ครั้งที่ 7 รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนและหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ 16 กรกฎาคม 2551 13:22 น.        คำบรรยายกฎหมายปกครอง        ครั้งที่ 1 การแบ่งแยกกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน และ แนวคิดและปรัชญาของกฎหมายปกครอง        ครั้งที่ 2 หลักพื้นฐานของกฎหมายปกครอง        ครั้งที่ 3 โครงสร้างของฝ่ายปกครอง        ครั้งที่ 4 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (1) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง        ครั้งที่ 5 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (2) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนภูมิภาค        ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (3) : วิวัฒนาการของการปกครองส่วนท้องถิ่น : ๑๐๐ ปีแห่งการรอคอย        ครั้งที่ 6 การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (4) : การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น                ครั้งที่ 7 รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนและหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ                 นอกเหนือจากการแบ่งโครงสร้างภายในของรัฐออกเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่นแล้ว ในประเทศไทยยังมีการตั้ง “หน่วยงานเฉพาะด้าน” ขึ้นมาเพื่อมีส่วนร่วมกับรัฐในการดำเนินการจัดทำภารกิจต่างของรัฐ หน่วยงานเฉพาะด้านดังกล่าวได้แก่ รัฐวิสาหกิจ องค์การมหาชนและหน่วยงบริการรูปแบบพิเศษ                1. รัฐวิสาหกิจ         การจัดทำบริการสาธารณะในระบบราชการมีข้อจำกัดหลายประการ เช่น ระเบียบแบบแผนต่างๆ ของทางราชการที่ไม่ก่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินงานและเกิดความล่าช้าในการปฏิบัติงาน ดังนั้น หากจะนำเอาระบบราชการไปจัดทำบริการสาธารณะบางประเภทที่มีลักษณะกึ่งการดำเนินธุรกิจเช่นเดียวกับการดำเนินธุรกิจของภาคเอกชนก็จะเกิดความไม่เหมาะสมและไม่เกิดผลดี ด้วยเหตุดังกล่าว จึงมีการสร้างองค์กรขึ้นมาใหม่ที่มีการดำเนินงานที่ผ่อนคลายจากกฎเกณฑ์ต่างๆ ของทางราชการเรียกว่า รัฐวิสาหกิจ         รัฐวิสาหกิจ (public enterprise) มีลักษณะเฉพาะของตนเองดังนี้ คือ(1)         ก. มีฐานะเป็นนิติบุคคลแยกออกไปต่างหากจากรัฐและส่วนราชการที่มีอยู่แต่เดิมมีความเป็นอิสระทั้งในทางการเงิน การบริหารงานและการบริหารบุคคล         ข. มีหน้าที่รับผิดชอบดำเนินการภารกิจในทางอุตสาหกรรมและการค้า อันเป็นภารกิจสมัยใหม่ที่รัฐถูกเรียกร้องให้เข้าไปรับผิดชอบดำเนินการตามความเปลี่ยนแปลงและพัฒนาการของอุตสาหกรรมและการค้าที่เติบโตอย่างรวดเร็วในสังคมสมัยใหม่         ค. เนื่องจากภารกิจดังกล่าวเป็นภารกิจที่มีค่าตอบแทนการให้บริการและผู้ได้รับประโยชน์จะเป็นผู้ได้รับประโยชน์ยิ่งกว่าบุคคลอื่นๆ จากการดำเนินการขององค์กรของรัฐ ดังนั้น ผู้ได้รับประโยชน์จึงต้องจ่ายค่าตอบแทนแก่รัฐตามสัดส่วนที่ตนได้รับประโยชน์เพื่อมิให้ประชาชนผู้เสียภาษีอากรต้องมาร่วมรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการบริการที่ตนอาจไม่เคยใช้บริการเลย ดังนั้น องค์กรผู้รับผิดชอบภารกิจเหล่านี้จึงต้องดำเนินการไปเชิงพาณิชย์ คือ เรียกค่าตอบแทนจากการขายสินค้าหรือบริการของตนโดยไม่ต้องพึ่งพาเงินจากรัฐ         ง. รัฐวิสาหกิจจะต้องอยู่ภายใต้การควบคุมตรวจสอบจากรัฐ เนื่องจากส่วนใหญ่แล้วในเวลาที่รัฐก่อตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาก็จะให้เงินลงทุนซึ่งมาจากภาษีอากรของประชาชน ดังนั้นจึงต้องมีการกำกับดูแลเพื่อเป็นหลักประกันมิให้เงินรั่วไหลหรือใช้เงินผิดวัตถุประสงค์         ๑.๑ เหตุผลในการตั้งรัฐวิสาหกิจ เหตุผลในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจมีอยู่หลายประการแตกต่างกันไป มีทั้งเหตุผลทางเศรษฐกิจ การคลัง ความมั่นคง ในบางกรณีก็เป็นเรื่องทางสังคม และวัฒนธรรม โดยการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจใดรัฐวิสาหกิจหนึ่งอาจเนื่องด้วยเหตุผลที่กล่าวมานี้หลายประการรวมกันก็เป็นได้ เหตุผลในการมีรัฐวิสาหกิจสามารถแยกเป็น ๒ กรณี คือ เหตุผลทั่วไปและเหตุผลเฉพาะสำหรับประเทศไทย         ๑.๑.๑ เหตุผลทั่วไป มูลเหตุในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่พบในหลายๆประเทศรวมทั้งในประเทศไทยด้วยนั้น มีอยู่ด้วยกัน ๔ ประการ คือ         (ก) เพื่อหารายได้ ในบางกรณีรัฐมีความจำเป็นที่ต้องดำเนินกิจกรรมบางประเภทเพื่อหารายได้เข้ารัฐโดยตรงแทนที่จะปล่อยให้เอกชนดำเนินกิจการนั้นและเรียกเก็บภาษี กิจการบางประเภทที่รัฐสามารถเรียกค่าตอบแทนในอัตราที่สูงเพื่อให้มีรายได้มากขึ้นนั้นรัฐจะกำหนดให้เป็นกิจการที่รัฐเป็นผู้ประกอบการแต่ผู้เดียวหรือเป็นกิจการที่ผูกขาดโดยรัฐ เพื่อกันมิให้เอกชนเข้ามาแข่งขัน รัฐจะได้สามารถกำหนดอัตราค่าตอบแทนได้ตามต้องการ อาทิเช่น การผลิตสุรา ยาสูบ สลากกินแบ่งและไพ่ เป็นต้น         ส่วนกิจการที่รัฐเห็นว่าไม่มีความจำเป็นที่จะต้องผูกขาด รัฐก็จะเปิดโอกาสให้เอกชนเข้ามาประกอบกิจการแข่งขันได้ แต่ขณะเดียวกันรัฐก็ดำเนินการเองด้วยเพื่อหารายได้ เช่น การจัดตั้งการกีฬาแห่งประเทศไทยขึ้นเพื่อให้รัฐสามารถหารายได้จากกีฬาต่างๆ (ตามพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘) เป็นต้น         (ข) เพื่อความมั่นคงของประเทศ กิจการบางประเภทอาจมีความสำคัญต่อความมั่นคงของประเทศและของประชาชน หากปล่อยให้เอกชนดำเนินกิจการ อาจมีการร่วมมือผูกขาดในกิจการใดกิจการหนึ่งหรือหลายกิจการ และเรียกค่าตอบแทนในสินค้าหรือบริการตามอำเภอใจ สร้างความเดือดร้อนให้แก่ผู้บริโภคโดยรวม อาทิเช่น กิจการที่เป็นสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน ไฟฟ้า น้ำประปา โทรศัพท์ หรือในบางกรณีก็มีผลโดยตรงต่อความมั่นคงของประเทศ ดังเช่นหลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ รัฐบาลของจอมพล ป.พิบูลสงคราม ในช่วงปี พ.ศ. ๒๔๘๑ ถึง พ.ศ. ๒๔๘๗ ได้มีนโยบายหลักว่า”วัตถุหรือผลิตภัณฑ์สิ่งใด หากไม่รีบตั้งองค์การจัดทำขึ้นมาแล้วจะเกิดความขาดแคลน ก็จัดตั้งองค์การผลิตวัตถุนั้นขึ้นก่อน” และเพื่อให้เกิดความแน่นอน รัฐบาลจะเข้าประกอบกิจการในการผลิตที่มีความจำเป็นต่อชาติในยามสงครามทุกชนิด(2) อาทิเช่น องค์การแบตเตอรี่ (พ.ศ. ๒๔๙๘) องค์การแก้ว (พ.ศ. ๒๔๙๘) องค์การฟอกหนัง (พ.ศ. ๒๔๙๘) องค์การเชื้อเพลิง (พ.ศ. ๒๕๐๓) ซึ่งถือว่าเป็นยุทธปัจจัยของกองทัพในยามสงคราม         ในบางครั้งลัทธิ “ชาตินิยม” ก็เป็นแรงผลักดันอย่างหนึ่งในการรัฐต้องเข้ามาดำเนินการบางอย่างด้วยตนเอง เนื่องจากไม่ต้องการให้ต่างชาติเข้ามามีบทบาทในอุตสาหกรรมที่สำคัญ ซึ่งอาจเข้ามามีอิทธิพลจนสามารถมีอำนาจทางเศรษฐกิจ แนวความคิดเช่นนี้ค่อนข้างรุนแรงในช่วงสงครามโลกครั้งที่ ๒         (ค) เพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางประเภท การจัดทำบริการสาธารณะถือเป็นภารกิจหน้าที่สำคัญประการหนึ่งของรัฐที่จะต้องจัดให้มีเพื่อสนองตอบความต้องการของประชาชนในประเทศ เดิมนั้นรัฐรับผิดชอบในการจัดทำบริการสาธารณะประเภทที่เป็นภารกิจพื้นฐานของรัฐอันได้แก่การรักษาความมั่นคง การดูแลความสงบเรียบร้อยและการรักษาความปลอดภัย รวมทั้งการจัดระบบการระงับข้อพิพาทต่างๆ เป็นต้น แต่ต่อมาเมื่อสังคมพัฒนาขึ้น รัฐก็ขยายขอบเขตภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะของตนให้กว้างขวางออกไป เช่น การจัดให้มีระบบการศึกษา การสาธารสุข การสังคมสงเคราะห์ต่างๆ เป็นต้น         (ง) เพื่อทำจัดสาธารณูปโภค กิจการสาธารณูปโภคเป็นปัจจัยขั้นพื้นฐานที่ประชาชนทุกคนควรได้รับบริการและด้วยเหตุผลที่ประชาชนในสังคมมีฐานะทางเศรษฐกิจที่ต่างกัน การจัดทำสาธารณูปโภคที่คิดค่าบริการตามลักษณะการจัดการเชิงธุรกิจอาจทำให้ประชาชนบางส่วนไม่มีโอกาสในการใช้บริการเหล่านั้น ประกอบกับปัญหาด้านต้นทุนในการดำเนินงาน จุดคุ้มทุน และผลตอบแทนเช่นเดียวกับกิจการสาธารณูปโภคการที่ทำให้เอกชนไม่สนใจเข้ามาดำเนินการ ดังนั้น เพื่อให้ประชาชนทุกคนมีโอกาสที่เท่าเทียมกันในการใช้บริการ รัฐจึงต้องเข้ามาดำเนินกิจการเองและคิดอัตราค่าบริการในระดับที่ประชาชนทั่วไปรับได้ เช่น การจัดตั้งการรถไฟแห่งประเทศไทยเพื่อสร้างทางรถไฟและเดินรถไฟไปในพื้นที่ภาคต่างๆ ของประเทศหรือการจัดตั้งกรมไปรษณีย์และโทรเลขเพื่อให้การติดต่อสื่อสารมีความสะดวกรวดเร็วขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์หลักอีกประการ คือ เป็นการรวมศูนย์อำนาจการปกครองในภูมิภาคให้เข้ามาสู่ส่วนกลาง หรือการจัดตั้งองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพที่มีการให้เหตุผลไว้ท้ายพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ พ.ศ. ๒๕๑๙ ดังนี้         “เหตุผลในการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ คือเนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่ในกรุงเทพมหานครต้องโดยสารรถประจำทาง จึงจำเป็นที่จะต้องจัดการระบบการขนส่งโดยสารรถประจำทางในกรุงเทพมหานครในดำเนินการไปโดยมีประสิทธิภาพและมีระเบียบเพื่อช่วยบรรเทาปัญหาการจราจรคับคั่งและเพื่อให้ประชาชนได้รับความสะดวกยิ่งขึ้นในการจัดระบบการขนส่งดังกล่าว สมควรที่รัฐจะเข้ามามีส่วนร่วมรับผิดชอบในการจัดทำ โดยจัดตั้งเป็นองค์การของรัฐตามพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ จึงจำเป็นต้องตราพระราชกฤษฎีกานี้ขึ้น”        (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๙๓ ตอนที่ ๙๓ ตอนที่ ๑๐๓ วันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๑๙)         ๑.๑.๒ เหตุผลเฉพาะสำหรับประเทศไทย ความมุ่งหมายในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจของแต่ละประเทศย่อมแตกต่างกันไปตามความต้องการของแต่ละประเภท ขึ้นอยู่กับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของประเทศนั้นๆในบางครั้งจัดตั้งรัฐวิสาหกิจอาจเกิดขึ้นมาโดยมิได้มีความมุ่งหมายที่จะให้กิจการนั้นเป็นรัฐวิสาหกิจ แต่อาจเกิดขึ้นเนื่องจากสถานการณ์คับขันทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง หรือความต้องการให้รัฐวิสาหกิจมีบทบาทในการพัฒนาเศรษฐกิจถือว่าเป็นการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจด้วย ”วัตถุประสงค์ชั่วคราว” เพื่อให้เป็นไปตามความมุ่งหมายที่วางไว้ ประเภทไทยได้มีการจัดตั้งจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในลักษณะดังกล่าว ดังนี้         (ก) ยึดทรัพย์เนื่องจากเหตุผลทางการเมือง การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจในลักษณะนี้ของประเทศไทยมีอยู่เพียงแห่งเดียวเป็นกรณีที่รัฐบาลมิได้มีความมุ่งหมายในการจัดตั้งองค์การนั้นให้เป็นรัฐวิสาหกิจ แต่เมื่อรัฐทำการยึดทรัพย์ของผู้ถือหุ้นและมีผลทำให้รัฐเข้าไปถือหุ้นในองค์การเกินกว่าร้อยละ ๕๐ องค์การนั้นจึงมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจโดย “ไม่ตั้งใจ”         รัฐวิสาหกิจแห่งนั้น คือ บริษัท ทิพยประกันภัย จำกัด ซึ่งก่อตั้งเมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๙๔ ในชื่อบริษัท ประกันภัยเอเชียติ๊ก จำกัด ต่อมาเปลี่ยนชื่อเป็นบริษัท ทิพยประกันภัย จำกัด เมื่อวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๔๙๖ โดยมีผู้ถือหุ้นรายใหญ่ คือ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัตน์ และท่านผู้หญิงวิจิตรา ธนะรัตน์ หลังจากมีการยึดทรัพย์บุคคลทั้งสองในปี พ.ศ. ๒๕๐๗ กระทรวงการคลังจึงรับโอนหุ้นในส่วนนี้ คิดเป็นร้อยละ ๔๙.๙๕(3) ของหุ้นทั้งหมดในขณะนั้น ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๑๘ รัฐบาลได้ทำการยึดทรัพย์ของจอมพลประภาส จารุเสถียร จึงทำให้กระทรวงการคลังรับโอนหุ้นของจอมพลประภาสฯ ในบริษัท ทิพยประกันภัย จำกัด เพิ่มอีกคิดเป็นร้อยละ ๕.๖๕(4) ของหุ้นทั้งหมด เมื่อนำไปรวมกับหุ้นที่กระทรวงการคลังถือยู่เดิมในบริษัทฯ ทำให้กระทรวงการคลังถือหุ้นรวมทั้งสิ้นร้อยละ ๕๕.๖๐ บริษัทจึงมีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจตามนัยของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒         (ข) เพื่อให้แก้ไขวิกฤตเศรษฐกิจเฉพาะคราว ในช่วงเวลาที่ประเทศประสบปัญหาทางเศรษฐกิจและขาดแคลนเงินตราที่จะนำไปซื้อสินค้าหรือบริการจากต่างประเทศให้เพียงพอกับความต้องการของประชาชน รัฐจึงมีความจำเป็นที่จะต้องดำเนินกิจการบางอย่างเองเพื่อให้สินค้าบางชนิดที่มีความจำเป็นสำหรับใช้ในยามฉุกเฉินหรือเพื่อป้องกันการขาดแคลนยามสงครามมีอยู่อย่างเพียงพอ ดังนั้น ในปี พ.ศ. ๒๔๙๖ รัฐสภาจึงได้ตราพระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐ พ.ศ. ๒๔๙๖(5) โดยมีเหตุผลในการตรากฎหมายดังกล่าว คือเมื่อรัฐบาลเห็นความจำเป็นที่ควรจะมีหน่วยงานหรือองค์การในภาครัฐเพื่อดำเนินการอันเป็นสาธารณประโยชน์หรือเพื่อประโยชน์ในทางเศรษฐกิจ ช่วยเหลือในการครองชีพ หรืออำนวยบริการแก่ประชาชน ก็ให้กระทำได้โดยตราพระราชกฤษฎีกา (มาตรา ๓)         กฎหมายฉบับนี้ถือว่าเป็นกฎหมายที่วางระเบียบให้รัฐวิสาหกิจมีหลักเกณฑ์ วัตถุประสงค์ และแผนงานที่แน่ชัด มีกฎหมายยอมรับสถานภาพของหน่วยงานเหล่านี้ และการจัดตั้งก็จะดำเนินการได้โดยสะดวกสอดคล้องกับนโยบายการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลเพราะฝ่ายบริหาร คือ คณะรัฐมนตรีสามารถดำเนินการได้โดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกาเพื่อจัดตั้งองค์การเหล่านี้ขึ้นตามความเหมาะสม         ต่อมาโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติฉบับนี้ ได้มีการออกพระราชกฤษฎีกาในช่วงปี พ.ศ. ๒๔๙๘ หลายฉบับเพื่อจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมา เช่น         - พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การทอผ้า พ.ศ. ๒๔๙๘ มีเหตุผลในการจัดตั้ง คือ “เพื่อประกอบการอุตสาหกรรมประเภทเส้นใยและทอผ้าทุกชนิดอันเป็นประโยชน์แก่ทางราชการทหารและประชาชน และเพื่อประโยชน์ในการเศรษฐกิจ ช่วยเหลือในการครองชีพ ตลอดจนอำนวยบริการในด้านอุตสาหกรรมประเภทนี้ ให้ทางราชการและประชาชนได้มีพอใช้ทั้งในยามปกติและยามสงคราม”        (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๗๒ ตอนที่ ๕๔ วันที่ ๒๖ กรกฎาคม        พ.ศ. ๒๔๙๘)         - พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การผลิตอาหารสำเร็จรูป พ.