องค์กรตามรัฐธรรมนูญกับการทบทวนรัฐธรรมนูญ 20 ธันวาคม 2547 16:30 น.                            รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) ได้สร้าง "ปรากฏการณ์" ใหม่ๆ ให้กับสังคมปกติและสังคมการเมืองของไทย ต่อหลายเรื่อง สังเกตได้จากข่าวสารที่ปรากฏในหน้าหนังสือพิมพ์ทุกวัน จะต้องมีข่าวที่เกิด ขึ้นหรือเป็นผลมาจากการใช้บังคับของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว                            สิ่งสำคัญสิ่งหนึ่งที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้สร้างขึ้นมา คือ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ จะเห็นได้ว่า เรามีองค์กรใหม่ๆ ที่เพิ่งเคยเกิดขึ้น เป็นครั้งแรกในแผ่นดินไทยหลายองค์กร ไม่ว่าจะเป็นผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ศาลฎีกาแผนก        คดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง คณะกรรมการชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล กรือศาลปกครอง เป็นต้น หรือไม่ก็เป็นองค์กรที่เคยมีอยู่แล้ว แต่รัฐธรรมนูญได้ปรับปรุงเปลี่ยนแปลงไปในทางที่เหมาะสมยิ่งขึ้น เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) หรือศาลรัฐธรรมนูญ เป็นต้น องค์กรเหล่านี้ต่างก็เป็น "องค์กรอิสระ" ที่รัฐธรรมนูญจัดตั้งขึ้นมาโดยมีวัตถุประสงค์สำคัญ คือ เพื่อ "ตรวจสอบ" การใช้อำนาจในทางมิชอบ ของฝ่ายบริหาร                            ในตอนเริ่มต้น องค์กรต่างๆ เหล่านี้ต่างก็ "ทำหน้าที่" ของตนไปอย่างปกติสุข แต่เวลาผ่านไป ความไม่ปกติสุขก็เข้ามาเยือน เพราะ เมื่อองค์กรเหล่านี้ต้องเข้ามา "เกี่ยวข้อง" กัน ปัญหาที่มักจะถามกันอยู่เสมอๆ ก็คือ        องค์กรใดอยู่ในฐานะอย่างไร องค์กรหนึ่งจะ "อยู่เหนือ" หรือ "อยู่ใต้" อีกองค์กรหนึ่งหรือไม่ อย่างไร ?                            เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมิได้กำหนดไว้ถึง "สถานะ" ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเอาไว้ คงกำหนดไว ้แต่เพียง "ความสัมพันธ์" ในการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรทางการเมืองต่างๆ เหล่านี้ เช่น ผู้ตรวจการ แผ่นดินของรัฐสภาสามารถส่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ หรือการกระทำของบุคคลที่มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธ รรมนูญไปยังศาลรัฐธรรมนูญ หรือ ศาลปกครอง เพื่อพิจารณาวินิจฉัยได้ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ สามารถส่งผลการตรวจสอบ ผู้มีทรัพย์สินเพิ่มขึ้นผิดปกติไปให้ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองวินิจฉัย หรือสามารถเสนอเรื่องการยื่นบัญชีแสดงรายการทรัพย์สิน และหนี้สินเท็จไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยได้ เป็นต้น                            ความสัมพันธ์ทั้งหลายที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้นั้น แม้จะมีปัญหาอยู่บ้าง แต่ก็เป็นปัญหาเล็กน้อยที่มีข้อยุติในตัวของมันเอง ส่วนปัญหาอื่น เช่น ปัญหาที่เกี่ยวข้องกับสถานะขององค์กรตามรัฐธรรมนูญว่าอยู่ในสถานะหรือลำดับใดนั้น แม้จะยังไม่เป็นปัญหา "รุนแรง"เกิดขึ้น แต่ก็เริ่ม ส่อเค้าไว้แล้วว่า ในวันข้างหน้าจะเป็นปัญหาใหญ่สำหรับสังคมไทยอย่างแน่นอน                            