ครั้งที่ 191 20 กรกฎาคม 2551 13:39 น.        ครั้งที่ 191        สำหรับวันจันทร์ที่ 21 กรกฎาคม ถึงวันอาทิตย์ที่ 3 สิงหาคม 2551                “หนังสือสัญญาตามมาตรา 190”                ช่วงเวลา 2 สัปดาห์ที่ผ่านมา อำนาจตุลาการได้เข้ามามีบทบาทในการวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาของบ้านเมืองหลายปัญหา ในบทบรรณาธิการครั้งที่แล้วก็ได้พูดถึงบทบาทของศาลปกครองที่มีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวกรณีแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชาโดยศาลปกครองได้มีคำสั่งห้ามมิให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศและคณะรัฐมนตรีดำเนินการใดๆในเรื่องที่ถูกฟ้องคดีจนกว่าคดีจะถึงที่สุดหรือศาลจะมีคำสั่งเป็นอย่างอื่นซึ่งการรับเรื่องแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชาไว้พิจารณาและการมีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราวดังกล่าวก็ได้กลายเป็นประเด็นถกเถียงทางวิชาการถึงเรื่องเขตอำนาจศาลปกครองและเรื่องแนวคิดทฤษฎีด้านกฎหมายมหาชนเกี่ยวกับการกระทำทางรัฐบาล (acte de gouvernement) ที่ผมเองก็ได้แสดงความเห็นไว้ในบทบรรณาธิการครั้งที่แล้ว        ภายหลังจากที่ศาลปกครองกลางได้มีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราว ก็ถึงคราวที่ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยในเรื่องเดียวกันบ้าง เรื่องเริ่มจากการที่ประธานวุฒิสภาได้ส่งความเห็นของสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 77 คน และประธานสภาผู้แทนราษฎรได้ส่งความเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 151 คน เพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดว่า คำแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา เป็นหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามมาตรา 190 แห่งรัฐธรรมนูญหรือไม่ ซึ่งต่อมาในวันที่ 8 กรกฎาคม 2551 ศาลรัฐธรรมนูญก็ได้มีคำวินิจฉัยที่ 6-7 / 2551 ว่า คำแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา “เป็นหนังสือสัญญาที่อาจมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของประเทศ ทั้งยังมีผลกระทบต่อความมั่นคงทางสังคมของประเทศอย่างกว้างขวางอีกด้วย” จึงต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามมาตรา 190 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญ        เมื่อผมได้รับทราบคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญก็ไม่ได้รู้สึกแปลกใจอะไรนัก ก็ด้วยกระแสที่เรียกกันว่า “ตุลาการภิวัฒน์” ทำให้ผมพอมองภาพออกชัดเจนว่าอะไรจะเกิดขึ้น ดังนั้น ผมจึงไม่ได้ออกมาวิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องดังกล่าวทั้งๆที่มี “คำถาม” ที่ถามกับตัวเองหลายเรื่องอยู่ตลอดเวลาถึง “มาตรา190” ครับ อย่างไรก็ดี เมื่อคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญกรณีดังกล่าวออกเผยแพร่ ผมก็ได้พยายามตรวจสอบเนื้อหาดูทั้งหมดโดยเฉพาะในส่วนการชี้แจงของกระทรวงการต่างประเทศแล้ว แต่ก็ไม่พบ “คำตอบ” ของสิ่งที่เป็น “คำถาม” ที่ผมตั้งเอาไว้ในใจ ในบทบรรณาธิการครั้งนี้จึงต้องขอนำเอา “คำถาม” ดังกล่าวออกมาถามกันดังๆ โดยไม่หวังว่าจะมีใครมาตอบทั้งสิ้นครับ เพราะหากจะตอบก็ควรจะต้องตอบกันตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับนี้เริ่มใช้บังคับใหม่ๆแล้วครับ        เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันใช้บังคับ เกิดคำถามมากมายหลายๆเรื่องกับ “บทบัญญัติใหม่” ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งบทบัญญัติของมาตรา 190 เองก็เป็นสิ่งที่มีผู้คนออกมาพูดกันมากในหลายๆประเด็น ไม่ว่าจะเป็นประเด็นเรื่องหนังสือสัญญาที่จะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ประเด็นเรื่องการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต่อการดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศ ฯลฯ แต่อย่างไรก็ตาม ประเด็นเหล่านี้ก็เงียบหายไปเมื่อมีรัฐบาล และแม้ในตอนต้นที่รัฐบาลเริ่มคิดจะแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ไม่มีใครสักคนที่พูดถึงเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ครับ        ตามความเข้าใจของผม เมื่อรัฐธรรมนูญใช้บังคับ ส่วนราชการและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับบทบัญญัติต่างๆตามรัฐธรรมนูญโดยตรงก็คงต้องดำเนินการเหมือนๆกันคือ ศึกษาบทบัญญัติที่อยู่ในความรับผิดชอบของตนให้ชัดเจนและมีคำตอบสำหรับทุกเรื่องที่อยู่ในบทบัญญัติเหล่านั้น เพื่อวันข้างหน้าเมื่อมีการนำบทบัญญัติดังกล่าวมาใช้จะได้ไม่มีปัญหา เช่นเดียวกับบทบัญญัติในมาตรา 190 แห่งรัฐธรรมนูญที่ผมเชื่อมั่นอย่างบริสุทธิ์มาตั้งแต่เริ่มต้นของปัญหาว่ากระทรวงการต่างประเทศคงจัดทำ “บัญชีรายประเภท” ของหนังสือสัญญาที่จะต้องขอความเห็นชอบของรัฐสภาก่อนดำเนินการใดๆเอาไว้เรียบร้อยแล้วครับ        ทำไมผมจึงเชื่อเช่นนั้น คำตอบคงอยู่ที่ว่ากระทรวงการต่างประเทศนอกจากจะเป็นผู้รับผิดชอบโดยตรงต่อกิจการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแล้ว กระทรวงการต่างประเทศก็ยังมีหน่วยงานคือ กรมสนธิสัญญาและกฎหมายไว้รองรับเรื่องดังกล่าวด้วย และกระทรวงการต่างประเทศเองก็ยังประกอบด้วย “สุดยอด” ฝีมือด้านการต่างประเทศที่ “ทุกวงการ” ต่างก็ให้ความยอมรับ ดังนั้น ผมจึงค่อนข้างมั่นใจเมื่อมีกรณีแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชาว่า กระทรวงต่างประเทศคงทำการศึกษาบทบัญญัติมาตรา 190 ไว้แล้วเป็นอย่างดี มีคำอธิบายพร้อมเหตุผลทางวิชาการสนับสนุนว่า หนังสือสัญญาประเภทใดมีลักษณะสำคัญอย่างไรและจัดทำเอกสารบัญชีประเภทหนังสือสัญญาที่ต้องขอความเห็นชอบของรัฐสภาไว้เรียบร้อยแล้ว ใครก็ตามที่ขึ้นมาเป็นรัฐมนตรีก็จะทราบได้ทันทีว่าหนังสือสัญญาประเภทใดบ้างที่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา หน่วยงานอื่นๆที่ต้องเกี่ยวข้องกับหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ เช่น กระทรวงพาณิชย์ ก็สามารถ “เดินตาม” สิ่งที่กระทรวงการต่างประเทศวางเอาไว้ได้เช่นกัน รวมความแล้ว ผมเข้าใจว่ามีการกำหนดเกณฑ์ของหนังสือสัญญาระหว่างประเทศเอาไว้เป็นลายลักษณ์อักษรแล้วตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีผลใช้บังคับใหม่ๆ เพราะผมเห็นว่าเป็นงานในหน้าที่ของกระทรวงการต่างประเทศโดยตรงด้วย แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อผมได้อ่านคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 6-7/ 2551 กรณีแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชา กลับไม่พบว่ามีการดำเนินการต่างๆดังที่ผมได้คิดเอาไว้ในคำชี้แจงของทั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศและของอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย คงมีแต่เหตุผลสนับสนุน ที่อธิบดีนำมากล่าวไว้ในเรื่องดังกล่าว คือ แถลงการณ์ร่วมเป็นเพียงการแสดงเจตนารมณ์ทางการเมืองมิได้อยู่ในความหมายของอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยสนธิสัญญาครับ        ผมได้พิจารณาเหตุผลข้างต้นแล้วก็เกิดความไม่ชัดเจนในคำชี้แจงดังกล่าว เพราะประการแรกนั้น การอ้างอนุสัญญากรุงเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ลงวันที่ 23 พฤษภาคม ค.