ศ. ๒๔๙๘ มีเหตุผลในการจัดตั้ง คือ ”เพื่อดำเนินกิจการเกี่ยวกับการผลิตอาหารสำเร็จรูปให้เพียงพอตามความจำเป็นแก่การบริโภคและสะดวกแก่การขนย้ายในเวลาที่ราชการต้องการและเพื่อประโยชน์แก่ประชาชนที่จะได้มีอาหารบริสุทธิ์บริโภคโดยทั่วถึงกันทั้งประเทศ ตลอดถึงในท้องถิ่นที่กันดารซึ่งขาดแคลนอาหารสด เป็นการช่วยเหลือในการครองชีพ ทั้งเพื่อประโยชน์ในการเศรษฐกิจที่ไม่ต้องสั่งซื้ออาหารสำเร็จรูปจากต่างประเทศ หรือทำให้การสั่งซื้อสินค้าประเภทนี้จากต่างประเทศลดน้อยลง และยังเป็นโอกาสให้ประชาชนพลเมืองได้มีโอกาสทำการเพาะปลูกและเลี้ยงสัตว์เพิ่มขึ้น เพื่อจำหน่ายวัตถุดิบให้แก่องค์การผลิตอาหารสำเร็จรูปอันเป็นผลพลอยได้ในการเศรษฐกิจอีกทางหนึ่งด้วย”        (ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๗๒ ตอนที่ ๔๒ วันที่ ๗        มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๙๘)         (ค) เพื่อเป็นโครงการชี้นำแก่ภาคเอกชนในการดำเนินธุรกิจ ในกรณีที่สังคมที่ใดต้องการสิ่งอำนวยความสะดวกหรือบริการใหม่ๆ ซึ่งเอกชนยังไม่มีความพร้อมในการดำเนินการเนื่องจากต้องใช้เงินจำนวนมาก หรือเอกชนได้ดำเนินกิจการนั้นอยู่แล้วแต่ไม่สามารถดำเนินการให้เป็นที่พอใจของสังคมหรือทำกำไรให้กับตนเองได้ รัฐโดยตนเองหรือโดยการเรียกร้องของประชาชนก็จะเข้ามาดำเนินกิจการนั้นๆ โดยคาดหวังว่าจะสามารถบริหารงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและต้นทุนที่ต่ำเพื่อให้มีการอำนวยความสะดวกหรือมีบริการที่ประชาชนพึงพอใจหรือธุรกิจของเอกชนไว้มิให้ล้มละลาย รวมถึงเป็นการแก้ปัญหาคนว่างงานด้วย โดยอาจเป็นกรณีเข้ามาดำเนินการเองหรือเข้าควบคุมหรือถือหุ้นข้างมากในกิจการนั้นๆ โดยมิได้เปลี่ยนแปลงโครงสร้างเดิมของกิจการแต่อย่างใด อาทิเช่น กิจการรถไฟ ไปรษณีย์ โทรศัพท์ และวิทยุกระจายเสียง เป็นต้น         นอกจากนั้น ในการดำเนินกิจการบางประเภทที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจเพราะเป็นการบริการรากฐานที่ช่วยส่งเสริมให้การพัฒนาเศรษฐกิจเป็นไปได้โดยสะดวกและรวดเร็ว รัฐอาจต้องเป็นผู้เริ่มดำเนินการก่อน ด้วยเหตุผลที่ว่า เอกชนไม่มีความรู้หรือประสบการณ์เชิงอุตสาหกรรมหรือพาณิชย์ในเรื่องนั้นมาก่อน จึงเกิดความไม่มั่นใจในการ “คุ้มทุน” และ “ผลกำไร” ที่จะบังเกิดขึ้นจากธุรกิจนั้น หรือไม่สนใจในการดำเนินการ เมื่อรัฐได้ดำเนินการมาระยะหนึ่งจนประสบผลสำเร็จและเป็นตัวอย่างที่ดี เอกชนก็อาจจะตัดสินใจเข้ามาดำเนินการบ้าง อาทิเช่น การจัดสร้างที่พักอาศัยให้แก่ประชาชนซึ่งต้องใช้พื้นที่กว้างขวาง เงินทุนจำนวนมากและอาจะเป็นความเสี่ยงในมุมมองของเอกชน ภายหลังจากที่รัฐบาลหลายประเทศ อาทิเช่น สิงคโปร์ มาเลเซียและไทย ต่างก็ประสบความสำเร็จในการดำเนินการ เอกชนในประเทศนั้นก็จะหันมาดำเนินการในลักษณะเดียวกันบ้าง เมื่อยังคงมีความต้องการและตลาดรองรับอย่างเพียงพอ และกรณีเช่นนี้เกิดขึ้นในอีกหลายกิจการในปัจจุบัน อาทิเช่น กิจการขนส่งมวลชน การสร้างเส้นทางคมนาคม ซึ่งเอกชนเริ่มให้ความสนใจในการเข้ามาดำเนินการร่วมกับภาครัฐ         กิจการเกษตรบางประเภท รัฐก็อาจต้องเป็นผู้ริเริ่มดำเนินการดังเช่นที่ปรากฏในเหตุผลท้ายพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๑๗ ดังนี้         “เหตุผลเนื่องจากผลิตผลเกษตรกรรมเป็นสินค้าขาออกที่สำคัญและนำรายได้ส่วนใหญ่มาสู่ประเทศ การเศรษฐกิจของประเทศขึ้นอยู่กับอาชีพเกษตรกรรมแต่ปรากฏว่าเกษตรกรส่วนใหญ่มีรายได้น้อยและมาตรฐานการครองชีพอยู่ในระดับต่ำ เพราะเกษตรกรถูกพ่อค้าและคนกลางกดราคาผลิตผลเกษตรกรรมเพื่อให้ตนได้ผลกำไรมากที่สุดเกษตรกรจำต้องยอมตกอยู่ในฐานะผู้เสียเปรียบเพราะไม่มีอำนาจในการต่อรองราคาขายผลิตผลเกษตรกรรมของตน เป็นการจำเป็นที่จะต้องจัดตั้งตลาดสำหรับเกษตรกรขึ้น เพื่อให้เกษตรกรและสหกรณ์การเกษตรนำผลิตผลเกษตรกรรมของตนหรือรวบรวมผลิตผลเกษตรกรอื่นมาขายในตลาดเพื่อการเกษตร ซึ่งจะเป็นการลดคนกลางให้น้อยลงและส่งเสริมให้กลุ่มเกษตรกรและสหกรณ์การเกษตรเป็นผู้จำหน่ายหรือส่งผลิตผลเกษตรกรรมออกสู่ท้องตลาดเสียเอง ทั้งเป็นการช่วยให้ประชาชนผู้อุปโภคและผู้จำหน่ายปลีกซื้อผลิตผลเกษตรกรรมจากเกษตรกร กลุ่มเกษตรกร สหกรณ์การเกษตร หรือจากตลาดเพื่อเกษตรกรได้โดยตรง ไม่ต้องผ่านคนกลางหลายชั้นดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ซึ่งจะเป็นการลดค่าครองชีพของประชาชนได้ทางหนึ่ง และในโอกาสต่อไปเมื่อกลุ่มเกษตรกรหรือสหกรณ์การเกษตรมีฐานะการเงินที่มั่นคงสามารถที่จะรับกิจการขององค์การตลาดเพื่อเกษตรกรไปดำเนินการได้ ก็จะได้รับโอนกิจการนี้ไปดำเนินการ เห็นสมควรจัดตั้งองค์การตลาดเพื่อการเกษตรกรขึ้น จึงจำเป็นต้องตราพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้ขึ้น”        (ราชกิจจานุเบกษา ฉบับพิเศษ เล่ม ๙๑ ตอนที่ ๑๖๗ วันที่ ๕        ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๑๗)         (ง) เป็นวิธีเข้าจัดการเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะเรื่อง นับแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๙ เป็นต้นมา ประเทศไทยได้ประสบปัญหาทางเศรษฐกิจ ๒๗ มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๔๐ รัฐบาลมีคำสั่งให้สถาบันการเงิน ๑๖ แห่ง ระงับกิจการชั่วคราว หลังจากนั้น ประเทศไทยได้ประกาศยกเลิกระบบตะกร้าเงิน (basket of currency) ในเรื่องอัตราแลกเปลี่ยนและหันมาใช้นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนลอยตัว (managed float) เมื่อวันที่ ๒ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๐ ทำให้เงินบาทลดค่าลงและขยายตัวเป็นวิกฤตการณ์ทางการเงินครั้งใหญ่ จนในที่สุดต้องขอรับความช่วยเหลือจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF (International Monetary Fund) ในช่วงเวลานี้สถาบันการเงินหลายแห่งประสบปัญหาหนี้เสียจากสินเชื่อที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ หรือ NPL (Non-Performing Loan) จนรัฐต้องตั้งกองทุนฟื้นฟูสถาบันการเงินเข้ามาพยุง โดยปล่อยให้สถาบันการเงินกู้จำนวน ๔๓๐,๐๐๐ ล้านบาท แต่ก็ไม่สามารถแก้ปัญหาได้ ต่อมาในวันที่ ๑๔ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๔๐ คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติมาตรการปฏิรูปสถาบันการเงิน มีผลให้สถาบันการเงิน ๔๒ แห่ง หยุดการดำเนินงานเป็นการชั่วคราว ซึ่งต่อมาให้มีสถาบันการเงินหยุดดำเนินงานทั้งหมด ๕๘ แห่ง และในจำนวนนี้ถูกปิดถาวร ๕๖ แห่ง ในเวลาต่อมา         วันที่ ๒๘ เมษายน พ.ศ. ๒๕๔๑ คณะรัฐมนตรีมีมติรับรองแก้ไขกฎหมายเกี่ยวกับการปฏิรูปสถาบันการเงิน รวม ๔ ฉบับ โดยฉบับที่ ๑ ให้อำนาจแก่องค์การปฏิรูปสถาบันการเงิน (ปรส.) ฉบับที่ ๒ ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินกระตุ้นเศรษฐกิจเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน และฉบับที่ ๔ จัดตั้งบรรษัทบริหารสถาบันการเงิน (บบส.) เพื่อเป็นเครื่องมือในการบริหารสินทรัพย์ด้อยคุณภาพของสถาบันการเงินที่มีปัญหาตามแผนการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน         การดำเนินการดังกล่าวถือได้ว่ารัฐเข้าไปแทรกแซงระบบสถาบันการเงินเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจของประเทศ จึงส่งผลทำให้สถาบันการเงินบางแห่งมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจในเวลาต่อมา กล่าวคือ         ๑) ธนาคารกรุงไทย จำกัด ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจโดยการควบกิจการของธนาคารการเกษตร จำกัด และธนาคารมณฑล จำกัด ที่เป็นธนาคารพาณิชย์โดยมีรัฐบาลเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่เปิดดำเนินการครั้งแรกเมื่อวันที่ ๑๔ มีนาคม พ.ศ. ๒๕๐๙ และต่อมาในวันที่ ๑๑ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๓๐ ได้รับโอนสินทรัพย์และหนี้สินของธนาคารสยาม ดังนั้น เมื่อธนาคารกรุงไทย จำกัด นำกิจการของธนาคารมหาชนเข้ามาควบรวมและรับโอนทรัพย์สินที่ดีของธนาคารกรุงเทพพาณิชยการมาบริหาร จึงมีผลทำให้ธนาคารมหานครและธนาคารกรุงเทพพาณิชยการมีสภาพเป็นรัฐวิสาหกิจไปด้วย         ๒) ธนาคารรัตนสิน จำกัด เปิดดำเนินการเมื่อวันที่ ๑๖ กุมภาพันธ์ พ.ศ. ๒๕๑๔ โดยกระทรวงการคลังเป็นผู้ริเริ่มและเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ จึงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ เพื่อให้เป็นกลไกของรัฐบาลในการแก้ไขปัญหาและระบบสถาบันการเงิน ตามมาตรการ ๑๔ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๔๐ ดังนั้น เมื่อธนาคารแหลมทอง จำกัด รวมกิจการเข้ากับธนาคารรัตนสิน จำกัด ฐานะของธนาคารแหลมทอง จำกัด จึงเป็นรัฐวิสาหกิจไปด้วย         อย่างไรก็ตาม การที่รัฐบาลเข้าแทรกแซงสถาบันการเงินข้างต้นนี้ ถือเป็นการเข้ามาแก้ปัญหาเป็นการชั่วคราว เมื่อปัญหาคลี่คลายลงในระดับหนึ่งแล้วรัฐบาลโดยกระทรวงการคลังก็จะดำเนินการจำหน่ายกิจการของสถาบันการเงินเหล่านี้ต่อไป         ๑.๒ ความหมายของรัฐวิสาหกิจ ความหมายของรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยที่ใช้อ้างอิงกันที่ปรากฏอยู่ในกฎหมาย สามารถแยกพิจารณาได้ ๒ กรณี คือ ความหมายของรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ และความหมายของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายอื่น         ๑.๒.๑ ความหมายของรัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ การให้ความหมายของรัฐวิสาหกิจในกฎหมายฉบับนี้เป็นการให้ความหมายซึ่งถูกนำไปอ้างอิงในกฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจและการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ โดยมาตรา ๔ ของพระราชบัญญัตินี้ บัญญัติว่า         “รัฐวิสาหกิจ” หมายความว่า         (ก) องค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ         (ข) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ         (ค) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ก) และ/หรือ (ข) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ         (ง) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ค) และ/หรือ (ก) และ/หรือ (ข) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ         (จ) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม (ง) และ/หรือ (ก) และ/หรือ (ข) และ/หรือ (ค) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ         พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้ให้ความหมายของรัฐวิสาหกิจไว้โดยเน้นถึงการลงทุนของส่วนราชการหรือองค์การของรัฐบาลในกิจการ กล่าวคือ หากส่วนราชการหรือองค์การของรัฐบาลมีทุนรวมอยู่ในกิจการเกินกว่าร้อยละ ๕๐ กิจการนั้นก็มีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจ         ๑.๒.๒ ความหมายของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายอื่น มีกฎหมายอื่นอีก ๓ ฉบับที่ได้ให้ความหมายของรัฐวิสาหกิจไว้ โดยมีรายละเอียดต่อไปนี้         (ก) พระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ บัญญัติไว้ในมาตรา ๔ ว่า         “รัฐวิสาหกิจ” หมายความว่า         ๑) องค์การของรัฐตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาลหรือกิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการนั้น และหมายความรวมถึงหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของ แต่ไม่รวมถึงองค์การหรือกิจการที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะเพื่อสงเคราะห์หรือส่งเสริมการใดๆ ที่มิใช่ธุรกิจ         ๒) บริษัทจำกัดหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่กระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมืองที่มีฐานะเทียบเท่า และ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม ๑.มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบหรือ         ๓) บริษัทจำกัดหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่กระทรวง ทบวง กรมหรือทบวงการเมืองมีฐานะเทียบเท่า และ/หรือรัฐวิสาหกิจตาม ๑. หรือ๒. มีทุนรวมอยู่ด้วยถึงสองในสาม         (ข) พระราชบัญญัติพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๒๑ (เดิมคือพระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเศรษฐกิจแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๒) บัญญัติไว้ใน มาตรา ๔ วรรค ๖ ว่า         “รัฐวิสาหกิจ” หมายความว่า         ๑) องค์การของรัฐบาลตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล หรือกิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการนั้น และหมายความรวมถึงหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของ         ๒) บริษัทจำกัดหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเป็นกระทรวง ทบวง หรือกรม และหรือรัฐวิสาหกิจ ๑. มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ หรือ         ๓) บริษัทจำกัดหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเป็นกระทรวง ทบวง หรือกรม และหรือรัฐวิสาหกิจ ๑. และ/หรือ ๒. มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ         (ค) พระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ บัญญัติไว้ในมาตรา ๖ ว่า         “รัฐวิสาหกิจ” หมายความว่า         ๑) องค์การของรัฐตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาลหรือกิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการนั้น และให้หมายความรวมถึงหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของ         ๒) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่กระทรวง ทบวง กรม หรือทบวงการเมืองที่ฐานะเทียบเท่า หรือรัฐวิสาหกิจตาม ๑. มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินร้อยละห้าสิบ         คำนิยามในกฎหมายทั้งสี่ฉบับข้างต้นก็ใช้วิธีการจำแนกรายการและองค์การที่ถูกจำแนกไว้คล้ายคลึงกันมาก จะมีความหมายกว้างแคบต่างกันก็เพียงเป็นไปตามวัตถุประสงค์ของกฎหมายแต่ละฉบับเท่านั้น คำนิยามตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ จะกว้างกว่าในอีกสามฉบับ กล่าวคือ ครอบคลุมถึงกิจการใดๆ ที่รัฐเป็นเจ้าของหรือมีทุนรวมอยู่เกินกว่าร้อยละห้าสิบ ไม่ว่าจะเป็นทางตรงหรือทางอ้อมกี่ขั้นก็ตาม ซึ่งพระราชบัญญัติพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๒๑ พระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓ ไม่ได้กำหนดเอาไว้ ส่วนพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ ไม่ได้ครอบคลุมถึงองค์การหรือกิจการที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะเพื่อการสงเคราะห์หรือส่งเสริมใดๆ ที่มิใช่ธุรกิจ เช่น การกีฬาแห่งประเทศไทย การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย และสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง เป็นต้น         เมื่อพิจารณาความหมายของคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ในกฎหมาย ๔ ฉบับอย่างละเอียดก็จะพบว่าการกำหนดความหมายของคำว่ารัฐวิสาหกิจไว้ต่างกันก็เนื่องมาจากจุดมุ่งหมายหรือวัตถุประสงค์ของกฎหมายแต่ละฉบับนั้นมีเป้าหมายต่างกัน อาทิเช่น พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒ จะกำหนดความหมายของรัฐวิสาหกิจไว้ค่อนข้างกว้างเพื่อดูแลการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินและควบคุมสถานการณ์เงินของแผ่นดิน หากรัฐวิสาหกิจจำเป็นจะต้องใช้จ่ายเงิน รัฐจะได้จัดสรรงบประมาณให้ ขณะเดียวกันหากรัฐวิสาหกิจมีรายได้หรือผลกำไรก็จะได้นำส่งให้แก่รัฐ ส่วนพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘ ได้ให้ความหมายไว้ค่อนข้างแคบ เนื่องจากต้องการแก้ไขข้อบกพร่องของการที่กฎหมายว่าด้วยองค์การของรัฐบาลและกฎหมายว่าด้วยกิจการที่เป็นของรัฐบัญญัติถึงจำนวนกรรมการ คุณสมบัติ และลักษณะต้องห้ามของกรรมการและพนักงานไว้แตกต่างกันและยังเปิดช่องให้แต่งตั้งบุคคลคนเดียวดำรงตำแหน่งกรรมการในรัฐวิสาหกิจได้หลายรัฐวิสาหกิจทำให้การดำเนินการของรัฐวิสาหกิจไม่ก้าวหน้าเท่าที่ควร พระราชบัญญัติฉบับนี้จึงบัญญัติขึ้นมาเพื่อวางระบบเกี่ยวกับกรรมการและพนักงานรัฐวิสาหกิจต่างๆ ให้มีมาตรฐานเดียวกันและอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายฉบับเดียวกัน และต้องการให้มีผลเฉพาะรัฐวิสาหกิจประเภทที่ระบุไว้ในกฎหมายนี้เท่านั้น         อย่างไรก็ดี คำนิยามในกฎหมายทั้งสี่ฉบับนี้ ปัจจุบันมีความสำคัญมากในฐานะที่เป็นกฎหมายหลักในการกำหนดความของรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายไทยและถูกนำไปใช้อ้างอิงทั่วไปทั้งในกฎหมายฉบับอื่นและตำราวิชาการสาขาต่างๆ อย่างกว้างขวาง ซึ่งสามารถสรุปได้ว่า รัฐวิสาหกิจตามความหมายของกฎหมายทั้งสี่ฉบับ ดังกล่าวได้แก่องค์การ ๗ ประเภท(6) คือ         (๑) องค์การของรัฐบาล         (๒) กิจการของรัฐตามกฎหมายที่จัดตั้งกิจการนั้น         (๓) หน่วยงานธุรกิจที่รัฐหรือรัฐบาลเป็นเจ้าของ         (๔) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ         (๕) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจ ตาม (๑) และ/หรือ (๒) และ/หรือ (๓) และ/หรือ (๔) มีทุนรวมอยู่เกินกว่าร้อยละห้าสิบ         (๖) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจ ตาม (๑) และ/หรือ (๒) และ/หรือ (๓) และ/หรือ (๔) และ/หรือ (๕) มีทุนรวมอยู่เกินกว่าร้อยละห้าสิบ         (๗) บริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจ ตาม (๑) และ/หรือ (๒) และ/หรือ (๓) และ/หรือ (๔) และ/หรือ (๕) และ/หรือ (๖) มีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ         ดังนั้น “รัฐวิสาหกิจ” ที่เป็นคำนิยามทั่วไปกฎหมายไทยจึงไม่มีและไม่เคยมีอยู่ มีแต่เพียง “รัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. ๒๕๐๒” หรือ “รัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติคุณสมบัติมาตรฐานสำหรับกรรมและพนักงานรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๑๘” หรือ “รัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๒๑” หรือ “รัฐวิสาหกิจตามพระราชบัญญัติแรงงานรัฐวิสาหกิจสัมพันธ์ พ.