ในการบริหารราชการปกติทั่วๆ ไป เราจะเห็นได้ว่า ข้าราชการต่างก็มี ลำดับชั้นหน่วยงานในกระทรวงก็มี กรม กอง แผนก ซึ่งก็เป็นลำดับชั้นเช่นกัน การปกครองส่วนภูมิภาคก็มีลำดับชั้น คือ จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่        บ้าน การปกครองส่วนท้องถิ่นก็มีลำดับชั้น เช่น องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล ฯลฯ การมีลำดับชั้น ทำให้เราทราบถึงระบบการบังคับบัญชา ระบบการกำกับดูแลหรือระบบการตรวจสอบว่า ใครจะ "ดูแล" ใคร ดังเช่นผู้ว่าราชการจังหวัดกับกำนันนั้น เราทุกคนทราบถึงสถานะของคนทั้ง 2 คนว่า ใคร "ดูแล" ใคร                            ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น แม้องค์กรทั้งหลายเหล่านั้นต่างก็เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่มีความเป็นอิสระ และดูเหมือนว่าจะมี "สถานะ" ที่เท่าเทียมกัน แต่รัฐธรรมนูญก็ได้วางกล        ไกในการ "ดูแล" องค์กรเหล่านั้นไว้ในมาตรา 303 ถึงมาตรา 307 คือ การถอดถอน "ผู้ดำรงตำแหน่ง" ในองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่กระทำผิดตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้พ้นจากตำแหน่ง ซึ่งการ "ดูแล" ดังกล ่าวคงเป็นเพียงการดูแล "ตัวบุคคล" เท่านั้น ส่วนการปฏิบัติงานขององค์กรเหล่านั้นกลับ "หลุด" จากการ "ดูแล" ไป เพราะรัฐธรรมนูญมุ่งเน้นดูแลตัวบุคคลที่กระทำผิดเป็นสำคัญ                            ที่ผ่านมาได้มีความพยายามขององ ค์กรตามรัฐธรรมนูญหลายๆ แห่งที่จะ "สร้าง" อำนาจของตนเองขึ้นมาให้ "เหนือ" กว่าองค์กรอื่น เมื่อศาลรัฐธรรมนูญ ได้มีคำวินิจฉัยที่ 24/2543 ลงวันที่ 15 มิถุนายน 2543 ว่า คณะกรรมการ การเลือกตั้งเป็นองค์กร ที่มีขึ้นตามรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาล ดังนั้น ระเบียบของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง จึงไม่อยู่ในอำนาจการพิจารณาวินิจฉัยของศาลปกครอง (เพราะศาลปกครองมีอำนาจ        พิจารณาพิพากษาคดีข้อพิพาททางปกครองระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน) แต่กรณี ดังกล่าวอยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาวินิจฉัย (โดย ในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้นมิได้ให้ "เหตุผล" ว่า ทำไมจึงอยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ) คำวินิจฉัยดังกล่าวจึงเป็นคำวินิจฉัยที่ "ขยายขอบอำนาจ" ของตนเองออกไปจากที่รัฐธรรมนูญกำหนดโดยให้ตนเองสามารถ "ตรวจสอบ" การดำเนินงานขององค์กรตามรัฐธรรมนูญได้ ทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญ มิได้ให้อำนาจไว้ ผลการวินิจฉัยดังกล่าว อาจทำให้เข้าใจได้หรือไม่ว่า ในวันข้างหน้าองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆ ไมว่าจะเป็นคณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน คณะกรรม        การป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ฯลฯ จะอยู่ในอำนาจการตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น                            นอกจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวแล้ว ก็ยังมีการให้ความเห็นทางด้านกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับสถานะขององค์กรตาม รัฐธรรมนูญ อื่นๆ อีก เช่น คณะกรรมการกฤษฎีกาได้เคยให้ความเห็นเกี่ยวกับสถานะของ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริต แห่งชาติ (ป.ป.ช.) ไว้ว่า รัฐธรรมนูญกำหนดให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. เป็นองค์กรพิเศษที่มีอิสระในการป ฏิบัติหน้าที่ ดังนั้น คณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารจึงไม่สามารถสั่งให้เปิดเผยข้อมูลที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. พิจารณาแล้วว่า ไม่ให้เปิดเผยได้เพราะขัดกับอำนาจอิสระของ ป.ป.ช.                            สองตัวอย่างที่ยกมานี้แสดงให้เห็นว่า ปัจจุบันได้มี "ข้อสงสัย" หรือ "ข้อขัดแย้ง" เกี่ยวกับสถานะขององค์กรตามรัฐธรรมนูญขึ้นมาแล้ว และยังไม่มีผู้ใดสามารถชี้ชัดลงไปได้ว่า องค์กรใดอยู่ในสถานะใด และจะมีการดำเนินการอย่างไรที่เป็นการกำกับดูแลองค์กรเหล่านั้น                            ในการปฏิบัติงานของฝ่ายบริหาร ซึ่งเป็นระบบราชการปกติทั่วๆ ไปนั้นปัจจุบันรัฐธรรมนูญได้สร้าง "ศาลปกครอง" ขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกในการตรวจสอบ "การดำเนินงาน" ของฝ่ายบริหารเหล่านั้น ดังนั้น การกระทำต่างๆ ของฝ่ายปกครอง กฎ ระเบียบต่างๆ แม้กระทั่งพระราชกฤษฎีกาต่างก็อยู่ในอำนาจของการตรวจสอบของศาลปกครองทั้งสิ้น ในขณะที่ "การดำเนินงาน" ต่างๆ ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเหล่านั้น รัฐธรรมนูญกลับมิได้กำหนดให้องค์กรใดเป็นผู้ทำหน้าที่ตรวจสอบ การตรวจสอบที่ "พยายาม" ทำกันอยู่ในปัจจุบันจึงเป็นการดำเนินการที่ขาดฐานรองรับทางรัฐธรรมนูญ                            ในวันข้างหน้า เมื่อองค์ กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆ เกิดเพิ่มขึ้นมาอีกปัญหาต่างๆ ที่เกี่ยวกับสถานะขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ คงมีเพิ่มขึ้นเป็นลำดับ ดังนั้น รัฐสภาชุดใหม่จึงควรให้ความสนใจกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญให้มากขึ้น โดยสมควรเ น้นในสองประเด็นสำคัญ คือ ในประเด็นที่ว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งหลายจะต้องปฏิบัติหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญอย่างเคร่งครัด และ ประเด็นต่อมา คือ การขยายอำนาจของตนเองออกไปจากที่รัฐธรรมนูญกำหนด ไม่สามารถทำ ได้หากไม่มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อขยายอำนาจ        นั้นออกไป                            นอกจากนี้ การจัด "ลำดับชั้น" หรือ "สถานะ" ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ก็เป็นสิ่งที่สมควรให้มีขึ้นเป็นอย่างยิ่ง เพราะจะทำให้ทราบว่าองค์กรใดอยู่ใน สถานะใดและมีอำนาจมากน้อยแค่ไหน การจัดลำดับชั้นดังกล่าวจะมีผลทำให้ทราบถึงข้อสรุปหรือข้อยุติของปัญหาที่เกิดขึ้น โดยไม่ต้องหันไปสร้าง "ภาระ" หรือ "ขยายอำนาจ" ให้กับองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่นโดยไม่จำเป็น        ตีพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน ฉบับวันจันทร์ที่ 8 มกราคม พ.ศ. 2544        ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 1 มีนาคม พ.ศ. 2544                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=124 เวลา 21 เมษายน 2568 20:38 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)