ครั้งที่ 189 22 มิถุนายน 2551 22:45 น.        สำหรับวันจันทร์ที่ 23 มิถุนายน ถึงวันอาทิตย์ที่ 6 กรกฎาคม 2551                ‘การชุมนุมสาธารณะ’                เป็นเวลาเกือบเดือนแล้วที่พันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยใช้สิทธิตามรัฐธรรมนูญในการชุมนุมคัดค้านและต่อต้านรัฐบาล การชุมนุมครั้งนี้ก็มีทั้งคนที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย ซึ่งก็เป็นปกติของการชุมนุมทั่วๆไปครับ แต่มีสิ่งหนึ่งที่เห็นได้ชัดและเกิดขึ้นมาแล้วคือ มีประชาชนผู้ที่ไม่ได้รู้เห็นอะไรกับการชุมนุมครั้งนี้ได้รับความเดือดร้อน ไม่ว่าจะเป็นจากการเดินทางหรือการทำงานในสถานที่ที่ใกล้กับบริเวณที่มีการชุมนุม        การชุมนุมครั้งนี้ ผู้ชุมนุมอ้างสิทธิที่บัญญัติไว้ในมาตรา 63 แห่งรัฐธรรมนูญที่ให้เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธแก่ประชาชน แต่อย่างไรก็ดี เมื่อพิจารณาวรรคสองของมาตราดังกล่าวแล้ว จะเห็นว่า ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถที่จะ “วางกรอบ” เพื่อ “จำกัดเสรีภาพในการชุมนุม” ดังกล่าวได้ โดยการออก “กฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ” เพื่อคุ้มครองความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ทางสาธารณะ เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในระหว่างที่ประเทศอยู่ในภาวะสงคราม ในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือประกาศใช้กฎอัยการศึก        ในวันนี้เรายังไม่มีกฎหมายเฉพาะที่เกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ แต่ถ้าผมจำไม่ผิด เคยมีความพยายามหลายครั้งที่จะยกร่างกฎหมายดังกล่าวแต่ก็ยังไม่สำเร็จครับ ในต่างประเทศ แม้ประเทศที่เป็นประชาธิปไตยอย่างมาก ต่างก็มีกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะเพื่อจัดระบบการชุมนุมของประชาชนให้เหมาะสมและไม่เกิดผลกระทบต่อประชาชนทั่วไปครับ ทั้งนี้เพราะการชุมนุมหรือการเดินขบวนในบางครั้งอาจนำมาซึ่งความรุนแรงซึ่งอาจเกิดจากตัวผู้ชุมนุมหรือผู้เดินขบวนเอง หรืออาจเกิดจากบุคคลภายนอก และในบางครั้งอาจเกิดจากเจ้าหน้าที่ผู้เข้ามา “สลาย” การชุมนุมก็เป็นไปได้ การจัดระบบการชุมนุมที่ดีจึงเป็นมาตรการที่มีขึ้นเพื่อให้ฝ่ายปกครองเข้ามาร่วมรับรู้และช่วยป้องกันมิให้ทั้งผู้ชุมนุมหรือเดินขบวนและประชาชนได้รับผลกระทบมากเกินควรครับ        ในบทบรรณาธิการครั้งนี้ ผมจะขอนำเอา “กฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ” ของประเทศต่างๆจำนวน 5 ประเทศ มาเล่าให้ฟังอย่างสั้นๆ ใครสนใจก็ต้องไปค้นคว้าเพิ่มเติมต่อไปครับ เริ่มจากประเทศฝรั่งเศสก่อน กฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะในฝรั่งเศส มีพัฒนาการมาเป็นเวลานาน หลังปฏิวัติครั้งใหญ่ในปี ค.ศ. 1789 มีกฎหมายห้ามประชาชนชุมนุมบนทางสาธารณะเกิน 15 คน ในปี ค.ศ. 1831 มีกฎหมายให้ฝ่ายปกครองใช้กำลังสลายการชุมนุมได้หากการชุมนุมกระทบต่อความสงบเรียบร้อย กฎหมายที่ออกมาใน ค.ศ. 1848 ห้ามผู้เข้าร่วมชุมนุมพกพาอาวุธ ต่อมาก็มีกฎหมายฉบับปี ค.ศ.1860 ที่ให้อำนาจฝ่ายปกครองสั่งระงับการชุมนุมได้ แต่ต้องขอคำสั่งจากผู้พิพากษาก่อน ปัจจุบันฝรั่งเศสใช้รัฐกฤษฎีกาที่ออกในปี ค.ศ. 1935 วางหลักเกณฑ์ในการชุมนุมสาธารณะโดยมีรายละเอียดสรุปได้ว่า ก่อนการชุมนุมหรือเดินขบวน แกนนำจะต้องแจ้งไปที่ที่ทำการของเทศบาลล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 3 วัน ถึงรายละเอียดของการชุมนุมที่กำลังจะเกิดขึ้น เช่น ชื่อแกนนำ ที่อยู่ วัน เวลาและวัตถุประสงค์ของการชุมนุมหรือเดินขบวน เมื่อเจ้าหน้าที่ได้รับแจ้งข้อเท็จจริงทั้งหมดแล้ว หากเห็นว่าการชุมนุมหรือเดินขบวนดังกล่าวอาจก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยก็สามารถที่จะมีคำสั่งห้ามได้ แต่คำสั่งดังกล่าวแกนนำในการชุมนุมหรือเดินขบวนก็สามารถนำไปฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้ศาลเพิกถอนคำสั่งห้ามดังกล่าวได้ โดยศาลจะพิจารณาว่าการชุมนุมหรือเดินขบวนนั้นขัดต่อความสงบเรียบร้อยหรือขัดต่อกฎหมายหรือไม่ ต่อมาเมื่อการชุมนุมหรือการเดินขบวนเกิดขึ้น รัฐกฤษฎีกาฉบับปี ค.