ศ. ๒๕๔๓” เท่านั้น         อย่างไรก็ดี คำนิยามของคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ที่ใช้กันอยู่อย่างกว้างขวางและแพร่หลายในปัจจุบันก็คือ คำนิยามที่ปรากฏอยู่ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ ซึ่งมีความเกี่ยวข้องกับการประกอบการของรัฐวิสาหกิจมากที่สุดและมีความสำคัญมากที่สุดสำหรับกระทรวงการคลังอันเป็นหน่วยงานที่ทำหน้าที่ดูแลตรวจสอบรัฐวิสาหกิจทั้งระบบ(7)         ๑.๓ การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจ มีการแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจไว้หลายระบบด้วยกัน แต่ในที่นี้จะขอนำเสนอการแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจเพียงสองระบบคือ การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง และการแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจตามที่มาทางกฎหมาย         ๑.๓.๑ การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจตามวัตถุประสงค์ของการจัดตั้ง(8) การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นมาแต่ละแห่งต่างก็มีวัตถุประสงค์ในการจัดตั้งที่แตกต่างกันไป คือ         (ก) รัฐวิสาหกิจประเภทที่หารายได้ให้รัฐ รัฐวิสาหกิจประเภทดังกล่าวนี้ บางรัฐวิสาหกิจเป็นการผลิตหรือจัดขายสินค้าจำพวกสิ่งเสพติดหรือสินค้าจำพวกอบายมุข รัฐจึงต้องเข้าควบคุม ได้แก่         ๑. โรงงานยาสูบ กระทรวงการคลัง         ๒. สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล         (ข) รัฐวิสาหกิจประเภทนี้เป็นสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ มี ๒ ประเภทคือ         (ข.๑) รัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปโภค ได้แก่         ๑. การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย         ๒. การไฟฟ้านครหลวง         ๓. การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค         ๔. การประปานครหลวง         ๕. การประปาส่วนภูมิภาค         (ข.๒) รัฐวิสาหกิจประเภทสาธารณูปโภค ได้แก่         ๑. การทางพิเศษแห่งประเทศไทย         ๒. บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน)         ๓. การท่าเรือแห่งประเทศไทย         ๔. การรถไฟแห่งประเทศไทย         ๕. องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ         ๖. บริษัท ทศท. คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน)         ๗. บริษัท กสท. โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)         ๘. บริษัท ไปรษณีย์ไทย จำกัด         ๙. บริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศ จำกัด         ๑๐.การเคหะแห่งชาติ         ๑๑.การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย         ๑๒.องค์การรถไฟฟ้ามหานคร         ๑๓.องค์การพิพิธภัณฑ์วิทยาศาสตร์แห่งชาติ         ๑๔.องค์การจัดการน้ำเสีย         ๑๕.บริษัท ท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่ จำกัด         (ค) รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นเพื่อดำเนินการตามนโยบายพิเศษของรัฐ เป็นรัฐวิสาหกิจที่มีความมุ่งหมายในการจัดตั้งแตกต่างกันไปตามความต้องการของแต่ละประเทศ ขึ้นอยู่กับสภาพเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองของประเภทนั้นๆ โดยในบางครั้งการจัดรัฐวิสาหกิจอาจจะไม่มีความมุ่งหมายมาก่อน แต่มากำหนดในกฎหมายจัดตั้งโดยอาจเนื่องมาจากสถานการณ์คับขันทางเศรษฐกิจหรือความต้องการทางสังคม การเมือง หรืออาจจัดตั้งขึ้นเพื่ออนุรักษ์และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ หรือตั้งขึ้นเพื่อส่งเสริมเกษตรกรรมและพาณิชยกรรม ซึ่งสามารถแบ่งได้แบ่ง ๔ ประเภท คือ(9)         (ค.๑) รัฐวิสาหกิจประเภทสถาบันการเงิน ได้แก่         ๑. ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน)         ๒. ธนาคารออมสิน         ๓. ธนาคารอาคารสงเคราะห์         ๔. ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร         ๕. ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย ๖. สำนักงานธนานุเคราะห์ กรมพัฒนาสังคมและ        สวัสดิการ         ๗. บริษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย         ๘. บริษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันการเงิน         ๙. ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม        แห่งประเทศไทย         ๑๐. บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม         (ค.๒) รัฐวิสาหกิจประเภทอนุรักษ์และใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติ ได้แก่         ๑. บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)         ๒. องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้         ๓. บริษัท บางจากปิโตรเลียม จำกัด (มหาชน)         (ค.๓) รัฐวิสาหกิจประเภทเกษตรกรรมและพาณิชยกรรม ได้แก่         ๑. องค์การส่งเสริมกิจการโคนมแห่งประเทศไทย         ๒. องค์การสวนยาง         ๓. องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร         ๔. องค์การสะพานปลา         ๕. องค์การตลาด         ๖. องค์การคลังสินค้า         ๗. บริษัท ไม้อัดไทย จำกัด         ๘. โรงพิมพ์ตำรวจ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ         ๙. โรงงานไพ่ กรมสรรพสามิต         ๑๐.องค์การสุรา กรมสรรพสามิต         ๑๑.องค์การเภสัชกรรม         ๑๒.องค์การรับส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์         ๑๓.บริษัท ไทยเดินเรือทะเล จำกัด         ๑๔.บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน)         ๑๕.บริษัท ขนส่ง จำกัด         ๑๖. บริษัท อู่กรุงเทพ จำกัด         (ค.๔) รัฐวิสาหกิจประเภทส่งเสริมกิจกรรมต่างๆ ได้แก่         ๑. การท่องเที่ยวแห่งประเภทไทย         ๒. การกีฬาแห่งประเทศไทย         ๓. องค์การสวนสัตว์         ๔. สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี        แห่งประเทศไทย         ๕. สำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง         ๖. สถาบันการบินพลเรือน         ๗. องค์การสวนพฤกษศาสตร์         (ง) รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นโดยมีวัตถุประสงค์เดิมเพื่อความมั่นคงของประเทศ ได้แก่         ๑. องค์การแบตเตอรี่         ๒. องค์การฟอกหนัง         (จ) รัฐวิสาหกิจประเภทที่ตั้งขึ้นหรือได้มาด้วยเหตุผลอื่น ได้แก่ บริษัท สหโรงแรมไทยและการท่องเที่ยว จำกัด         นอกจากนี้ ยังมีรัฐวิสาหกิจอื่นๆ ที่เกิดขึ้นโดยนิติเหตุจำนวน ๕ แห่ง คือธนาคารนครหลวงไทย จำกัด บริษัท บริหารสินทรัพย์กรุงเทพพาณิชย์ จำกัด บริษัท บริหารสินทรัพย์สุขุมวิท จำกัด บริษัท บริหารสินทรัพย์รัตนสิน จำกัด และบริษัท สินทรัพย์เพชรบุรี จำกัด รวมทั้งรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทลูกอีกจำนวน ๑๑ แห่งคือ         ๑. บริษัท กรุงไทยคอมพิวเตอร์เซอร์วิสเซส จำกัด         ๒. บริษัท กรุงไทย แลนด์ แอนด์ เฮ้าส์ จำกัด         ๓. บริษัท กฎหมายกรุงไทย จำกัด         ๔. บริษัท กรุงไทยธุรกิจบริการ จำกัด         ๕. บริษัท PPT Philippines Inc.        ๖. บริษัท ไทยอินฟอร์มเมชั่น โซลูชั่น จำกัด         ๗. บริษัท ไทย-อะมาติอุสเซ้าสท์อิสต์เอเซีย จำกัด         ๘. บริษัท ปตท. สำรวจและผลิตปิตโตรเลี่ยม จำกัด         ๙. บริษัท ปตท.สผ. อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด         ๑๐.บริษัท หลักทรัพย์จัดการกองทุนกรุงไทย จำกัด         ๑๑.บริษัท เอซีที โมบาย จำกัด         ส่วนธนาคารแห่งประเทศไทยและกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินนั้นถือเป็นองค์กรอิสระที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ไม่อยู่ในการกำกับดูแลของกระทรวงการคลัง         ๑.๓.๒ การแบ่งประเภทของรัฐวิสาหกิจตามที่มาทางกฎหมาย รัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งถูกจัดตั้งโดยกฎหมายที่ต่างกันตามเหตุผลและความจำเป็นเฉพาะเรื่อง รัฐวิสาหกิจประเภทที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงของชาติหรือรัฐวิสาหกิจ ที่มีหน้าที่ในการทำบริการสาธารณะส่วนใหญ่จะถูกจัดตั้งโดยกฎหมายเฉพาะอันเป็นกฎหมายประเภทกฎหมายมหาชนโดยรัฐวิสาหกิจที่มีความจำเป็นที่จะต้องใช้ “อำนาจรัฐ” ในการจัดทำบริการสาธารณะมักจะถูกจัดตั้งโดยกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ส่วนรัฐวิสาหกิจที่ไม่มีความจำเป็นต้องใช้อำนาจรัฐก็จะถูกจัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามพระราชบัญญัติแม่บท ส่วนรัฐวิสาหกิจประเภทหารายได้อาจจัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายเอกชนในรูปของบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดก็ได้ และนอกจากนี้ ยังมีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจอีกประเภทหนึ่งในส่วนราชการเป็นหน่วยงานธุรกิจที่รัฐเป็นเจ้าของไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และใช้เงินงบประมาณแผ่นดินในการดำเนินกิจการ         (ก) การจัดตั้งโดยกฎหมายมหาชน รัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่นั้นจัดตั้งขึ้นโดยมีการตรากฎหมายขึ้นมาจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเฉพาะแห่ง กฎหมายต่างๆ เหล่านี้เป็นกฎหมายมหาชนซึ่งมีอยู่หลายลักษณะด้วยกัน คือ         (ก.๑) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยกฎหมายเฉพาะ (specific law) คือ พระราชบัญญัติ หรือกฎหมายอื่นที่เทียบเท่า เช่น ประกาศคณะปฏิวัติ พระราชกำหนด ส่วนใหญ่จะเป็นรัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นมาเพื่อดำเนินกิจการสำคัญ มีขอบเขตกว้างขวางและมีความจำเป็นที่จะต้องมีอำนาจและสิทธิพิเศษต่างๆ เพื่อให้สามารถดำเนินกิจการของรัฐวิสาหกิจนั้นได้ รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ ได้แก่         ๑. ธนาคารแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๘๕         ๒. กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันทางการเงิน จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๘๕ แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๘๕ พ.ศ. ๒๕๒๘         ๓. การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑         ๔. การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๐๓         ๕. การไฟฟ้านครหลวง จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการไฟฟ้านครหลวง พ.ศ. ๒๕๐๑         ๖. การประปาส่วนภูมิภาค จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการประปาส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๒๒         ๗. การประกานครหลวง จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการประปานครหลวง พ.ศ. ๒๕๑๐         ๘. การรถไฟแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔         ๙. การท่าเรือแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๙๔         ๑๐. การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ การรถไฟฟ้าขนส่งมวลชนแห่งประเทศไทย พ.ศ.๒๕๔๓         ๑๑. สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล พ.ศ. ๒๕๑๗         ๑๒. องค์การเภสัชกรรม จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ องค์การเภสัชกรรม พ.ศ. ๒๕๐๙         ๑๓. สำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติสำนักงานกองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง พ.ศ.๒๕๐๓         ๑๔. การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒         ๑๕. สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติสถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒         ๑๖. การกีฬาแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการกีฬาแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๘         ๑๗. การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒         ๑๘. องค์การสะพานปลา จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติจัดระเบียบกิจการแพปลา พ.ศ. ๒๔๙๖         ๑๙. การเคหะแห่งชาติ จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗         ๒๐. ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๓๖         ๒๑. ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร พ.ศ. ๒๕๐๙         ๒๒. ธนาคารอาคารสงเคราะห์ จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติธนาคารอาคารสงเคราะห์ พ.ศ. ๒๔๙๖         ๒๓. ธนาคารออมสิน จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติธนาคารออมสิน พ.ศ. ๒๔๙๘         ๒๔. ธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนากลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนากลางและขนาดย่อมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๔๕         ๒๕. บรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติบรรษัทประกันสินเชื่ออุตสาหกรรมขนาดย่อม พ.ศ. ๒๕๓๔         ๒๖. บรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย จัดตั้งโดยพระราชกำหนดบรรษัทตลาดรองสินเชื่อที่อยู่อาศัย พ.ศ. ๒๕๔๐(10)         ๒๗. บรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันการเงิน จัดตั้งโดยพระราชกำหนดบรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันการเงิน พ.ศ. ๒๕๔๐(11)         ๒๘. บริษัท บริหารสินทรัพย์กรุงเทพพาณิชย์ จำกัด จัดตั้งโดยพระราชกำหนดบริษัทบริหารสินทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๔๑         ๒๙. บริษัท บริหารสินทรัพย์สุขุมวิท จำกัด จัดตั้งโดยพระราชกำหนดบริษัทบริหารสินทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๔๑         ๓๐. บริษัท บริหารสินทรัพย์รัตนสิน จำกัด จัดตั้งโดยพระราชกำหนดบริษัทบริหารสินทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๔๑         ๓๑. บริษัท บริหารสินทรัพย์เพชรบุรี จำกัด จัดตั้งโดยพระราชกำหนดบริษัทบริหารสินทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๔๑         ๓๒. การทางพิเศษแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๙๐ พ.ศ. ๒๕๑๕         (ก.