของบุคคลอื่นการกำหนดให้ศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาเรื่องดังกล่าวก็เนื่องมาจากวัตถุประสงค์สำคัญคือ เพื่อให้กฎเกณฑ์เกี่ยวกับอุบัติเหตุที่เกิดจากการจราจรอยู่ในมาตรฐานเดียวกัน ดังนั้น หลักเกี่ยวกับความรับผิดชอบจึงต้องเป็นไปตามกฎหมายแพ่ง นอกจากนี้ ฝ่ายปกครองจะต้องชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้เสียหายด้วยตนเอง หากเจ้าหน้าที่ผู้ก่อให้เกิดอุบัติเหตุกำลังอยู่ในระหว่างการปฏิบัติหน้าที่โดยอาจมีข้อยกเว้นในกรณีที่ฝ่ายปกครองสามารถเรียกให้เจ้าหน้าที่ร่วมรับผิดด้วย หรือเป็นกรณีที่เป็นความผิดส่วนตัว (la faute personnelle) ของเจ้าหน้าที่นั้น
(จ) ความรับผิดสำหรับความเสียหายที่เกิดขึ้นโดยกระบวนการยุติธรรม การดำเนินกิจกรรมของกระบวนการยุติธรรมแสดงออกโดยผ่านคำวินิจฉัย (décisions juridictionnelles) ซึ่งโดยหลักแล้วอยู่นอกเหนือการรับผิดทั้งหมด แต่ต่อมา รัฐบัญญัติลงวันที่ 17 กรกฎาคม ค.ศ. 1970 ก็ให้กำหนดให้มีการชดเชยค่าเสียหายให้แก่ผู้ที่ได้รับความเสียหายจากการถูกคุมขังชั่วคราว ในกรณีที่คดีนั้นจบลงด้วยการยกฟ้อง (non-lieu) หรือ การปล่อยตัว (un acquittement) ซึ่งในกรณีดังกล่าว คณะกรรมการซึ่งประกอบด้วยตุลาการจากศาลฎีกาจะเป็นผู้กำหนดค่าชดเชยความเสียหายให้เป็นพิเศษ โดยใช้เหตุเดียวกับความบกพร่องของความเสมอภาคที่มีต่อกิจการสาธารณะ (la rupture de l égalité devant les charges publiques) ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น
ปัจจุบัน มาตรา 11 แห่งรัฐบัญญัติลงวันที่ 5 กรกฎาคม ค.ศ. 1972 เกี่ยวกับการปฎิรูปวิธีพิจารณาคดีแพ่ง(29) ได้บัญญัติไว้ให้รัฐเป็นผู้รับผิดชอบต่อความเสียหายอันเกิดจากการดำเนินงานที่มีข้อบกพร่อง (défectueux) ของกระบวนการยุติธรรม ความรับผิดชอบดังกล่าวจำกัดไว้เฉพาะกรณีความผิดร้ายแรง (une faute lourde) และปฏิเสธความยุติธรรม (un déni de justice) และใช้เฉพาะกับศาลยุติธรรม โดยรัฐต้องรับผิดชอบในกรณีที่เป็นความผิดของหน่วยงาน (la faute de service) ส่วนกรณีที่เป็นความผิดส่วนตัว (la faute personnelle) ของตุลาการ ไม่มีกระบวนการใดๆที่นำมาใช้ในเรื่องความรับผิด ซึ่งโดยหลักแล้วรัฐยังต้องเป็นผู้รับผิดชอบความเสียหายที่เกิดขึ้นจากความผิดส่วนตัวของตุลาการ และรัฐก็ต้องไปดำเนินการต่อตุลาการผู้รับผิดชอบกรณีดังกล่าวต่อไป
10.4 การควบคุมฝ่ายปกครองในประเทศไทย
เนื่องจากในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะของฝ่ายปกครองต้องมีการใช้อำนาจรัฐ ในบางครั้งการใช้อำนาจรัฐของฝ่ายปกครองอาจไปกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้ ด้วยเหตุนี้เองที่มีความจำเป็นที่จะต้องทำการควบคุมฝ่ายปกครอง
การควบคุมฝ่ายปกครองทำได้ทั้งการควบคุมการกระทำของฝ่ายปกครองและการควบคุมตัวบุคคลที่เป็นฝ่ายปกครอง
10.4.1 การควบคุมการกระทำของฝ่ายปกครอง การกระทำของฝ่ายปกครองมีสองลักษณะคือการกระทำในทางกฎหมายและปฏิบัติการทางปกครอง
การกระทำในทางกฎหมาย ได้แก่ การควบคุมการออกกฎซึ่งเป็นกฎหมายลำดับรอง และคำสั่งของฝ่ายปกครองไม่ว่าจะเป็นคำสั่งภายในฝ่ายปกครองที่ผู้บังคับบัญชาออกคำสั่งต่อเจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นผู้ใต้บังคับบัญชา หรือคำสั่งของฝ่ายปกครองที่