ศ.1969 ที่ประเทศไทยเราไม่ได้เข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาดังกล่าว มาเป็นเกณฑ์ประกอบการให้ความเห็นว่าอะไรเป็นหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาไทย ดูออกจะแปลกๆยังไงชอบกลนะครับ ประการที่สอง เรื่องความสงสัยว่าอะไรเป็นหรือไม่เป็นหนังสือสัญญาไม่ได้เป็นของใหม่ที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อนเป็นครั้งแรกเพราะศาลรัฐธรรมนูญชุดก่อนได้มีคำวินิจฉัยให้ความหมายไว้แล้วถึง 2 คำวินิจฉัยด้วยกันคือ คำวินิจฉัยที่ 11/ 2542 และคำวินิจฉัยที่ 33/2543 ด้วยเหตุนี้เองที่ผมก็ยังคงคิดอยู่เหมือนเดิมว่า ตามอำนาจหน้าที่ของตน กระทรวงการต่างประเทศ “น่าจะ” ต้องระมัดระวังเพราะในอดีตก็เคยมีปัญหามาแล้ว ดังนั้นจึงน่าจะมีการกำหนดถึงประเภทของหนังสือสัญญาที่จะต้องขอความเห็นชอบของรัฐสภาไว้อย่างชัดเจนพร้อมเหตุผลประกอบโดยควรจะต้องทำตั้งแต่เมื่อรัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับใหม่ๆ หน่วยงานของรัฐหน่วยงานใดก็ตามจะทำสัญญากับต่างประเทศก็สามารถ “ตรวจสอบ” ได้ว่าหนังสือสัญญาที่ตนทำต้องขอความเห็นชอบของรัฐสภาหรือไม่ครับ ในวันนี้ ปัญหาที่เกิดจากมาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่ประเด็นสำคัญที่จะนำมาเป็นเหตุในการขอแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่เป็นเพียงมาตราที่ต้องมีการวางเกณฑ์ที่ชัดเจนเท่านั้นเองครับ        ส่วนกรณีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 6-7/2551 นั้น ผมคงไม่ “ก้าวล่วง” เข้าไปวิจารณ์ แม้จะเห็นไม่ตรงกับที่ศาลรัฐธรรมนูญได้เหตุผลประกอบคำวินิจฉัยว่าคำแถลงการณ์ร่วมไทย –กัมพูชา “เป็นหนังสือสัญญาที่อาจมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตของประเทศ” ที่ผมมองว่าไม่น่าจะสอดคล้องกับบทบัญญัติมาตรา 190 วรรคสองที่บัญญัติว่า “หนังสือสัญญาใดมีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย...” ก็ตาม แต่ประเด็นดังกล่าวก็มีผู้พูดถึงกันอยู่บ้างแล้ว คงต้องรอฟังจากศาลรัฐธรรมนูญกันต่อไปว่า การให้ความเห็นทางกฎหมายที่ถูกต้องหรือการตีความบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่ถูกต้องนั้นเป็นอย่างไรครับ แต่ประเด็นที่ผมอดเป็นห่วงไม่ได้ก็คือประเด็นเรื่องความเชี่ยวชาญหรือความชำนาญเฉพาะด้านของข้าราชการของเราครับ ในวันนี้ทั้งกระทรวงการต่างประเทศและอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมายซึ่งเราต้องสันนิษฐานไว้ก่อนว่า มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านการต่างประเทศดีที่สุดออกมาบอกว่าแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชาไม่เป็นหนังสือสัญญาที่ต้องขอความเห็นชอบของรัฐสภา แล้วต่อมาศาลรัฐธรรมนูญออกมาบอกว่าแถลงการณ์ร่วมไทย-กัมพูชาเป็นหนังสือสัญญาที่ต้องขอความเห็นชอบของรัฐสภา ในวันข้างหน้า หน่วยงานที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านในลักษณะนี้ คงจะทำงานกันลำบากมากขึ้น ความรู้ความชำนาญเฉพาะด้านคงไม่มีความจำเป็นอีกต่อไป ทุกอย่างต้องรอฟังจากศาลแต่เพียงอย่างเดียวครับ เพราะศาล “อาจ” เห็นแตกต่างจากหน่วยงานที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านได้ และในที่สุด คำวินิจฉัยของศาลก็เป็นสิ่งที่มีสภาพบังคับเหนือความเห็นของหน่วยงานที่มีความเฉพาะด้านครับ !!                 ในสัปดาห์นี้ เรามีบทความนำเสนอสองบทความด้วยกัน บทความแรกเป็นบทความเรื่อง การทับซ้อนของเขตอำนาจศาลปกครองและศาลยุติธรรมฝรั่งเศส : ศึกษากรณีบริการสาธารณะ ที่เขียนโดยคุณปาลีรัฐ ศรีวรรณพฤกษ์ ผู้กำลังเขียนวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาเอก สาขากฎหมายมหาชน อยู่ที่มหาวิทยาลัย Auvergne Clermont-Ferrand1 ประเทศฝรั่งเศส และบทความที่สองเป็นบทความของ คุณชำนาญ จันทร์เรือง เรื่อง การเมืองคืออะไร ขอขอบคุณผู้เขียนบทความทั้งสองครับ นอกจากนี้เรายังมีหนังสือใหม่อีกสามเล่มมาแนะนำด้วยครับ                พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 4 สิงหาคม 2551 ครับ                ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1247 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 13:39 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)