๒) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาที่ออกตามพระราชบัญญัติแม่บท (พระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖) พระราชบัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖ เป็นกฎหมายที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจขึ้นโดยได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๓ ว่า “เมื่อรัฐบาลเห็นเป็นการสมควรจะจัดตั้งองค์การเพื่อดำเนินการอันเป็นสาธารณะหรือเพื่อประโยชน์ในทางเศรษฐกิจ หรือช่วยเหลือในการครองชีพ หรืออำนวยการแก่ประชาชนใช้เงินลงทุนจากงบประมาณแผ่นดิน ก็ให้กระทำได้โดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกา” จากบทบัญญัติดังกล่าวที่ให้อำนาจฝ่ายบริหารที่จะจัดตั้งองค์การหรือหน่วยงานขึ้นมาทำหน้าที่ดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะได้ จึงเกิดหน่วยงานหลายๆ แห่ง ซึ่งมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจ ได้แก่         ๑. องค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ พ.ศ. ๒๕๑๙         ๒. องค์การรับส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การรับส่งสินค้าและพัสดุภัณฑ์ พ.ศ. ๒๔๙๖         ๓. องค์การคลังสินค้า จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การคลังสินค้า พ.ศ. ๒๔๙๘         ๔. องค์การตลาด จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การคลังสินค้า พ.ศ. ๒๔๙๘         ๕. องค์การฟอกหนัง จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การฟอกหนัง พ.ศ. ๒๔๙๘         ๖. องค์การสวนพฤกษศาสตร์ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การสวนพฤกษศาสตร์ พ.ศ. ๒๕๓๖         ๗. องค์การแบตเตอรี่ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การแบตเตอรี่ พ.ศ. ๒๔๙๘         ๘. องค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การอุตสาหกรรมป่าไม้ พ.ศ. ๒๔๙๙         ๙. องค์การสวนสัตว์ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การสวนสัตว์ พ.ศ. ๒๔๙๗         ๑๐. องค์การตลาดเพื่อเกษตรกร จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การจัดตั้งองค์การตลาดเพื่อเกษตรกร พ.ศ. ๒๕๓๕         ๑๑. สถาบันการบินพลเรือน จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันการบินพลเรือน พงศ. ๒๕๓๕         ๑๒. องค์การสวนยาง จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การสวนยาง พ.ศ. ๒๕๐๔         ๑๓. องค์การส่งเสริมกิจการโคมนมแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การส่งเสริมกิจการโคมนมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๔         ๑๔. องค์การพิพิธภัณฑ์วิทยาศาสตร์แห่งชาติ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การพิพิธภัณฑ์วิทยาศาสตร์แห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๘         ๑๕. องค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การจัดตั้งองค์การสื่อสารมวลชนแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๐         ๑๖. องค์การจัดการน้ำเสีย จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การจัดน้ำเสีย พ.ศ. ๒๕๓๘         (ข) การจัดตั้งโดยกฎหมายเอกชน รัฐวิสาหกิจแห่งถูกจัดตั้งขึ้นตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้สำหรับการจัดตั้งองค์กรดำเนินธุรกิจของเอกชน โดยมุ่งหวังที่จะให้การดำเนินงานมีความคล่องตัวเช่นกิจการของเอกชนและหลุดพ้นจากระเบียบและขั้นตอนของรัฐสามารถแบ่งได้เป็น ๒ ประเภท คือ         (ข.๑) รัฐวิสาหกิจที่จัดตั้งขึ้นตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ได้แก่ การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจโดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกับการจัดตั้งบริษัทจำกัด ดังนั้น จึงต้องดำเนินการจดทะเบียนเป็นบริษัทจำกัด โดยรัฐจะเข้าไปถือหุ้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ มีการนำเอาหลักเกณฑ์การดำเนินงานของเอกชนมาใช้เพื่อให้มีความคล่องตัวและเป็นอิสระ รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นได้แก่         ๑. บริษัท วิทยุการบินแห่งประเทศไทย จำกัด         ๒. บริษัท ไม้อัดไทย จำกัด         ๓. บริษัท อู่กรุงเทพ จำกัด        ๔. บริษัท ขนส่ง จำกัด        ๕. บริษัท ไทยเดินเรือทะเล จำกัด        ๖. บริษัท หลักทรัพย์จัดการกองทุนกรุงไทย จำกัด        ๗. บริษัท กรุงไทย แลนด์ แอนส์ เฮ้าส์ จำกัด        ๘. บริษัท กฎหมายกรุงไทย จำกัด        ๙. บริษัท กรุงไทยธุรกิจบริการ จำกัด        ๑๐. บริษัท ท่าอากาศยานสากลกรุงเทพแห่งใหม่        ๑๑. บริษัท ปตท.สผ. อินเตอร์เนชั่นแนล จำกัด        ๑๒. บริษัท สหโรงแรมไทยและการท่องเที่ยว จำกัด        ๑๓. บริษัท กรุงไทยคอมพิวเตอร์เซอร์วิสเซส จำกัด        ๑๔. บริษัท PTT Philippines Inc.         (ข.๒) รัฐวิสาหกิจจัดตั้งตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในพระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ แม้พระราชบัญญัติบริษัทมหาชนจำกัด พ.ศ. ๒๕๓๕ จะเป็นกฎหมายมหาชนก็ตาม แต่เป็นกฎหมายมหาชนที่มีขึ้นเพื่อวางเงื่อนไขต่าง ๆในการดำเนินธุรกิจขนาดใหญ่ของเอกชน จึงถือได้ว่ากิจการที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายดังกล่าวเป็นกิจการที่จัดตั้งขึ้นในระบบกฎหมายเอกชน มีรัฐวิสาหกิจบางแห่งที่จัดตั้งขึ้นโดยใช้หลักเกณฑ์เดียวกับการจัดตั้งบริษัทมหาชนจำกัด โดยรัฐจะเข้าไปถือหุ้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ และนำเอาหลักเกณฑ์ตามกฎหมายดังกล่าวมาใช้เพื่อความคล่องตัวและเป็นอิสระ รัฐวิสาหกิจเหล่านั้น ได้แก่         ๑. บริษัท การบินไทย จำกัด (มหาชน)         ๒. บริษัท บางจากปิโตรเลียม จำกัด (มหาชน)        ๓. ธนาคารกรุงไทย จำกัด (มหาชน)        ๔. บริษัท ทศท. คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน)        ๕. บริษัท กสท.โทรคมนาคม จำกัด (มหาชน)        ๖. บริษัท ท่าอากาศยานไทย จำกัด (มหาชน)        ๗. บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)        ๘. ธนาคารนครหลวงไทย จำกัด (มหาชน)        ๙. บริษัท ปตท.สำรวจและผลิตปิโตรเลียม จำกัด        (มหาชน)         (ค) รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดย “ทุนหมุนเวียน” ตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง รัฐวิสาหกิจประเภทนี้จัดตั้งโดยมติคณะรัฐมนตรีเพื่อให้เป็นหน่วยงานธุรกิจของรัฐ ตั้งขึ้นในส่วนราชการโดยรัฐให้ทุนเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน มีการกำหนดระเบียบหรือข้อบังคับในการบริหารงานภายในของตนเอง รัฐวิสาหกิจเหล่านี้ไม่มีสภาพเป็นนิติบุคคล ได้แก่         ๑. องค์การสุรา กรมสรรพสามิต (บริหารงานตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดตั้งองค์การสุรา กรมสรรพสามิต พ.ศ. ๒๕๐๖)         ๒. โรงพิมพ์ตำรวจ สำนักงานตำรวจแห่งชาติ (บริหารงานตามข้อบังคับโรงพิมพ์ตำรวจ กรมตำรวจ พ.ศ. ๒๕๐๘)         ๓. โรงงานยาสูบ กระทรวงการคลัง (บริหารงานตามระเบียบบริหารงานโรงงานยาสูบ พ.ศ. ๒๕๑๖)         ๔. สำนักงานธนานุเคราะห์ กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ (บริหารงานตามข้อบังคับว่าด้วยการบริหารงานสำนักงานธนานุเคราะห์ กรมประชาสงเคราะห์ พ.ศ. ๒๕๑๗)         ๕. โรงงานไพ่ กรมสรรพสามิต (บริหารงานตามระเบียบกระทรวงการคลังว่าด้วยการจัดตั้งโรงงานไพ่ กรมสรรพสามิต พ.ศ. ๒๕๓๕)         ๑.๔ เครื่องมือในการดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะโดยรัฐวิสาหกิจ ด้วยเหตุที่การดำเนินงานของรัฐและเอกชนมีความแตกต่างกันทั้งทางด้านวัตถุประสงค์และวิธีการโดยวัตถุประสงค์สำคัญของฝ่ายปกครองในการดำเนินกิจกรรมทุกประเภทเป็นการกระทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ (public interest) อันเป็นกิจกรรมที่มีความจำเป็นสำหรับสมาชิกทุกคนในสังคมซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของฝ่ายปกครอง ในขณะที่กิจกรรมเกือบทุกประเภทของภาคเอกชนตั้งอยู่บนพื้นฐานของประโยชน์ส่วนตัวของเอกชน ดังนั้น วิธีการในการดำเนินการของฝ่ายปกครองที่มุ่งประโยชน์สาธารณะจึงต้องแตกต่างจากวิธีการในการดำเนินการของเอกชนที่ส่วนใหญ่แล้วมุ่งแต่ประโยชน์ส่วนตน         วิธีการในการดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครองในการจัดทำบริการสาธารณะมีลักษณะเด่นประการหนึ่งที่แตกต่างจากวิธีการในการดำเนินการของเอกชน คือ ฝ่ายปกครองมีอำนาจพิเศษหรืออำนาจมหาชน (puissance publique) อันเป็นอำนาจพิเศษที่เอกชนไม่มีอำนาจดังกล่าว แต่ฝ่ายปกครองต้องมีอำนาจนี้ไว้เพื่อเป็นเครื่องมือในการจัดทำภารกิจให้ลุล่วงไปได้ด้วยตัวเองโดยมิต้องอาศัยอำนาจอื่น เช่นอำนาจศาลมาบังคับ อำนาจเหล่านี้ ได้แก่อำนาจในการออกคำสั่งฝ่ายเดียวของฝ่ายปกครอง (acte unilateral) บังคับให้เอกชนต้องปฏิบัติตาม เป็นต้น         เมื่อมีการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจเข้ามาจัดทำบริการสาธารณะ จึงมีความจำเป็นที่จะต้องให้รัฐวิสาหกิจมีอำนาจมหาชนบางประการเพื่อที่จะปฏิบัติภารกิจให้สำเร็จลุล่วงไปได้ ดังนั้น ในระบบกฎหมายของประเทศไทยจึงมีการให้สิทธิพิเศษแก่รัฐวิสาหกิจในการจัดทำบริการสาธารณะ โดยสิทธิพิเศษที่ให้แก่รัฐวิสาหกิจนี้มิได้ให้เฉพาะอำนาจมหาชนของรัฐแต่เพียงอย่างเดียว แต่ยังให้สิทธิพิเศษอื่นๆ แก่รัฐวิสาหกิจเพื่อที่รัฐวิสาหกิจจะสามารถดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะได้อย่างรวดเร็วและมีประสิทธิภาพ         การให้สิทธิพิเศษแก่รัฐวิสาหกิจตามกฎหมายไทยมิได้จำกัดอยู่แต่เฉพาะกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั้นๆเท่านั้น หากยังเป็นไปตามกฎหมาย กฎ ระเบียบอื่นๆ อีกมากมายหลายกรณี         สิทธิพิเศษที่รัฐให้กับรัฐวิสาหกิจสามารถจำแนกได้ ๓ กรณี คือ(12)         (๑) สิทธิพิเศษตามกฎหมายจัดตั้ง ได้แก่ สิทธิพิเศษที่ระบุไว้ในกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจแต่ละประเภท ตัวอย่างเช่น         - สิทธิพิเศษในการที่ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจไม่อยู่ในความรับผิดของการบังคับคดี เช่น พระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิต พ.ศ. ๒๕๑๑ มาตรา ๑๒         - สิทธิพิเศษในการใช้สอยหรือเข้าครอบครองอสังหาริมทรัพย์ในการครอบครองของบุคคลใดๆ ซึ่งมิใช่เคหสถานของเอกชนเป็นการชั่วคราว เช่น พระราชบัญญัติการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค พ.ศ. ๒๕๐๓ มาตรา ๓๔         - สิทธิพิเศษในการกระทำภายในขอบเขตหน้าที่เหนือพื้นที่และแดนกรรมสิทธิ์ของพื้นดินนั้นของบุคคลใดๆ เมื่อพื้นดินนั้นไม่ใช่พื้นดินอันเป็นที่ตั้งโรงเรือน เช่น พระราชบัญญัติการประปานครหลวง พ.ศ. ๒๕๑๑ มาตรา ๓๘         - สิทธิพิเศษในการใช้อำนาจดำเนินการเวนคืนที่ดินตามกฎหมายว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ เช่น พระราชบัญญัติการเคหะแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๓๗         - สิทธิพิเศษในการใช้อำนาจทำการรื้อถอนหรือทำลายเท่าที่จำเป็น เช่น พระราชบัญญัติการนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๒ และ ๔๓         - สิทธิพิเศษในการเข้าไปในสถานที่ของบุคคลใด ๆ เพื่อการตรวจซ่อมแซมกรณีจำเป็น เช่น พระราชบัญญัติการไฟฟ้านครหลวง พ.ศ. ๒๕๐๑ มาตรา ๓๗         - สิทธิพิเศษในการโอนอสังหาริมทรัพย์ที่เวนคืนมาไปยังผู้อื่นได้ เช่น พระราชบัญญัติการรถไฟแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๓๘         - สิทธิพิเศษในการได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล เช่น พระราชบัญญัติว่าด้วยการตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ. ๒๔๙๖         (๒) สิทธิพิเศษตามกฎหมายอื่น นอกจากกฎหมายจัดตั้งรัฐวิสาหกิจที่มีบทบัญญัติให้สิทธิพิเศษแก่รัฐวิสาหกิจแล้ว รัฐวิสาหกิจยังได้รับสิทธิพิเศษตามกฎหมายระเบียบและข้อบังคับต่างๆ ทั้งที่เป็นการให้รัฐวิสาหกิจทั่วไปและรัฐวิสาหกิจเฉพาะแห่ง คือ         (๒.๑) การใช้สิทธิพิเศษแก่รัฐวิสาหกิจเป็นการทั่วไป ได้แก่         - สิทธิพิเศษในการได้รับการยกเว้นค่าธรรมเนียมภาษีหรืออากรต่างๆ เช่น พระราชบัญญัติภาษีโรงเรือนและที่ดิน พุทธศักราช ๒๔๗๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๖ ทวิ         - สิทธิพิเศษในการได้รับการค้ำประกันเงินกู้จากรัฐบาล เช่น พระราชบัญญัติกำหนดอำนาจกระทรวงการคลังในการค้ำประกัน พ.ศ. ๒๕๑๐         - สิทธิพิเศษในการที่รัฐจ่ายค่าชดเชยค่าภาษีอากรให้แก่ผู้จำหน่ายสินค้าให้กับรัฐวิสาหกิจ เช่น พระราชบัญญัติชดเชยภาษีอากรสินค้าส่งออกที่ผลิตในราชอาณาจักร พ.ศ. ๒๕๒๔ มาตรา ๔ (๒)         - สิทธิพิเศษในการได้รับการยกเว้นไม่ต้องอยู่ในบังคับของกฎหมายบางประการ เช่น พระราชบัญญัติประกอบอาชีพงานก่อสร้าง พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔         (๒.๒) การใช้สิทธิพิเศษแก่รัฐวิสาหกิจเฉพาะแห่ง ได้แก่         - สิทธิพิเศษในการมีอำนาจผูกขาดดำเนินการแต่ผู้เดียว เช่น ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ เรื่องการควบคุมกิจการค้าขายอันเป็นสาธารณูปโภค พ.ศ. ๒๕๑๕         - สิทธิพิเศษในการบังคับให้ต้องฝากเงินหรือเปิดบัญชีกับธนาคารที่เป็นรัฐวิสาหกิจ เช่น พระราชบัญญัติการส่งออกไปนอกและการนำเข้าในราชอาณาจักรซึ่งสินค้า พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๑๔         (๒.๓) สิทธิพิเศษตามมติคณะรัฐมนตรี ได้แก่ การที่รัฐบาลได้ใช้อำนาจในทางบริหารกำหนดสิทธิพิเศษบางประการให้แก่รัฐวิสาหกิจทั้งในเรื่องการจัดซ้อจัดจ้างตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยกรพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ เช่น กรณีจัดซื้อจัดจ้างด้วยวิธีพิเศษไม่ต้องประกวดราคา หรือในกรณีให้สิทธิพิเศษเป็นการเฉพาะกรณีซึ่งขึ้นอยู่กับนโยบายของรัฐบาลในแต่ละสถานการณ์         กล่าวโดยสรุป สิทธิพิเศษของรัฐวิสาหกิจที่กล่าวมาแล้วทั้งหมดมีอยู่ด้วยกัน ๔ ลักษณะ คือ         ๑. สิทธิพิเศษทางการเงินและภาษีอากร เนื่องจากรัฐวิสาหกิจเป็นองค์การของรัฐที่จัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะ รัฐจึงมีแนวโน้มที่จะใช้รัฐวิสาหกิจดำเนินการช่วยเหลือประชาชนโดยไม่คำนึงถึงรายได้เป็นสำคัญ ดังนั้น รัฐจึงต้องให้ความช่วยเหลือแก่รัฐวิสาหกิจด้วยการให้สิทธิพิเศษทางการเงิน อันได้แก่ การให้เงินอุดหนุนโดยจัดสรรงบประมาณแผ่นดินและการค้ำประกันเงินกู้ ส่วนสิทธิพิเศษทางด้านภาษีอากร ได้แก่ การที่รัฐให้ความช่วยเหลือทางอ้อมแก่รัฐวิสาหกิจด้วยการยกเว้นหรือลดภาระภาษีอากรให้แก่รัฐวิสาหกิจ         ๒. สิทธิพิเศษเกี่ยวกับทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ การที่รัฐให้หลักประกันแก่ทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจว่า ไม่อยู่ในข่ายของการบังคับคดีหรือการที่รัฐวิสาหกิจมีสิทธิพิเศษในการได้มาซึ่งทรัพย์สิน เช่น เวนคืน หรือใช้สอยทรัพย์สินของเอกชนอื่น เช่น ผ่านแดนกรรมสิทธิ์หรือเข้าไปในที่ดินของเอกชน เป็นต้น         ๓. สิทธิพิเศษในการจำกัดเสรีภาพในการดำเนินของเอกชนอื่น เนื่องจากบริการสาธารณะรัฐจัดทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ รัฐจึงต้องจำกัดเสรีภาพในการประกอบอาชีพบางประเภทให้แก่รัฐวิสาหกิจก่อน ทั้งนี้ เพื่อให้กิจการเหล่านั้นอยู่ในความดูแลอย่างใกล้ชิดของฝ่ายปกครอง เพื่อที่ฝ่ายปกครองจะได้รักษามาตรฐานของการบริการและอัตราค่าบริการให้อยู่ในลักษณะที่ไม่กระทบกับประชาชนสิทธิประเภทนี้ ได้แก่ การให้รัฐวิสาหกิจผูกขาดกิจการบางอย่างแต่ผู้เดียวโดยห้ามมิให้เอกชนดำเนินการ หรือการที่บังคับให้เอกชนผู้ต้องการดำเนินกิจการบริการสาธารณะจะต้องได้รับอนุญาตจากรัฐหรือรัฐวิสาหกิจก่อน เช่น กรณีตามประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๕๘ ลงวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๑๕ ห้ามมิให้บุคคลใดประกอบกิจการค้าขายอันเป็นสาธารณูปโภคตามที่กำหนดไว้ เว้นแต่จะได้รับอนุญาตหรือสัมปทานจากรัฐมนตรี เป็นต้น         ๔. เอกสิทธิ์ในการใช้อำนาจมหาชนอื่นของรัฐวิสาหกิจ เนื่องจากการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจมีความมุ่งหมายเพื่อประโยชน์สาธารณะ รัฐวิสาหกิจบางแห่งจึงมีอำนาจมหาชนทำนองเดียวกับฝ่ายปกครอง อำนาจมหาชนที่ว่านี้ได้แก่อำนาจหรือเอกสิทธิในการบังคับฝ่ายเดียว เช่น อำนาจในการออกกฎระเบียบใชับังคับแก่บุคคลอื่นฝ่ายเดียวหรืออำนาจในการห้ามดำเนินการใด ๆ ในขอบเขตหนึ่ง เช่น การห้ามมิให้ผู้ใดสร้างโรงเรือนหรือสิ่งอื่นในเขตเดินสายไฟฟ้า เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ อำนาจในการบังคับให้เป็นไปตามคำสั่ง เช่น การรื้อถอนหรือทำลายโรงเรือนที่ไม่ได้รับอนุญาตให้ปลูกสร้างได้เองตามพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๑๑ หรืออำนาจมหาชนอีกประการหนึ่ง อันได้แก่ เอกสิทธิ์ในการเป็นเจ้าพนักงานตามกฎหมาย โดนสืบเนื่องมาจากการที่รัฐวิสาหกิจบางประเภทมีการใช้อำนาจมหาชนดังกล่าวมาแล้วข้างต้น ดังนั้น ผู้ที่เป็นผู้ดำเนินการใช้อำนาจมหาชนดังกล่าวจึงต้องมีอำนาจหน้าที่เป็นพิเศษให้สามารถบังคับให้เป็นไปตามสิทธิพิเศษนั้น                ๒. หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ                นอกเหนือจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจที่มีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะแล้ว ยังได้มีการจัดตั้งองค์การของรัฐอีกประการหนึ่งขึ้นมาโดยการตรากฎหมายจัดตั้งองค์กรเหล่านี้ขึ้นมาเป็นการเฉพาะราย องค์กรเหล่านี้ไม่ได้เป็นส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ มีฐานะเป็นองค์กรของรัฐประเภทพิเศษที่มีความเป็นอิสระ มีโครงสร้างและระบบการทำงานเป็นของตนเอง มีบางหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบในการจัดทำบริการสาธารณะ         หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ ได้แก่ หน่วยงานดังต่อไปนี้(13)         (๑) คุรุสภา จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติครู พ.