มุ่งหมายต่อบุคคลหรือกลุ่มบุคคลใดกลุ่มบุคคลหนึ่งเป็นการเฉพาะ นอกจากนี้แล้วการกระทำทางกฎหมายยังรวมถึงสัญญาทางปกครองที่ฝ่ายปกครองใช้เป็นเครื่องมือในการมอบบริการสาธารณะจึงอยู่ในอำนาจหน้าที่ของฝ่ายปกครองให้เอกชนไปดำเนินการแทนด้วย ส่วนปฏิบัติการทางปกครองเป็นการที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองดำเนินการบางอย่างแล้วก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน เช่น รื้อถอนอาคารตามคำสั่งทางปกครองเป็นต้น
10.4.2 การควบคุมตัวบุคคลที่เป็นฝ่ายปกครอง การควบคุมตัวบุคคลที่เป็นฝ่ายปกครองสามารถทำได้ทั้งในระบบการบริหารราชการแผ่นดินตามปกติ และในระบบกฎหมายพิเศษ
การควบคุมตัวบุคคลที่เป็นฝ่ายปกครองในระบบการบริหารราชการแผ่นดินโดยปกติ ได้แก่การควบคุมตัวบุคคลในระบบบังคับบัญชาตามหลักการรวมอำนาจ เป็นการที่ผู้บังคับบัญชาใช้เรื่องวินัยมาเป็นหลักเกณฑ์ในการควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นต้น และการควบคุมตัวบุคคลในระบบกำกับดูแลตามหลักการกระจายอำนาจ เช่น การที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเสนอต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยให้สั่งให้ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งในกรณีที่ปฎิบัติไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นต้น ส่วนการควบคุมตัวบุคคลที่เป็นฝ่ายปกครองโดยระบบกฎหมายพิเศษ ได้แก่ การมีกฎหมายเฉพาะออกมาควบคุมฝ่ายปกครองในบางเรื่อง เช่น กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกำหนดให้ฝ่ายปกครองบางตำแหน่งต้องแสดงบัญญชีรายการทรัพย์สินและหนี้สิน เป็นต้น
10.4.3 กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมฝ่ายบริหารในประเทศไทย ในปัจจุบันมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมฝ่ายบริหารอยู่หลายฉบับบ แต่ในที่นี้จะขอนำมาเสนอเพียง 3 ฉบับ คือ
- กฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ
- กฎหมายว่าด้วยวิธีปฎิบัติราชการทางปกครอง
- กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
เชิงอรรถ
1.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ระบบการควบคุมการใช้อำนาจหน้าที่ของรัฐ วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม 13 ตอน 2 , พ.ศ. 2530 หน้า 14-16
2.โภคิน พลกุล , รุปแบบและวิธีการควบคุมฝ่ายแกครอง , วารสารนิติสารนิติศาสตร์ ฉบับที่ 1 ปีที่ 12 , พ.ศ. 2524, หน้า 38-86
3.การกำกับดูแล (la tutelle) หมายถึงกระบวนการควบคุม (contrôle) ที่กระทำโดยนิติบุคคลมหาชนระดับสูง (une personne morale supérieure) ต่อนิติบุคคลมหาชนที่อยู่ในระดับที่ต่ำกว่า (une personne morale inférieure) ตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด ส่วนใหญ่แล้วการกำกับดูแลจะใช้ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการกำกับดูแลอาจมีได้ทั้งการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคล (la tutelle sur les personnes) เช่น สั่งพักงานนายกเทศมนตรี การกำกับดูแลเหนือองค์กร (la tutelle sur les organs) เช่น สั่งยุบสภา หรือการกำกับดูแลการสั่งการต่างๆ (la tutelle sur les décisions) เช่น การให้ความเห็นชอบ อนุมัติ หรือเพิกถอนคำสั่งต่างๆ เป็นต้น.