ศ. ๒๔๘๘         (๒) องค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติองค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก พ.ศ. ๒๔๙๑ (ซึ่งปัจจุบันได้ถูกยกเลิกโดยพระราชบัญญัติองค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก พ.ศ. ๒๕๑๐ ที่ใช้บังคับแทน)         (๓) สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติจัดระเบียบทรัพย์สินฝ่ายพระมหากษัตริย์ (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๔๙๑         (๔) ทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา จัดตั้งโดยพระราชกำหนดจัดสรรทุนสำรองเงินตราเกินจำนวนธนบัตรที่ออกใช้ พ.ศ. ๒๔๙๘         (๕) กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน จัดตั้งโดยพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๘๕ พ.ศ. ๒๕๒๘         (๖) มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารี พ.ศ. ๒๕๓๓         (๗) สำนักงานพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี พ.ศ. ๒๕๓๔         (๘) สำนักงานคณะกรรมการการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติหลักหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๓๕         (๙) มหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยวลัยลักษณ์ พ.ศ. ๒๕๓๕         (๑๐) กองทุนสนับสนุนการวิจัย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติ กองทุนสนับสนุนการวิจัย พ.ศ. ๒๕๓๕         (๑๑) สถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕         (๑๒) กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๓๙         (๑๓) มหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยมหาจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย พ.ศ. ๒๕๔๐         (๑๔) มหาวิทยาลัยมหามกุฎราชวิทยาลัย จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยมหามกุฎราชวิทยาลัย พ.ศ. ๒๕๔๐         (๑๕) สถาบันมาตรวิทยาแห่งชาติ จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติพัฒนาระบบมาตรวิทยาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๐         (๑๖) องค์การเพื่อการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน จัดตั้งโดยพระราชกำหนดการปฏิรูประบบสถาบันการเงิน พ.ศ. ๒๕๔๐         (๑๗) สถาบันพระปกเกล้า จัดตั้งโดยพระราชบัญญัติสถาบันพระปกเกล้า พ.ศ. ๒๕๔๑         หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ฐานะเป็นนิติบุคคลถูกจัดตั้งขึ้นเฉพาะกรณีเป็นรายๆ ตามความจำเป็นและความต้องการของสถานการณ์ในขณะจัดตั้ง ส่วนใหญ่แล้วจะได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐในการดำเนินงาน มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายจัดตั้ง                3. องค์การมหาชน         หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจที่ได้กล่าวมาแล้วในหัวข้อก่อนหน้านี้มีข้อแตกต่างกันหลายประการ เช่น ระบบการบริหารงาน รูปแบบ ความสัมพันธ์กับรัฐ ความแตกต่างทั้งหลายจึงทำให้เกิดความได้เปรียบเทียบของหน่วยงานแต่ละหน่วยงานซึ่งส่งผลให้การจัดทำบริการสาธารณะของบางหน่วยงานเป็นไปไม่ได้ดีเท่าที่ควร ดังนั้น จึงมีแนวความคิดที่จะให้มีกฎหมายกลางออกมารองรับหน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ โดยกำหนดขอบเขต อำนาจหน้าที่ ระบบการบริหารงานและความสัมพันธ์กับรัฐไว้ให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน ดังนั้น ในปี พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงได้มีการตรากฎหมายชื่อ “พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒” ขึ้นเพื่อกำหนดสถานะทางกฎหมายเกี่ยวกับหน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจเอาไว้         ๓.๑ ความหมาย แม้พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ จะมิได้ให้ความหมายที่แน่ชัดขององค์การมหาชนไว้ก็ตาม แต่เมื่อพิจารณาจากเหตุผลในการประกาศใช้กฎหมายดังกล่าว(14) จะเห็นได้ว่า องค์การมหาชนได้แก่องค์กรที่ฝ่ายบริหารจัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่ในการดำเนินงานตามโครงการพัฒนาด้านต่างๆ ของรัฐหรือการดำเนินงานตามแผนงานหรือนโยบายเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะ โดยมีลักษณะเด่น คือ องค์การมหาชน องค์การมหาชนไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจและมีความคล่องตัวในการดำเนินงาน         ๓.๒ ประเภทของบริการสาธารณะที่องค์การมหาชนสามารถจัดทำ บริการสาธารณะที่จะอยู่ในอำนาจหน้าที่ขององค์การมหาชนได้นั้น จะต้องเป็นบริการสาธารณะที่มีลักษณะดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๕ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ คือจะต้องเป็นกิจการที่เกี่ยวกับเรื่องดังต่อไปนี้ คือ         ก. การรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา         ข. การศึกษาอบรมและพัฒนาเจ้าหน้าที่ของรัฐ         ค. การทำนุบำรุงศิลปะและวัฒนธรรม         ง. การพัฒนาและส่งเสริมการกีฬา         จ. การส่งเสริมและสนับสนุนการศึกษาและการวิจัย การถ่ายทอดและพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี         ฉ. การอนุรักษ์สิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ         ช. การบริการทางการแพทย์และสาธารณสุข         ซ. การสังคมสงเคราะห์         ฌ. การอำนวยบริการแก่ประชาชน         ญ. การดำเนินการอันเป็นสาธารณประโยชน์อื่น         นอกจากนี้ กฎหมายมาตราดังกล่าวยังได้บัญญัติไว้ในวรรคท้ายด้วยว่า กิจการที่จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนจะต้องไม่เป็นกิจการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหากำไรเป็นหลัก ซึ่งการกำหนดข้อแตกต่างในเรื่องวัตถุประสงค์นี้ แสดงให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างองค์การมหาชนซึ่งมีวัตถุประสงค์ในการให้บริการสาธารณะกับรัฐวิสาหกิจซึ่งมีวัตถุประสงค์แสวงหากำไร         ๓.๓ การจัดตั้งองค์การมหาชน พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นกฎหมายกลางที่กำหนดเงื่อนไข หลักเกณฑ์ และวิธีการในการจัดตั้งและการดำเนินงานขององค์การมหาชนเอาไว้ โดยมาตรา ๕ วรรคแรกของกฎหมายดังกล่าวได้กำหนดให้รัฐบาลเป็นผู้ริเริ่มให้มีการจัดตั้งองค์การมหาชนโดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกา “เมื่อรัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบายด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ และมีความเหมาะสมที่จะจัดตั้งหน่วยงานบริหารขึ้นใหม่แตกต่างไปจากส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจโดยมีความมุ่งหมายให้มีการใช้ประโยชน์ทรัพยากรและบุคลากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชนโดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกาตามพระราชบัญญัตินี้ก็ได้”         จากบทบัญญัติดังกล่าวข้างต้น อาจแยกองค์ประกอบในการพิจารณาจัดตั้งองค์การมหาชนได้ ๓ ประการ(15) ด้วยกัน คือ         (๑) เมื่อรัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบายด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งอาจเป็นแผนงานหรือนโยบายเฉพาะกิจได้         (๒) แผนงานการจัดทำบริการสาธารณะนั้น มีความเหมาะสมที่จะจัดตั้งหน่วยงานบริหารขึ้นใหม่ที่แตกต่างไปจากส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจซึ่งจะต้องพิจารณาประเภทของบริกรสาธารณะตามมาตรา ๕ วรรคสอง และปัญหาความซ้ำซ้อนหรือขัดแย้งในการดำเนินกิจการกับหน่วยงานอื่นตามมาตรา ๘ และมาตรา ๙ ประกอบด้วย         (๓) การจัดตั้งหน่วยงานบริหารขึ้นใหม่นั้นมีความมุ่งหมายให้มีการใช้ประโยชน์ทรัพยากรและบุคคลให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด         สำหรับพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนซึ่งรัฐบาลจะเป็นผู้ตราขึ้นเพื่อจัดตั้งองค์การมหาชนขึ้นมานั้น ในมาตรา ๗ แห่งกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชนได้บัญญัติถึงหลักเกณฑ์ต่างๆ ที่จะต้องกำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนว่า ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนอย่างน้อยจะต้องมีความดังต่อไปนี้         “(๑) ชื่อขององค์การมหาชน        (๒) ที่ตั้งของสำนักงานใหญ่         (๓) วัตถุประสงค์และอำนาจกระทำกิจการต่างๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ขององค์การมหาชน         (๔) องค์ประกอบของคณะกรรมการ คุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม วาระการดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งของกรรมการ รวมทั้งอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ         (๕) คุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม วาระการดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งและอำนาจหน้าที่ของผู้อำนวยการ        (๖) คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของเจ้าหน้าที่ขององค์การมหาชน        (๗) ทุน รายได้ งบประมาณ และทรัพย์สิน         (๘) การบริหารงานบุคคล สวัสดิการ และสิทธิประโยชน์อื่น         (๙) การกำกับดูแล การตรวจสอบและการประเมินผลงานขององค์การมหาชน         (๑๐) การยุบเลิกองค์การมหาชนในกรณีที่องค์การมหาชนตั้งขึ้นเพื่อดำเนินกิจการอย่างใดอย่างหนึ่งเป็นการเฉพาะกิจ หรือตั้งขึ้นโดยมีกำหนดระยะเวลาสิ้นสุด         (๑๑) ข้อกำหนดอื่นๆ อันจำเป็นเพื่อให้กิจการขององค์การมหาชนดำเนินการไปได้โดยเรียบร้อยและมีประสิทธิภาพ         (๑๒) รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา         การกำหนดตาม (๓) ถึง (๑๑) ต้องอยู่ภายในกรอบของบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ เว้นแต่ในกรณีที่บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ให้พระราชกฤษฎีกากำหนดเป็นอย่างอื่นได้ ก็ให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกานั้น”         ๓.๔ โครงสร้างขององค์การมหาชน พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้กำหนดหลักเกณฑ์กลางของโครงสร้างและการดำเนินงานขององค์การมหาชนไว้ ดังนี้         ๓.๔.๑ องค์กรผู้บริหาร ผู้บริหารองค์การมหาชนได้กำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการไว้ดังนี้ คือ         (๑) คณะกรรมการ มาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชนได้กำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการไว้ดังนี้ คือ         (๑.๑) ประธานกรรมการ แต่งตั้งโดยคณะรัฐมนตรี         (๑.๒) กรรมการ มีจำนวนตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง แต่ต้องไม่เกิน ๑๑ คน         (๑.๓) ผู้อำนวยการ เป็นกรรมการและเลขานุการ         คณะกรรมการอาจประกอบด้วยผู้แทนของส่วนราชการซึ่งเป็นกรรมการโดยตำแหน่งก็ได้ แต่ต้องมีจำนวนไม่เกินกึ่งหนึ่งของจำนวนคณะกรรมการ และจะต้องมีกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมิใช่ข้าราชการหรือผู้ปฏิบัติงานในหน่วยงานของรัฐรวมอยู่ด้วย         ส่วนคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของประธานกรรมการและกรรมการนั้น มาตรา ๒๐ และ ๒๑ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติไว้ ดังนี้         “มาตรา ๒๐ ประธานกรรมการและกรรมการขององค์การมหาชนซึ่งมิใช่กรรมการโดยตำแหน่งต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม ดังต่อไปนี้         (๑) มีสัญชาติไทย         (๒) มีอายุไม่ต่ำกว่าและไม่เกินกว่าที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง แต่ทั้งนี้ต้องไม่เกินเจ็ดสิบปีบริบูรณ์         (๓) มีคุณวุฒิและประสบการณ์เหมาะสมกับกิจการขององค์การมหาชนตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง         (๔) ไม่เป็นบุคคลล้มละลาย คนไร้ความสามารถ หรือคนเสมือนไร้ความสามารถ         (๕) ไม่เคยได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก เว้นแต่เป็นโทษสำหรับความผิดที่ได้กระทำโดยประมาทหรือความผิดลหุโทษ         (๖) ไม่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น กรรมการหรือผู้ดำรงตำแหน่งซึ่งรับผิดชอบการบริหารพรรคการเมือง ที่ปรึกษาพรรคการเมือง หรือเจ้าหน้าที่พรรคการเมือง         (๗) ไม่มีลักษณะต้องห้ามอื่นตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง         ความใน (๑) มิให้ใช้บังคับแก่กรรมการชาวต่างประเทศซึ่งองค์การมหาชนจำเป็นต้องแต่งตั้งตามข้อผูกพันหรือตามลักษณะของกิจการขององค์การมหาชนนั้น”         “มาตรา ๒๑ ประธานกรรมการและกรรมการขององค์การมหาชนใดจะต้องไม่เป็นผู้มีส่วนได้เสียในกิจการที่กระทำกับองค์การมหาชนนั้น ทั้งนี้ ไม่ว่าโดยทางตรงหรือทางอ้อม เว้นแต่เป็นผู้ซึ่งคณะกรรมการมอบหมายให้เป็นประธานกรรมการหรือกรรมการในบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดที่องค์การมหาชนเป็นผู้ถือหุ้น”         ส่วนวาระการดำรงตำแหน่งนั้น ประธานกรรมการและกรรมการซึ่งมิใช่กรรมการโดยตำแหน่งมีวาระการดำรงตำแหน่งตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งแต่ต้องไม่เกินคราวละ ๔ ปี ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๒ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒         คณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายการบริหารงานควบคุมดูแลการดำเนินงานและการบริการงานทั่วไป ออกระเบียบข้อบังคับ ประกาศ และข้อกำหนดเกี่ยวกับองค์การมหาชนในเรื่องต่างๆ ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๔ ดังนี้ คือ         “มาตรา ๒๔ คณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลองค์การมหาชนให้ดำเนินกิจการให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ อำนาจหน้าที่เช่นว่านี้ให้รวมถึง         (๑) กำหนดนโยบายการบริหารงานและให้ความเห็นชอบแผนการดำเนินงานขององค์การมหาชน         (๒) อนุมัติแผนการลงทุนและแผนการเงินขององค์การมหาชน         (๓) ควบคุมดูแลการดำเนินงานและการบริหารงานทั่วไป ตลอดจนออกระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ หรือข้อกำหนดเกี่ยวกับองค์การมหาชนในเรื่องดังต่อไปนี้         (ก) การจัดแบ่งส่วนงานขององค์การมหาชนและขอบเขตหน้าที่ของส่วนงานดังกล่าว         (ข) การกำหนดตำแหน่ง คุณสมบัติเฉพาะตำแหน่ง อัตราเงินเดือนค่าจ้าง และเงินอื่นของเจ้าหน้าที่และลูกจ้างขององค์การมหาชน         (ค) การคัดเลือก การบรรจุ การแต่งตั้ง การถอดถอนวินัยและการลงโทษทางวินัย การออกจากตำแหน่ง การร้องทุกข์และการอุทธรณ์การลงโทษของเจ้าหน้าที่และลูกจ้างขององค์การมหาชน รวมทั้งวิธีการและเงื่อนไขในการจ้างลูกจ้างขององค์การมหาชน         (ง) การบริหารและจัดการการเงิน การพัสดุ และทรัพย์สินขององค์การมหาชน         (จ) การจัดสวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่นแก่เจ้าหน้าที่และลูกจ้างขององค์การมหาชน         (ฉ) ขอบเขตอำนาจหน้าที่และระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ตรวจสอบภายใน         (๔) อำนาจหน้าที่อื่นตามที่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งกำหนด”         (๒) ผู้ให้อำนวยการ มาตรา ๒๗ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้บัญญัติไว้ให้องค์การมหาชนมีผู้อำนวยการคนหนึ่งซึ่งจะเรียกชื่ออย่างอื่นก็ได้ แต่จะต้องกำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง ทำหน้าที่ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓๑ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว คือ บริหารกิจการขององค์การมหาชนให้เป็นไปตามกฎหมาย วัตถุประสงค์ขององค์การมหาชน ระเบียบ ข้อบังคับ ข้อกำหนด นโยบาย มติและประกาศของคณะกรรมการรวมทั้งเป็นผู้บังคับบัญชาเจ้าหน้าที่และลูกจ้างขององค์การมหาชนทุกตำแหน่ง         ผู้อำนวยการได้รับการแต่งตั้งโดยคณะกรรมการดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๗ วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และนอกจากนี้ ในมาตรา ๓๑ วรรคสองแห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวยังกำหนดให้ผู้อำนวยการต้องรับผิดชอบต่อคณะกรรมการในการบริหารกิจการขององค์การมหาชน         ส่วนคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการนั้น มาตรา ๒๘ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดไว้แต่เพียงว่าต้องเป็นผู้สามารถทำงานให้กับองค์การมหาชนได้เต็มเวลา ส่วนคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามอื่นๆนั้น ให้กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนแต่ละแห่ง         วาระการดำรงตำแหน่งของผู้อำนวยการจะเป็นไปตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชน แต่ต้องไม่เกินคราวละ ๔ ปี และอาจได้รับการแต่งตั้งอีกได้แต่ไม่เกินสองวาระติดต่อกันดังที่กำหนดไว้ในมาตรา ๒๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒         ๓.๕ ทุน รายได้ และทรัพย์สินในการดำเนินงานขององค์การมหาชน องค์การมหาชนมีทุน รายได้ และทรัพย์สินในการดำเนินการ โดยมีรายละเอียดดังต่อไปนี้         ๓.๕.๑ ทุน มาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติทุนและทรัพย์สินในการดำเนินกิจการขององค์การมหาชนประกอบด้วย         (๑) เงินหรือทรัพย์สินที่ได้รับโอนมา         (๒) เงินที่รัฐบาลจ่ายให้เป็นทุนประเดิม         (๓) เงินอุดหนุนทั่วไปที่รัฐบาลจัดสรรให้ตามความเหมาะสมเป็นรายปี         (๔) เงินอุดหนุนจากภาคเอกชนหรือองค์กรอื่น รวมทั้งจากต่างประเทศหรือองค์การระหว่างประเทศ และเงินหรือทรัพย์สินที่มีผู้อุทิศให้         (๕) ค่าธรรมเนียม ค่าบำรุง ค่าตอบแทน ค่าบริการ หรือรายได้จากการดำเนินการ         (๖) ดอกผลของเงินหรือรายได้จากทรัพย์สินขององค์การมหาชน         ๓.๕.๒ รายได้ มาตรา ๑๓ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้องค์การมหาชนมีอำนาจเรียกเก็บค่าธรรมเนียม ค่าบำรุง ค่าตอบแทน หรือค่าบริการในการดำเนินกิจการได้ตามกำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง และนอกจากนี้ มาตรา ๑๔ แห่งกฎหมายดังกล่าวยังกำหนดไว้ให้รายได้ขององค์การมหาชนไม่เป็นรายได้ที่ต้องนำส่งกระทรวงการคลัง ซึ่งจะทำให้องค์การมหาชนมีความคล่องตัวในด้านงบประมาณและการคลังกว่าส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจอื่น         ๓.๕.๓ ทรัพย์สิน มาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้อสังหาริมทรัพย์ซึ่งองค์การมหาชนได้มาจากการให้หรือซื้อด้วยเงินรายได้ขององค์การมหาชนเป็นกรรมสิทธิ์ขององค์การมหาชน และให้องค์การมหาชนมีอำนาจในการปกครองดูแล บำรุงรักษา ใช้ จำหน่าย รวมทั้งจัดหาผลประโยชน์จากทรัพย์สินขององค์การมหาชนได้ และนอกจากนี้ มาตรา ๑๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวยังได้ให้ความคุ้มครองแก่ทรัพย์สินขององค์การมหาชนไว้ว่าไม่อยู่ในความรับผิดชอบแห่งการบังคับคดีอีกด้วย         ๓.๖ ผู้ปฏิบัติงานในองค์การมหาชน บุคลากรขององค์การมหาชนมีสองประเภท คือ เจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นบุคลากรประจำขององค์การมหาชนและลูกจ้างขององค์การมหาชน         นอกจากนี้ องค์การมหาชนยังสามารถขอให้เจ้าหน้าที่ของรัฐจากหน่วยงานอื่นมาปฏิบัติงานเป็นเจ้าหน้าที่หรือลูกจ้างขององค์การมหาชนเป็นการชั่วคราวได้ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓๖ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒         ๓.๗ ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์การมหาชน ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์การมหาชนมีสองกรณี คือ การตรวจสอบประเมินผลและกำกับดูแล         ๓.๗.๑ การตรวจสอบประเมินผล เป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓๙ ถึงมาตรา ๔๒ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังต่อไปนี้ คือ         “มาตรา ๓๙ การบัญชีขององค์การมหาชน ให้จัดทำตามหลักสากลตามแบบและหลักเกณฑ์ที่คณะกรรมการกำหนด และต้องจัดให้มีการตรวจสอบภายในเกี่ยวกับการเงิน การบัญชี และการพัสดุขององค์การมหาชน ตลอดจนรายงานผลการตรวจสอบให้คณะกรรมการทราบอย่างน้อยปีละครั้ง         ในการตรวจสอบภายใน ให้มีผู้ปฏิบัติงานขององค์การมหาชนทำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบภายในโดยเฉพาะ และให้รับผิดชอบขึ้นตรงต่อคณะกรรมการตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนด เว้นแต่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น”         “มาตรา ๔๐ ให้องค์การมหาชนทำงบดุล งบการเงิน และบัญชีทำการส่งผู้สอบบัญชีภายในหนึ่งร้อยยี่สิบวันนับแต่วันสิ้นปีบัญชีทุกปี         ในทุกรอบปี ให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดินหรือบุคคลภายนอกตามที่คณะกรรมการแต่งตั้งด้วยความเห็นชอบของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน เป็นผู้สอบบัญชีและประเมินผลการใช้จ่ายเงินและทรัพย์สินขององค์การมหาชน โดยให้แสดงความคิดเห็นเป็นข้อวิเคราะห์ว่า การใช้จ่ายดังกล่าวเป็นไปตามวัตถุประสงค์ ประหยัด และได้ผลตามเป้าหมายเพียงใด แล้วทำบันทึกรายงานผลการสอบบัญชีต่อคณะกรรมการ”         “มาตรา ๔๑ ให้องค์การมหาชนทำรายงานปีละครั้งและเสนอรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง รายงานนี้ให้กล่าวถึงผลงานขององค์การมหาชนในปีที่ล่วงมาแล้ว และคำชี้แจงเกี่ยวกับนโยบายของคณะกรรมการ โครงการ และแผนงานที่จัดทำในภายหน้า”         “มาตรา ๔๒ เพื่อประโยชน์ในการส่งเสริมประสิทธิภาพในการดำเนินงานขององค์การมหาชน โดยให้องค์การมหาชนมีความเป็นอิสระในการดำเนินกิจการตามความเหมาะสมภายใต้การกำกับดูแลโดยมีเป้าหมายที่แน่ชัด ให้องค์การมหาชนอยู่ภายใต้ระบบการประเมินผลขององค์การมหาชนตามที่คณะรัฐมนตรีกำหนด เว้นแต่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจะกำหนดระบบการประเมินผลไว้เป็นอย่างอื่น”         ๓.๗.๒ การกำกับดูแล มาตรา ๔๓ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ บัญญัติให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการดำเนินงานขององค์การมหาชน ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้         “มาตรา ๔๓ ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนใดมีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการดำเนินกิจการขององค์การมหาชนนั้นให้เป็นไปตามกฎหมายและให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์การมหาชน นโยบายของรัฐและมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับองค์การมหาชนนั้น เพื่อการนี้ให้รัฐมนตรีมีอำนาจสั่งให้องค์การมหาชนชี้แจงแสดงความคิดเห็น ทำรายงานหรือยับยั้งการกระทำขององค์การมหาชนที่ขัดต่อวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์การมหาชน นโยบายของรัฐบาล หรือมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับองค์การมหาชนนั้น ตลอดจนสั่งสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการดำเนินการได้”         ๓.๘ การยุบเลิกองค์การมหาชน รัฐสามารถยุบเลิกองค์การมหาชนได้ตามเงื่อนไขต่างๆ ที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนี้         “มาตรา ๔๔ องค์การมหาชนเป็นอันยุบเลิกในกรณีอย่างใดอย่างหนึ่งดังต่อไปนี้         (๑) เมื่อสิ้นสุดระยะเวลาดำเนินกิจการขององค์การมหาชนตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง         (๒) เมื่อการดำเนินกิจการตามวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนนั้นเสร็จสิ้นลง และรัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนนั้นได้ประกาศยุติการดำเนินการขององค์การมหาชนนั้นในราชกิจจานุเบกษา         (๓) ในกรณีนอกจาก (๑) และ (๒) เมื่อรัฐบาลเห็นควรยุบเลิกการดำเนินกิจการขององค์การมหาชน โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกายุบเลิก         ให้สภาพนิติบุคคลขององค์การมหาชนดำรงอยู่ตราบเท่าเวลาที่จำเป็นเพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามมาตรา ๔๕”         เมื่อยุบเลิกองค์การมหาชนแล้ว มาตรา ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวได้กำหนดวิธีดำเนินการเกี่ยวกับทรัพย์สินขององค์การมหาชนไว้ ดังนี้         “มาตรา ๔๕ ทรัพย์สินขององค์การมหาชนเป็นทรัพย์สินของรัฐ และเมื่อมีการยุบเลิกองค์การมหาชน ให้มีเจ้าหน้าที่ทำการตรวจสอบทรัพย์สินและชำระบัญชีรวมทั้งการโอนหรือการจำหน่ายทรัพย์สินที่ยังคงเหลืออยู่และการจัดการเกี่ยวกับบุคลากรขององค์การมหาชน ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะรัฐมนตรีกำหนด”         ๓.๔ การเกิดขึ้นขององค์การมหาชนในประเทศไทย ปัจจุบัน (มิถุนายน ๒๕๕๑) มีองค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ อยู่ ๑๖ แห่งด้วยกัน คือ         (๑) สำนักงานปฏิรูปการศึกษา จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ (ยุบเลิกไปแล้วเมื่อเดือนมกราคม พ.ศ. ๒๕๔๖)         (๒) สถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน พ.ศ. ๒๕๔๓         (๓) สำนักงานสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ พ.ศ. ๒๕๔๓         (๔) โรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓         (๕) โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๓         (๖) สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ พ.ศ. ๒๕๔๓         (๗) สำนักงานรับรองมาตรฐานและประกันคุณภาพการศึกษา จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานรับรองมาตรฐานและประกันคุณภาพการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๓         (๘) ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓         (๙) สถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันระหว่างประเทศเพื่อการค้าและการพัฒนา (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๔         (๑๐) กองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ (องค์การมหาชน)จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๔         (๑๑) สำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานส่งเสริมการจัดประชุมและนิทรรศการ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๕         (๑๒) สำนักงานพัฒนาการวิจัยการเกษตร (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานพัฒนาการวิจัยการเกษตร (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๖         (๑๓) สถาบันบริหารกองทุนพลังงาน (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันบริหารกองทุนพลังงาน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๖         (๑๔) องค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๖ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การบริหารการพัฒนาพื้นที่พิเศษเพื่อการท่องเที่ยวอย่างยั่งยืน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๖         (๑๕) สำนักงานบริหารการแปลงสินทรัพย์เป็นทุน (องค์การมหาชน)พ.ศ. ๒๕๔๖ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานบริหารการแปลงสินทรัพย์เป็นทุน (องค์การมหาชน)พ.ศ. ๒๕๔๖         (๑๖) สำนักงานส่งเสริมอุตสาหรรมซอฟต์แวร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน)พ.ศ. ๒๕๔๖ จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานส่งเสริมอุตสาหรรมซอฟต์แวร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน)พ.ศ. ๒๕๔๖         (๑๗) ศูนย์ส่งเสริมศิลปาชีพระหว่างประเทศ (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาศูนย์ส่งเสริมศิลปาชีพระหว่างประเทศ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๖         (๑๘) สถาบันวิจัยและพัฒนาอัญมณีและเครื่องประดับแห่งชาติ (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาสถาบันวิจัยและพัฒนาอัญมณีและเครื่องประดับแห่งชาติ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๖         (๑๙) สำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาสำนักงานบริหารและพัฒนาองค์ความรู้ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๗         (๒๐) สำนักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาสำนักงานความร่วมมือพัฒนาเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๘         (๒๑) สถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๘        (๒๒) สถาบันวิจัยและพัฒนาพื้นที่สูง (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาสถาบันวิจัยและพัฒนาพื้นที่สูง (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๘         (๒๓) สถาบันเทคโนโลยีนิวเคลียร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน) จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาสถาบันเทคโนโลยีนิวเคลียร์แห่งชาติ (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๙         เมื่อพิจารณาเนื้อหาสาระของกฎหมายจัดตั้งองค์การมหาชนทั้ง ๒๓ แห่งแล้วจะเห็นได้ว่า องค์การมหาชนที่จัดตั้งขึ้นมาแล้วนั้นสามารถแบ่งได้เป็นสองประเภท คือ องค์การมหาชนถาวร และองค์การมหาชนเฉพาะกิจ         ๓.๙.๑ องค์การมหาชนถาวร องค์การมหาชนที่เกิดจากพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ นั้น โดยทั่วไปจะเป็นองค์การที่มีลักษณะคล้ายคลึงกับส่วนราชการ และรัฐวิสาหกิจทั่วๆไป คือ จัดตั้งขึ้นมาเพื่อดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะบางประเภทโดยมิได้กำหนดถึงระยะเวลาในการดำเนินการเอาไว้ ดังนั้น จึงอาจสันนิษฐานไว้ในเบื้องต้นก่อนว่าองค์การมหาชนเหล่านั้นจัดขึ้นอย่างเป็นการถาวร         ในบรรดาองค์การมหาชนถาวรที่จัดตั้งขึ้นมาแล้วทั้งหมดจะขอยกตัวอย่างมาทำการศึกษาเพียงองค์การมหาชน คือ โรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน)         (ก) เหตุผลในการจัดตั้ง เหตุผลจัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้วขึ้นมาเป็นองค์การมหาชนปรากฏอยู่ในเหตุผลในการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓ คือ เป็นการสมควรจัดระบบบริหารงานโรงพยาบาลบ้านแพ้ว ให้สามารถบริหารงานได้อย่างอิสระ คล่องตัว และเอื้ออำนวยต่อการใช้บุคลากรและทรัพยากรของรัฐให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด เพื่อให้สามารถให้บริการสาธารณสุขให้แก่ชุมชนในเขตอำเภอบ้านแพ้วและพื้นที่ต่อเนื่องหรือใกล้เคียงได้อย่างมีคุณภาพ ตลอดทั้งสามารถให้บริการส่งเสริมสุขภาพและการป้องกันโรคได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น ในมาตรา๕ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓ จึงได้จัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้วขึ้นเป็น         (ข) การดำเนินงาน โรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) ถูกจัดตั้งขึ้นมาเพื่อให้บริการด้านการรักษาพยาบาลทั่วไป การส่งเสริมสุขภาพ การควบคุมป้องกันโรค การฟื้นฟูสุขภาพตามมาตรฐานทางการแพทย์ ดำเนินการด้านเวชศาสตร์การป้องกัน ส่งเสริมและสนับสนุนการสาธารณสุข รวมทั้งดำเนินกิจการอื่นๆ ให้สอดคล้องกับนโนบายของรัฐและความต้องการของชุมชน โดยการดำเนินการต่างๆของโรงพยาบาลบ้านแพ้วจะต้องไม่เป็นการดำเนินการที่มุ่งแสวงหากำไรเป็นหลัก(16)         (ค) การบริหาร พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชน (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓ ได้จัดตั้ง “คณะกรรมการบริหารโรงพยาบาลบ้านแพ้ว” ขึ้น ประกอบด้วยประธานกรรมการและกรรมการจำนวน ๙ คน ดังปรากฏคุณสมบัติและมีที่มาดังที่ปรากฏในมาตรา ๑๒ แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวซึ่งกรรมการจำนวน ๙ คนนั้น จะประกอบด้วยกรรมการผู้แทนชุมชนจำนวน ๓ คน รวมอยู่ด้วย         คณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่ควบคุมดูแลโรงพยาบาลให้ดำเนินไปตามวัตถุประสงค์ของโรงพยาบาล รวมทั้งการดำเนินการต่างๆ ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๐ แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว เช่น ดูแลการดำเนินงานและการบริหารงานทั่วไปของโรงพยาบาล กำหนดนโยบาย บทบาท และทิศทางในการพัฒนาโรงพยาบาลให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของระบบสาธารณสุข ให้ความเห็นชอบในการกำหนดค่าบำรุง ค่าธรรมเนียม และค่าใช้บริการในการรักษาพยาบาลผู้ป่วยและการให้บริการทางการแพทย์และสาธารณสุข เป็นต้น         โรงพยาบาลบ้านแพ้วมีผู้อำนวยการคนหนึ่งซึ่งเป็นคณะกรรมการเป็นผู้สรรหาและแต่งตั้ง มีหน้าที่บริหารกิจการของโรงพยาบาลให้เป็นไปตามระเบียบ ข้อบังคับ ประกาศ นโยบายและมติของคณะกรรมการ และเป็นผู้บังคับบัญชาเจ้าหน้าที่และลูกจ้างของโรงพยาบาล(17)         (ง) ความเป็นอิสระในการดำเนินงาน ในฐานะที่เป็นองค์การมหาชนโรงพยาบาลบ้านแพ้วเป็นองค์กรที่มีความเป็นอิสระแตกต่างจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจทั่วๆไปในหลายด้าน คือ         - มีอำนาจทำกิจการต่างๆได้ด้วยตนเอง เช่น ถือกรรมสิทธิ์ มีสิทธิครอบครองมีทรัพยสิทธิต่างๆ สามารถทำนิติกรรมใดๆเกี่ยวกับทรัพย์สิน กู้ยืมเงิน ออกพันธบัตร ถือหุ้นหรือเข้าหุ้นส่วนหรือเข้าร่วมกิจกรรมกับนิติบุคคลอื่นในกิจการที่เกี่ยวกับวัตถุประสงค์ของโรงพยาบาล เรียกเก็บค่าธรรมเนียม ค่าบำรุง ค่าตอบแทน หรือค่าบริการในการดำเนินกิจการ เป็นต้น(18)         - รายได้ของโรงพยาบาลไม่เป็นรายได้ที่ต้องนำส่งกระทรวงการคลัง(19)         - เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ซึ่งโรงพยาบาลได้มาจากการให้หรือขึ้นด้วยเงินรายได้ของโรงพยาบาล(20)         - มีเจ้าหน้าที่หรือลูกจ้างของตนเอง(21)         - สามารถจ้างผู้เชี่ยวชาญจากภายนอก ซื้อบริการจากองค์กรเอกชน องค์กรวิชาชีพ และการร่วมมือกับสถาบันทางวิชาการ(22)         ๓.๙.๒ องค์การมหาชนเฉพาะกิจ ในบรรดาองค์การมหาชนทั้งหมด ๑๖ แห่งที่กล่าวถึงข้างต้น มีเพียงองค์การมหาชนเดียวที่จัดตั้งขึ้นมาเฉพาะกิจ นั่นคือ “สำนักงานปฏิรูปการศึกษา”         (ก) เหตุผลในการจัดตั้ง เหตุผลในการจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษาขึ้นมาเป็นองค์การมหาชนเฉพาะกิจปรากฏอยู่ในเหตุผลในการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ คือ เนื่องจากพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ กำหนดให้มีการจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษาให้เป็นองค์การมหาชนเฉพาะกิจตามกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชนเพื่อดำเนินการปฏิรูปการศึกษาเกี่ยวกับการจัดโครงสร้างองค์การและการแบ่งส่วนงานในการจัดการศึกษา เสนอการจัดระบบครู คณาจารย์ และบุคลากรทางการศึกษา และเสนอการจัดระบบทรัพยากรและการลงทุนเพื่อการศึกษา ตลอดจนเสนอแนะเกี่ยวกับการจัดทำกฎหมายรองรับและการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องด้วย ดังนั้น ในมาตรา ๕ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ จึงได้กำหนดไว้ชัดเจนว่าให้จัดตั้งองค์การมหาชนเฉพาะกิจขึ้น เรียกว่า สำนักงานปฏิรูปการศึกษา         (ข) การดำเนินการ สำนักงานปฏิรูปการศึกษาถูกตั้งขึ้นมาเพื่อเป็นองค์กรในการดำเนินการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒ ในเรื่องการเสนอการจัดโครงสร้างองค์กร การแบ่งส่วนงาน เสนอการจัดระบบครู คณาจารย์ และบุคลากรทางการศึกษา เสนอการจัดระบบทรัพยากรและการลงทุนเพื่อการศึกษา เสนอแนะเกี่ยวกับการปรับปรุงแก้ไขกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ ระเบียบ และคำสั่งที่บังคับใช้อยู่ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการข้างต้นเพื่อให้สอดคล้องกับพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๔๒(23)         (ค) การบริหาร พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ ได้จัดตั้ง “คณะกรรมการบริหารสำนักงานปฏิรูปการศึกษา” ขึ้น ประกอบด้วยประธานกรรมการและกรรมการ จำนวน ๙ คน ดังปรากฏคุณสมบัติในมาตรา ๑๒ และมีที่มาดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๑๔ ถึงมาตรา ๑๙ แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว         คณะกรรมการจะเลือกกรรมการผู้หนึ่งเป็นเลขาธิการสำนักงานปฏิรูปการศึกษาทำหน้าที่เป็นกรรมการและเลขานุการของคณะกรรมการและบริหารจัดการของสำนักงานด้วย         คณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้ในมาตรา ๒๐ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๒ คือ กำกับดูแลการดำเนินกิจการของสำนักงาน จัดทำรายงานข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการดำเนินงานปฏิรูปการศึกษาตามอำนาจหน้าที่ของสำนักงานเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ฯลฯ         (ง) ความเป็นอิสระในการดำเนินงาน สำนักงานปฏิรูปการศึกษามีอิสระในการดำเนินงานของตนเองได้ในหลายด้าน เช่น         - ถือกรรมสิทธิ์ หรือมีสิทธิครอบครอง หรือมีทรัพยสิทธิต่างๆ ซื้อ จัดหา ขาย จำหน่าย เช่า ให้เช่า เช่าซื้อ ยืม ให้ยืม แลกเปลี่ยน โอน รับโอน หรือดำเนินการใดๆเกี่ยวกับทรัพย์สินทั้งในและนอกราชอาณาจักร ตลอดจนรับทรัพย์สินที่มีผู้อุทิศให้         - กู้ยืมเงินโดยมีหลักประกันด้วยบุคลหรือทรัพย์(24)         - รายได้ของสำนักงานไม่เป็นรายได้ที่ต้องนำส่งกระทรวง การคลัง(25)         - เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ซึ่งสำนักงานได้มาจากการให้หรือการซื้อด้วยเงินรายได้ของสำนักงาน(26)         - มีเจ้าหน้าที่หรือลูกจ้างของตนเอง(27)         (จ) การยุบเลิก ในหมวด ๗ มาตรา ๔๐ และมาตรา ๔๑ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๓ ได้กำหนดถึงการยุบเลิกสำนักงานปฏิรูปการศึกษา ซึ่งเป็นบทบัญญัติพิเศษที่ไม่ปรากฏในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนรูปแบบอื่นๆ โดยมีเกณฑ์ดังนี้ คือ เมื่อสำนักงานปฏิรูปการศึกษาดำเนินกิจการมาครบ ๓ ปีนับแต่วันที่มีคณะกรรมการบริหารสำนักงานปฏิรูปการศึกษา ให้รัฐมนตรีประกาศยุบเลิกสำนักงานในราชกิจจานุเบกษา และให้เจ้าหน้าที่ทำการตรวจสอบทรัพย์สินและชำระบัญชี รวมทั้งการโอนหรือการจำหน่ายทรัพย์สินที่ยังคงเหลืออยู่และจัดการเกี่ยวกับบุคคลตามหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขที่คณะรัฐมนตรีกำหนด         ปัจจุบันสำนักงานปฏิรูปการศึกษาได้ถูกยุบเลิกไปแล้วภายหลังจากที่ได้ดำเนินกิจการมาครบ ๓ ปี เมื่อวันที่ ๑๑ มกราคม พ.ศ. ๒๕๔๖                ๔. หน่วยบริการรูปแบบพิเศษ(28)         การจัดโครงสร้างของส่วนราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน โดยแบ่งออกเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเป็นกรม เช่น สำนักงาน เป็นต้น นั้นในบางหน่วยงานจะมีการจัดโครงสร้างเป็นกอง สำนัก หรือฝ่ายต่างๆ เพื่อให้เหมาะสมกับภารกิจของแต่ละหน่วยงาน แต่โดยที่การดำเนินงานตามโครงการด้านต่างๆ ของรัฐหรือการดำเนินงานตามแผนงานหรือนโยบายเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะมักจะมีปัญหาความสลับซับซ้อนความขัดแย้งในการดำเนินการ การทับซ้อนของความรับผิดชอบในระหว่างหน่วยงาน ซึ่งปัญหาเหล่านี้ก่อให้เกิดความล่าช้าและความไม่ยืดหยุ่นของกฎ ระเบียบราชการ ดังนั้น เพื่อลดปัญหาดังกล่าวและเปิดโอกาสให้มีการจัดระบบบริหารแนวใหม่สำหรับภารกิจของรัฐที่มีลักษณะเฉพาะในบางกรณี ให้มีความคล่องตัวและมีการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรและบุคลากรให้เกิดประสิทธิผลสูงสุด ตลอดจนเพื่อบูรณาการให้ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดเข้าร่วมกันทำงานอย่างมีเอกภาพและประสานงานกันเพื่อความรวดเร็วในการดำเนินงาน จึงได้มีการตรากฎหมายให้ฝ่ายบริหารสามารถจัดตั้งหน่วยงานบริหารที่แตกต่างไปจากส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจได้ คือพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนี้ได้กล่าวไปแล้วในหัวข้อก่อนหน้านี้         แต่โดยที่การจัดโครงสร้างหน่วยงานของรัฐในรูปแบบปกติหรือองค์การมหาชน ยังไม่สามารถตอบสนองความต้องการในการบริหารราชการแผ่นดิน ในมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๔๔ จึงได้บัญญัติให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (ก.พ.ร.) มีหน้าที่เสนอแนะต่อคณะรัฐมนตรี เพื่อให้มีการปรับปรุงโครงสร้างระบบราชการ ระบบงบประมาณ ระบบบุคลากร การปรับเปลี่ยนส่วนราชการเป็นองค์การมหาชนหรือองค์กรรูปแบบอื่นซึ่งมิใช่ส่วนราชการ เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและตอบสนองความต้องการของประชาชน ก.พ.ร. จึงได้เสนอแนวทางในการจัดตั้งองค์กรในรูปแบบอื่นที่ไม่ใช่ส่วนราชการ เรียกว่า “หน่วยบริการรูปแบบพิเศษ” (Service Delivery Unit) เพื่อรองรับภารกิจเกี่ยวกับการให้บริการหรืองานสนับสนุนบางประการที่รัฐยังคงต้องดำเนินการเอง ไม่สามารถโอนถ่ายไปให้เอกชนรับไปดำเนินการแทนโดยให้หน่วยงานบริการดังกล่าวมีสถานะเป็นหน่วยงานให้บริการภายในของระบบราชการ แต่ไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคล ยังคงถือเป็นส่วนหนึ่งของกระทรวงหรือกรมและอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของปลัดกระทรวงหรืออธิบดีแล้วแต่กรณี มีเป้าหมายให้บริการหน่วยงานแม่เป็นอันดับแรก และหากมีกำลังการผลิตส่วนเกินก็สามารถให้บริการแก่หน่วยงานอื่นได้ ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติรับหลักการตามแนวทางที่ ก.พ.ร. เสนอ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๑ (๘) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ในการตราระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารงานของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ พ.ศ. ๒๕๔๘ ลงวันที่ ๒๐ มกราคม พ.ศ. ๒๕๔๘ และให้นำไปทดลองปฏิบัติให้หน่วยงานนำร่อง อาทิเช่น สำนักงานกษาปณ์ กรมธนารักษ์ และสถาบันส่งเสริมการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี สำนักงาน ก.พ.ร. เป็นต้น แต่โดยที่การจัดตั้งหน่วยบริการรูปแบบพิเศษตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวข้างต้น เป็นการจัดตั้งขึ้นโดยใช้อำนาจในการบริหารราชการทั่วไปไม่มีกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติรองรับสถานะที่ชัดเจน จึงทำให้มีข้อจำกัดในบางประการ โดยเฉพาะปัญหาในเรื่องงบประมาณและรายได้ ซึ่งในข้อ ๑๕(29) แห่งระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารงานของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ พ.ศ. ๒๕๔๘ ได้กำหนดให้กระทรวงการคลังเป็นผู้ดำเนินการให้หน่วยงานดังกล่าวสามารถสามารถเก็บรายได้ที่ได้รับจากการให้บริการไว้ เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานได้โดยไม่ต้องส่งคลังกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง         จากแนวทางดังกล่าว เมื่อดำเนินการมาระยะหนึ่งแล้วเห็นควรกำหนดการจัดตั้งหน่วยงานบริการรูปแบบพิเศษไว้ในพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ โดยตรง เพื่อการยืนยันฐานะของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษว่าเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีกฎหมายรับรองฐานะของหน่วยงาน โดยมีรูปแบบวิธการจัดตั้งและการบริหารงานที่แน่นอนเป็นอีกหน่วยงานในลักษณะหนึ่งของการบริหารราชการ รวมทั้งเพื่อแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องในทางกฎหมายเกี่ยวกับการดำเนินการของหน่วยงานบริการรูปแบบพิเศษ ด้วยเหตุนี้พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ จึงได้บัญญัติเรื่องหน่วยงานบริการรูปแบบพิเศษไว้ในมาตรา ๔๐/๑ โดยบัญญัติไว้ดังนี้         “มาตรา ๔๐/๑ ในการปฏิบัติราชการของส่วนราชการภายในกรม ถ้าการปฏิบัติราชการใดของส่วนราชการนั้นมีลักษณะเป็นงานการให้บริการหรือมีการให้บริการเกี่ยวเนื่องอยู่ด้วยและหากแยกการบริหารออกเป็นหน่วยบริการรูปแบบพิเศษจะบรรลุเป้าหมายตามมาตรา ๓/๑ ยิ่งขึ้น ส่วนราชการดังกล่าวโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีจะแยกการปฏิบัติราชการในเรื่องนั้น ไปจัดตั้งเป็นหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ ซึ่งมิใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจแต่อยู่ในกำกับของส่วนราชการดังกล่าวก็ได้ ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี         ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีตามวรรคหนึ่งอย่างน้อยให้กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดตั้ง การมอบอำนาจให้ปฏิบัติราชการแทน วิธีการบริหารงาน การดำเนินการด้านทรัพย์สิน การกำกับดูแลสิทธิประโยชน์ของบุคลากร”และการยุบเลิกไว้ด้วย         ให้หน่วยบริการรูปแบบพิเศษ มีหน้าที่ปฏิบัติงานให้กับส่วนราชการตามภารกิจที่จัดตั้งหน่วยบริการรูปแบบพิเศษนั้นเป็นหลัก และสนับสนุนภารกิจอื่นของส่วนราชการดังกล่าวตามที่ได้รับมอบหมาย และอาจให้บริการแก่ส่วนราชการอื่น หน่วยงานของรัฐหรือเอกชน แต่ต้องไม่กระทบกระเทือนต่อภารกิจอันเป็นวัตถุประสงค์แห่งการจัดตั้ง         บทบัญญัติมาตรา ๔๐/๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้บัญญัติเงื่อนไขของการจัดตั้งหน่วยบริการรูปแบบพิเศษไว้ดังนี้         ๔.