4.สรุปความจาก Jean RIVERO et Jean WALINE , Droit Administratif , (Paris : Dalloz , 18e édition , 2000) , หน้า 204-206.
5.สรุปความจาก Guy BRAIBANT et Bernard STIRN , Le droit administratif français, (Paris : Presse de Sciences Po et Dalloz , 4e édition , 1997) , หน้า 437-438.
6.สรุปความจาก Guy BRAIBANT et Bernard STIRN , Le droit administratif français, (Paris : Presse de Sciences Po et Dalloz , 4e édition , 1997) , หน้า 439-441.
7.สรุปความจาก Jacqueline MORAND-DEVILLER , Cours de droit administrarif , (Paris : Montchrestien, 5e édition ,1997) ,หน้า 675-695 ; Pierre-Laurent FRIER , Précis du droit administratif , (Paris : Montchrestien , 2001) , หน้า 445-464 และ Jean RIVERO et Jean WALINE , Droit Administratif , (Paris : Dalloz, 18e édition ,2000) , หน้า 231-258.
8.นักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนของฝรั่งเศสหลายคนได้พยายามแบ่งประเภทของการดำเนินคดี (contentieux) ปกครองออกเป็นสองประเภทใหญ่ๆ คือ การดำเนินคดีแบบภววิสัย (contentieux objectif) และการดำเนินคดีแบบอัตตวิสัย (contentieux subjectif) โดยการแบ่งประเภทของคดีออกเป็นสองประเภทดังกล่าวมานี้มีที่มาจาก คำฟ้อง ของผู้ฟ้องคดี กล่าวคือ หากผู้ฟ้องคดีฟ้องคดีเพื่อ ตอบโต้ นิติกรรมทางปกครองที่ฝ่าฝืนกฎหมาย ถือเป็นการฟ้องคดีแบบภววิสัย ในขณะที่การฟ้องเพื่อ เรียกร้อง ให้มีการยอมรับความมีอยู่ของสิทธิของผู้ฟ้องคดี ถือเป็นการฟ้องคดีแบบอัตตวิสัย
การฟ้องคดีแบบภววิสัยนั้น วัตถุประสงค์ของการฟ้องคดีก็คือเพื่อให้ขอให้ศาลพิจารณาถึง กฎหมาย เป็นหลัก กล่าวคือ นิติกรรมทางปกครองที่นำมาฟ้องต่อศาลนั้นสอดคล้องกับกฎหมายต่างๆที่อยู่ในลำดับสูงกว่าหรือไม่ การฟ้องคดีแบบภววิสัยมีหลายประเภท เช่น การฟ้องคดีขอให้ศาลพิจารณากรณีฝ่ายปกครองกระทำเกินอำนาจ (le recours pour excès de pouvoir) ที่เปิดโอกาสให้ศาลปกครองสามารถเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองได้ การฟ้องคดีขอให้ศาลตีความ (contentieux de linterprétation) ที่เปิดโอกาสให้ศาลปกครองได้ตีความนิติกรรมทางปกครองที่เคลือบคลุมให้ชัดเจนยิ่งขึ้น หรือการฟ้องคดีขอให้ศาลพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครองตามที่คู่ความกล่าวอ้าง (contentieux de lappréciation de légalité) ที่โดยทั่วไปแล้วจะเป็นคดีที่ศาลยุติธรรมขอให้ศาลปกครองพิจารณาถึงนิติกรรมทางปกครองที่มีคู่ความกล่าวอ้างว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งในคดีดังกล่าว ศาลปกครองมีหน้าที่เพียงชี้ว่า นิติกรรมทางปกครองนั้นชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ศาลปกครองไม่สามารถเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองนั้นได้ ส่วนการฟ้องคดีแบบอัตตวิสัยนั้น เปิดโอกาสให้ผู้พิพากษาได้พิจารณาถึง สิทธิของผู้ฟ้องคดี เป็นหลัก กล่าวคือ เป็นการพิจารณาถึงการกระทำต่างๆของฝ่ายปกครองที่ฝ่าฝืนหรือกระทบสิทธิประโยชน์ของผู้ฟ้องคดี การฟ้องคดีแบบอัตตวิสัยมีหลายประเภท เช่น การฟ้องคดีที่ศาลมีอำนาจเต็ม (recours de plein contentieux หรือ contentieux de plein juridiction) อันได้แก่ การดำเนินคดีเกี่ยวกับสัญญา (contentieux contractuel) การดำเนินคดีเกี่ยวกับภาษี (contentieux fiscal) ความรับผิดของฝ่ายปกครอง (la responsabilité) รวมทั้งการพิจารณาคดีเกี่ยวกับทางสาธารณะ (contentieux de grande voirie) ที่ศาลปกครองมีอำนาจสั่งลงโทษทางอาญาแก่ผู้ทำความผิดเกี่ยวกับสาธารณสมบัติของแผ่นดิน (le domaine public) ด้วย.
9.ตัวอย่าง ในกรณีที่มีการประกาศหรือบอกกล่าวคำสั่งทางปกครองในวันที่ 9 มกราคม การนับระยะเวลาในการฟ้องคดีจะเริ่มนับแต่วันรุ่งขึ้นคือ 10 มกราคม เวลา 0.00 น. และจะครบกำหนด 2 เดือนในวันที่ 10 มีนาคม เวลา 24.00 น.
10.ตัวอย่าง เมื่อมีการร้องเรียนภายในฝ่ายปกครองโดยจดหมายลงทะเบียน ลงวันที่ 9 มกราคม ใบลงทะเบียนส่งกลับมาถึงมือผู้ร้องเรียนวันที่ 19 มกราคม หากฝ่ายปกครองไม่ตอบภายในวันที่ 19 มีนาคม เวลา 24.00 น. ระยะเวลา 2 เดือนก็จะเริ่มนับ ดังนั้น ผู้ร้องจะต้องฟ้องคดีต่อศาลปกครองภายในระยะเวลา 2 เดือนนับจากนั้น คือ 20 พฤษภาคม.
11.คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Casanova ลงวันที่ 29 มีนาคม ค.ศ. 1901 และคำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Sydicat des patrons coiffeurs de Limoges ลงวันที่ 28 ธันวาคม ค.ศ. 1906.
12.ศาลปกครองสูงสุดคดี Notre-Dame du Kreisker ลงวันที่ 29 มกราคม ค.ศ. 1954 ได้วางหลักไว้ว่า หนังสือเวียน(circulaire) ของฝ่ายปกครองที่มีขึ้นเพื่ออธิบายความหมายหรือขยายความกฎหมายต่อข้ารัฐการในหน่วยงาน ไม่สามารถนำมาฟ้องเพื่อขอให้ศาลปกครองเพิกถอนกรณีฝ่ายปกครองทำเกินอำนาจได้ เว้นแต่หนังสือเวียนนั้นจะมีสภาพเป็นกฎ (un caractère réglementaire) ที่มีผลบังคับกับบุคคลภายนอกจึงจะนำมาฟ้องคดีประเภทดังกล่าวได้.
13.อ่านรายละเอียดเพิ่มเติมได้ใน นันทวัฒน์ บรมานันท์ , สัญญาทางปกครอง , ( กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน , พ.ศ. 2546 ) , หน้า 355-360.