๑ ลักษณะของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ         หน่วยบริการรูปแบบพิเศษ คือ การนำภารกิจด้านใดด้านหนึ่งของส่วนราชการที่มีลักษณะเป็นงานการให้บริการหรือมีการให้บริการเกี่ยวเนื่องอยู่ด้วย ซึ่งหมายความว่าภารกิจด้านนั้นของส่วนราชการเป็นงานการให้บริการโดยตรงไม่มีภารกิจด้านอื่น หรือมีภารกิจด้านอื่นและมีงานการให้บริการเกี่ยวเนื่องอยู่ด้วย ในกรณีเช่นนี้ หากส่วนราชการเห็นว่างานการให้บริการของภารกิจนั้นมีศักยภาพเพียงพอที่จะให้บริการแก่ส่วนราชการอื่นและประชาชนนอกเหนือจากการปฏิบัติงานประจำซึ่งเป็นการให้บริการส่วนราชการนั้นแล้ว การแยกการบริหารภารกิจนั้นเป็นหน่วยบริการรูปแบบพิเศษอาจจะทำให้ภารกิจด้านนั้นมีความคุ้มค่า เกิดความประหยัด มีการอำนวยความสะดวดแก่ประชาชน และมีการใช้บุคลากรและเครื่องมือเครื่องใช้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด เช่น ภารกิจด้านโรงพิมพ์ของรัฐ ซึ่งปกติจำเป็นต้องมีภารกิจนี้เพื่อจัดทำเอกสารเป็นทางการของรัฐแต่เนื่องจากการทำเอกสารเป็นทางการของรัฐจะมีการผลิตรามช่วงเวลาที่มีการจัดทำเอกสาร และมีปริมาณเอกสารตามจำนวนที่กำหนด ซึ่งในการปฏิบัติภารกิจนั้นอาจมีเวลาเหลือที่เจ้าหน้าที่มิได้ปฏิบัติหน้าที่ เพราะยังไม่มีการส่งเอกสารมาให้จัดทำ และในขณะเดียวกันเครื่องพิมพ์ที่ใช้ประจำโรงพิมพ์ปกติก็จะใช้เฉพาะในการผลิตเอกสาร ซึ่งเมื่อผลิตเอกสารเสร็จเครื่องพิมพ์ก็จะต้องหยุดการทำงาน หรือต้องเปิดทำงานแต่ไม่มีการผลิตเอกสาร กรณีเช่นนี้ เห็นได้ว่าการใช้บุคลากรและเครื่องมือยังมิได้ใช้ให้เต็มศักยภาพในการดำเนินการ แต่ทางราชการก็ต้องมีภารกิจนี้ไว้เพื่อเป็นงานบริการผลิตเอกสารทางราชการที่สำคัญและเป็นความรับผิดชอบของทางราชการ ฉะนั้น หากส่วนราชการเจ้าของภารกิจเห็นว่าหากแยกภารกิจด้านนี้ไปจัดตั้งเป็นหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ จะทำให้สามารถให้บริการตามขีดความสามารถได้อย่างเต็มที่ และเกิดประโยชน์แก่ส่วนราชการอื่นและประชาชน รวมทั้งสามารถลดรายจ่ายภาครัฐ โดยนำค่าบริการที่ได้รับมาใช้จ่ายเป็นค่าจ้างบุคคลกรและค่าซ่อมบำรุงเครื่องมือที่เกี่ยวข้อง กรณีเช่นนี้ก็จะอยู่ในความหมายของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ         หน่วยบริการรูปแบบพิเศษมีฐานะเป็นหน่วยงานของรัฐรูปแบบหนึ่งที่มิใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ แต่ในการดำเนินงานจะอยู่ในกำกับของส่วนราชการผู้แยกภารกิจนั้นไปจัดตั้งเป็นหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ         ๔.๒ การจัดตั้งหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ         การจัดตั้งหน่วยบริการรูปแบบพิเศษอาจเกิดจากการพิจารณาของส่วนราชการเจ้าของภารกิจที่เห็นสมควรแยกภารกิจของส่วนราชการของตนไปจัดตั้งหน่วยบริการรูปแบบพิเศษโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี หรืออาจจัดตั้งขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีเห็นว่าควรกำหนดเป็นนโยบายให้ส่วนราชการใดจัดตั้งหน่วยบริการรูปแบบพิเศษก็ได้         ๔.๓ รายละเอียดการบริหารงานหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ         มาตรา ๔๐/๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ ได้บัญญัติเป็นหลักการเพื่อรองรับฐานะของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ แต่สำหรับรายละเอียดการจัดตั้ง การมอบอำนาจให้เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงาแทนส่วนราชการ วิธีการบริหารงาน การดำเนินการด้านทรัพย์สิน การกำกับดูแล สิทธิประโยชน์ของบุคลากร และการยุบเลิกจะกำหนดเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีต่อไป         หน่วยบริการรูปแบบพิเศษนั้น โดยข้อเท็จจริงได้มีการจัดตั้งขึ้นแล้วก่อนการบัญญัติเป็นมาตรา ๔๐/๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ โดยเป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีและมีการกำหนดเป็นระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารงานของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ พ.ศ. ๒๕๔๘ ซึ่งในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีนั้นได้กำหนดหลักเกณฑ์การจัดตั้งและการบริหารงานไว้ในแนวทางเดียวกับมาตรา ๔๐/๑ แห่งพระราชบัญญัตินี้ การจัดทำระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีมาตรา ๔๐/๑ จึงเป็นเรื่องเดียวกันกับระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเดิม และมีผลทำให้หน่วยบริการรูปแบบพิเศษที่ได้จัดตั้งขึ้นก่อนแล้วยังคงมีฐานะเป็นหน่วยบริการรูปแบบพิเศษตามพระราชบัญญัตินี้ไปด้วย         ๔.๔ หน้าที่ของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ         หน่วยบริการรูปแบบพิเศษเป็นการแยกภารกิจการให้บริการแก่ส่วนราชการเดิมมาจัดตั้งเป็นหน่วยงานรูปแบบใหม่เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการบริหารงาน ฉะนั้น ภารกิจหลักของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษจึงต้องปฏิบัติงานให้กับส่วนราชการเดิมเป็นหลัก เพราะภารกิจของส่วนราชการนั้นมิได้หายไป เพียงแต่เปลี่ยนรูปแบบของหน่วยงานผู้ปฏิบัติภารกิจนั้น แต่หน้าที่ทำให้ภารกิจนั้นสัมฤทธิ์ผลยังเป็นของส่วนราชการเดิมอยู่ ส่วนราชการเดิมจึงมีหน้าที่ต้องกำกับงานของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษโดยตรง และเมื่อปฏิบัติภารกิจหลักของส่วนราชการเดิมเสร็จสมบูรณ์แล้วหน่วยบริการรูปแบบพิเศษก็จะสามารถให้บริการแก่ส่วนราชการอื่น หน่วยงานของรัฐหรือเอกชน โดยเรียกเก็บค่าบริการตามสมควรเพื่อนำมาเป็นรายได้ในการบริหารงานของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ ซึ่งจะเป็นการประหยัดงบประมาณรายจ่ายของรัฐ         จากการตรวจสอบหลักการของมาตรา ๔๐/๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ กับระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารงานหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ พ.ศ. ๒๕๔๘ แล้วปรากฏว่า หลักการและวัตถุประสงค์ส่วนใหญ่ของการจัดตั้งและการบริหารงานของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษมีลักษณะเหมือนกันเว้นแต่กรณีของงบประมาณและรายได้ของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษตามที่มาตรา ๔๐/๑ ได้บัญญัติแก้ไขข้อจำกัดตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเดิม ให้หน่วยบริการรูปแบบพิเศษที่จัดตั้งขึ้นได้รับเงินอุดหนุนทั่วไปจากส่วนราชการที่จัดตั้งและอาจหารายได้เพื่อใช้ในการบริหารและพัฒนางานตามภารกิจได้ โดยไม่ต้องนำรายได้นั้นส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง ในการจัดทำระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีมาตรา ๔๐/๑ จึงนำแนวทางที่กำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริหารงานของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ พ.ศ. ๒๕๔๘ .ซึ่งเป็นที่เข้าใจของส่วนราชการทั่วไปมาปรับปรุงเพื่อให้สอดคล้องกับหลักการตามมาตรา ๔๐/๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ โดยกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดตั้งการดำเนินงาน การดำเนินการด้านทรัพย์สิน การกำกับดูแลสิทธิประโยชน์ของบุคลากร และการยุบเลิกหน่วยบริการรูปแบบพิเศษไว้ ทั้งนี้ ตามที่มาตรา ๔๐/๑ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ ๗) พ.ศ. ๒๕๕๐ บัญญัติไว้ และโดยที่มาตราดังกล่าวได้บัญญัติรองรับสถานะของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษไว้อย่างชัดเจน รวมทั้งบัญญัติให้มีการออกระเบียบเพื่อกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการบริหารงานของหน่วยงานดังกล่าวไว้ ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีที่ตราขึ้นจึงต้องอาศัยตามมาตรา ๔๐/๑ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่ให้อำนาจในการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีไว้เป็นการเฉพาะแทนการอาศัยอำนาจตามมาตรา ๑๑ (๘) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔         ปัจจุบัน (มิถุนายน พ.ศ. ๒๕๕๑) มีหน่วยบริการรูปแบบพิเศษรวม ๓ แห่งด้วยกัน คือ         (๑) สถาบันส่งเสริมการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี จัดตั้งโดยประกาศ ก.พ.ร. เรื่องการแปลงสภาพของสถาบันส่งเสริมการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี สำนักงาน ก.พ.ร. เป็นหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ พ.ศ. ๒๕๔๘         (๒) ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง ให้แปลงสภาพกองพิมพ์สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี เป็นสำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา (หน่วยบริการรูปแบบพิเศษ) พ.ศ. ๒๕๔๙         (๓) ประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง ให้แปลงสภาพภารกิจการดำเนินกิจการสถานีวิทยุกระจายเสียงและสถานีวิทยุโทรทัศน์ให้แก่ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐ กรมประชาสัมพันธ์ เป็นสำนักงานบริหารกิจการสถานีวิทยุ โทรทัศน์ระบบ ยู เอช เอฟ เฉพาะกิจ (หน่วยบริการรูปแบบพิเศษ) พ.ศ. ๒๕๕๐                เชิงอรรถ        1. ชาญชัย แสวงศักดิ์, องค์การมหาชน, สำนักพิมพ์นิติธรรม, ๒๕๔๒, หน้า ๙๙-๑๐๐        2. จันทจิรา เอี่ยมมยุรา, วิสาหกิจมหาชน(รัฐวิสาหกิจ)ในกฎหมายไทย:ศึกษาในเชิงประวัติศาสตร์และเชิงวิเคราะห์ข้อความคิด; วิทยานิพนธ์ของบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, พ.ศ. ๒๕๒๙        3. ๙๙๙ หุ้น        4. ๑๑๓ หุ้น        5. เป็นเกณฑ์ในการจัดตั้งองค์กรที่มิได้มีฐานะเป็นหน่วยราชการ แต่ถือเป็นกิจการของภาครัฐที่ดำเนินการอยู่ในช่วงระยะเวลาก่อนปี พ.ศ. ๒๕๐๒ ซึ่งเป็นระยะก่อนที่จะมีการใช้คำว่า “รัฐวิสาหกิจ”        6. จันทจิรา เอี่ยมมยุรา, อ้างแล้ว        7. สุพล นิติไกรพจน์. “ปัญหาทางกฎหมายในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไทย”วารสารนิติศาสตร์ ปีที่ ๒๙ ฉบับที่ ๒ มิถุนายน ๒๕๔๒, หน้า ๑๗๓        8. ที่มา: สำนักรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย์ของรัฐ, กรมบัญชีกลาง, กรทรวงการคลัง (ธันวาคม ๒๕๔๔)        9. ที่มา : ศูนย์สารสนเทศ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (มีนาคม ๒๕๑๖)        10. ฝ่ายบริหารจัดตั้งขึ้นเพื่อแก้ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจ ปี พ.ศ. ๒๕๔๐        11. ฝ่ายบริหารจัดตั้งขึ้นเพื่อแก้ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจ ปี พ.ศ. ๒๕๔๐        12. ชลทิชา แข็งสาริกิจ, ปัญหาทางกฎหมายการให้สิทธิพิเศษแห่งรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย (วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์, บัณฑิตวิทยาลัย จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๓๗) หน้า ๕๖-๖๒        13. ปรับปรุงจากชาญชัย แสวงศักดิ์, องค์การมหาชน, สำนักพิมพ์นิติธรรม , พ.ศ. ๒๕๔๒        14. เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ โดยที่การดำเนินงานตามโครงการพัฒนาด้านต่างๆของรัฐ หรือการดำเนินงานตามแผนงานหรือนโยบายเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะมักจะมีปัญหาความสลับซับซ้อน ความขัดแย้งในการดำเนินการ การซับซ้อนของความรับผิดชอบในระหว่างส่วนราชการ ซึ่งปัญหาเหล่านี้ ก่อให้เกิดความล่าช้าและความไม่ยืดหยุ่นของกฎระเบียบราชการ ดังนั้น เพื่อลดปัญหาดังกล่าวและเพื่อเปิดโอกาสให้มีการจัดระบบบริหารแนวใหม่สำหรับภารกิจของรัฐที่มีลักษณะเฉพาะในบางกรณีให้มีความคล่องตัวและมีการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรและบุคลากรให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด ตลอดจนเพื่อบูรณาการให้ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดเข้าร่วมกันทำงานอย่างมีเอกภาพและประสานงานกันเพื่อความรวดเร็วในการดำเนินงาน ซึ่งต้องอาศัยความเร่งด่วน จึงสมควรมีกฎหมายให้ฝ่ายบริหารสามารถตั้งหน่วยงานบริหารเป็นองค์การมหาชนที่แตกต่างไปจากส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจได้ จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้        15. ชาญชัย แสวงศักดิ์, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ (๘), หน้า        16. มาตรา ๖ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓        17. มาตรา ๒๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓        18. มาตรา ๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓        19. มาตรา ๙ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓        20. มาตรา ๑๐ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓        21. มาตรา ๓๒ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓        22. มาตรา ๖ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงพยาบาลบ้านแพ้ว (องค์การมหาชน) พ.ศ. ๒๕๔๓        23. มาตรา ๖ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๓        24. มาตรา ๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๓        25. มาตรา ๙ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๓        26. มาตรา ๑๐ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๓        27. มาตรา ๓๑ แห่งพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสำนักงานปฏิรูปการศึกษา พ.ศ. ๒๕๔๓        28. สรุปความจากสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ, คู่มือคำอธิบายกฎหมายการบริหารราชการแผ่นดิน,สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา,กรุงเทพฯ, ๒๕๕๑, หน้า ๘๗-๑๐๘        29. เงินอุดหนุนที่ได้รับตามข้อ ๗ และรายได้ที่ได้รับจากการให้บริการทั้งปวง ให้หน่วยบริการรูปแบบพิเศษมีสิทธิเก็บรักษาไว้และนำไปใช้ในกิจการของหน่วยบริการรูปแบบพิเศษได้ ตามระเบียบที่ผู้มีอำนาจควบคุมกำหนด         ให้กระทรวงการคลังดำเนินการให้รายได้ที่หน่วยบริการรูปแบบพิเศษได้รับตามวรรคหนึ่ง ไม่ต้องนำส่งคลังตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณและกฎหมายว่าด้วยการเงินคงคลัง         เงินรายได้ตามวรรคหนึ่งที่เป็นเงินอุดหนุนจากส่วนราชการเจ้าสังกัดจะนำมาจัดสรรเป็นเงินเพิ่มพิเศษหรือเงินรางวัลให้แก่ผู้ปฏิบัติงานในหน่วยบริการรูปแบบพิเศษมิได้                อ่านต่อ                ครั้งที่ 8 การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (หน้าที่1)        ครั้งที่ 8 การดำเนินกิจกรรมของฝ่ายปกครอง (หน้าที่ 2)        ครั้งที่ 9 เครื่องมือในการดำเนินงานของฝ่ายปกครอง        ครั้งที่ 10 การควบคุมฝ่ายปกครอง        ครั้งที่ 11 กฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ        ครั้งที่ 12 กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง        ครั้งที่ 13 กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1241 เวลา 24 พฤศจิกายน 2567 12:14 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)