14.อำนาจดุลพินิจ (pourvoir discrétionnaire) และอำนาจผูกพัน (compétence liée) ถือว่าเป็นอำนาจที่สำคัญของฝ่ายปกครองในการดำเนินกิจกรรมของตนโดยอำนาจผูกพันนั้นหมายความถึงการที่ฝ่ายปกครองไม่สามารถที่จะเลือกดำเนินการใดๆได้ แต่จะต้องดำเนินการไปตามที่มีกฎหมายกำหนด เช่น กฎหมายกำหนดให้มีการอนุมัติหากผู้ขออนุมัตินำเอกสารประกอบการขออนุมัติตามที่กฎหมายกำหนดมาครบ เป็นต้น ส่วนอำนาจดุลพินิจเป็นสิ่งที่กฎหมายมอบอำนาจในการตัดสินใจให้กับฝ่ายปกครองเป็นผู้เลือกที่จะตัดสินใจได้ตามที่กฎหมายกำหนด เช่น การลงโทษทางวินัยที่มีหลายแบบตั้งแต่ตักเตือน ตัดเงินเดือน ไปจนถึงให้ออกหรือไล่ออก เป็นต้น.
15.คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Boussuge ลงวันที่ 29 พฤศจิกายน ค.ศ. 1912.
16.สรุปความจาก Jean RIVERO et Jean WALINE, Droit Administratif, (Paris : Dalloz ,18e édition , 2000) , หน้า 216-219.
17.คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Mouvement sociale français des Croix du feu ลงวันที่ 27 พฤศจิกายน ค.ศ. 1936.
18.คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดคดี Chambre syndicale des constructeurs de moteurs davions ลงวันที่ 12 พฤศจิกายน ค.ศ.1938.
19.มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 1 มกราคม ค.ศ. 2001 โดยส่วนที่เกี่ยวข้องกับมาตรการฉุกเฉินทางปกครองนี้อยู่ในรัฐบัญญัติ ลงวันที่ 30 มิถุนายน ค.ศ.2000 ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่แก้ไขเพิ่มเติมประมวลกฎหมายคดีปกครอง และเป็นส่วนหนึ่งของประมวลกฎหมายคดีปกครอง.
20.มาตรา511-1 และมาตรา511-2 แห่งประมวลกฎหมายคดีปกครอง กำหนดให้ประธานศาลปกครองชั้นต้นและประธานศาลปกครองชั้นอุทธรณ์หรือบุคคลที่ประธานศาลปกครองชั้นต้นหรือประธานศาลปกครองชั้นอุทธรณ์แต่งตั้ง หรือประธานแผนกคดีปกครอง (le section du contentieux) แห่งศาลปกครองสูงสุด หรือผู้พิพากษาแห่งศาลปกครองสูงสุดที่ประธานแผนกคดีปกครองแต่งตั้ง ทำหน้าที่เป็นผู้พิพากษาคดีมาตรการฉุกเฉิน.
21.มาตรา L521-1 แห่งประมวลกฎหมายคดีปกครอง.
22.มาตรา L521-2 แห่งประมวลกฎหมายคดีปกครอง.
เสรีภาพขั้นพื้นฐานในที่นี้ได้แก่ เสรีภาพในการเดินทาง สิทธิในการลี้ภัย (asile) หรือหลักว่าด้วยการบริหารงานโดยอิสระ ( la libre administration)ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น.
23.มาตรา L521-3 แห่งประมวลกฎหมายคดีปกครอง.
24.สรุปความจาก Philippe GEORGES et Guy SIAT, Droit public, (Paris : Sirey, 13e édition ,2002) , หน้า321-343 ; André de LAUBADERE , Jean-Claude VENEZIA et yves GAUDEMET, Droit administratif , (Paris : L.G.D.J., 17e édition , 2002) , หน้า 141-171 และ Pierre-Laurent FRIER, Précis de droit administratif, (Paris : Montchrestien , 2001) , หน้า 465-508.
25.คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด คดี Dame Aubry ลงวันที่ 21 มีนาคม ค.ศ.1947.
26.คำวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด คดี Compagnie générale des eaux ลงวันที่ 21 มีนาคม ค.ศ.1947.
27.สรุปความจาก Philip GEORGES et Guy SIAT, Droit public, (Paris : Sirey ,13e édition , 2002) , หน้า 340-343.
la loi du 5 juillet 1972 relative à la réforme de la procédure civile.
อ่านต่อ
ครั้งที่ 11 กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ
ครั้งที่ 12 กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
ครั้งที่ 13 กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
|
|
|
พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1270
เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 02:07 น.
Pub Law Net (http://www.pub-law.net)
|
|