ศ. 1935 ก็ยังกำหนดข้อห้ามไว้หลายประการ เช่น ห้ามชุมนุมเกิน 23.00น. เป็นต้น ส่วนในประเทศอังกฤษนั้น กฎหมาย The Public Order act ค.ศ.1987 ก็ได้วางเกณฑ์เกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะไว้คล้ายกับของฝรั่งเศส กล่าวคือ แกนนำจะต้องแจ้งไปที่สถานีตำรวจท้องที่ที่จะมีการชุมนุมหรือเดินขบวน โดยจะต้องระบุรายละเอียดที่เกี่ยวข้องทั้งหมดและต้องแจ้งล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 6 วันทำการ หัวหน้าสถานีตำรวจท้องที่จะต้องออกใบอนุญาตซึ่งอาจกำหนดเงื่อนไขบางประการลงไปก็ได้ หากหัวหน้าสถานีตำรวจท้องที่ไม่อนุญาต แกนนำสามารถอุทธรณ์ต่อสภาท้องถิ่นที่ออกคำสั่งห้ามได้ ต่อมาเมื่อการชุมนุมหรือการเดินขบวนเกิดขึ้น ผู้ชุมนุมหรือผู้เดินขบวนจะต้องปฏิบัติตาม “ข้อห้าม” ที่กฎหมายกำหนด เช่น ห้ามชุมนุมหรือเดินขบวนใกล้สถานที่สำคัญบางแห่ง คือ พระราชวัง รัฐสภา ทำเนียบรัฐบาล ห้ามชุมนุมหรือเดินขบวนที่ก่อให้เกิดการรบกวนความสงบของประชาชนในพื้นที่นั้นหรือกีดขวางการจราจร ห้ามพกพาอาวุธ เป็นต้น สำหรับประเทศสหรัฐอเมริกา แม้จะไม่มีกฎหมายเฉพาะกำหนดขั้นตอนและวิธีการในการชุมนุมหรือเดินขบวนไว้ แต่ในทางปฏิบัติก่อนที่จะมีการชุมนุมหรือเดินขบวนก็จะมีการบอกกล่าวแก่สถานีตำรวจท้องที่เพื่อให้เจ้าหน้าที่เข้ามาดูแลรักษาความปลอดภัยแก่การชุมนุมหรือเดินขบวน แต่อย่างไรก็ดี หากการชุมนุมหรือเดินขบวนนำมาซึ่งความไม่สงบเรียบร้อยหรือความวุ่นวายในบ้านเมือง ผู้ชุมนุมหรือผู้เดินขบวนก็จะมีทั้งความผิดอาญาฐานจลาจล และความผิดทางแพ่งหากมีความเสียหายเกิดขึ้น ในประเทศเกาหลี ที่เราเห็นกันว่าชุมนุมกันบ่อยเหลือเกินนั้น รัฐธรรมนูญได้บัญญัติรับรองเสรีภาพในการชุมนุมเช่นเดียวกับสหรัฐอเมริกา และก็ได้มีการออกกฎหมายเฉพาะเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะและการเดินขบวนตั้งแต่ปี ค.ศ.1962 โดยมีสาระสำคัญคือ การชุมนุมหรือการเดินขบวนจะต้องมีผู้จัดการ ผู้จัดการจะต้องรับผิดชอบดูแลให้การชุมนุมหรือเดินขบวนเป็นไปโดยสงบเรียบร้อย โดยต้องมีการแจ้งชื่อและรายละเอียดส่วนตัวของผู้จัดการต่อสถานีตำรวจที่ดูแลพื้นที่ที่จะมีการชุมนุมหรือเดินขบวน รวมทั้งแจ้งเรื่องการชุมนุมหรือเดินขบวน จำนวนคนที่จะมาชุมนุมหรือเดินขบวน วัตถุประสงค์ของการชุมนุมหรือเดินขบวน ล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 48 ชั่วโมง ถ้าหัวหน้าสถานีตำรวจเห็นว่าการชุมนุมหรือการเดินขบวนจะเป็นการฝ่าฝืนกฎหมายหรืออาจก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย ก็สามารถสั่งห้ามการชุมนุมหรือการเดินขบวนได้ แต่ผู้จัดการก็สามารถอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อผู้บัญชาการตำรวจระดับสูงขึ้นไป นอกจากนี้ในกฎหมายดังกล่าวก็ได้มีบทบัญญัติห้ามบุคคลที่ไม่เห็นด้วยกับการชุมนุมหรือเดินขบวนก่อกวนการชุมนุมหรือเดินขบวนด้วย ส่วนข้อจำกัดของการชุมนุมหรือเดินขบวนที่กฎหมายกำหนดไว้ ได้แก่ การชุมนุมหรือเดินขบวนโดยมีวัตถุประสงค์ให้มีผลต่อคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาล การชุมนุมหรือเดินขบวนในยามวิกาล การชุมนุมหรือเดินขบวนเข้าไปใกล้อาคารรัฐสภา อาคารศาล อาคารสถานทูต อาคารที่ทำการของรัฐบาล สถานีรถไฟ เป็นต้น หากฝ่าฝืนก็จะมีความผิด ส่วนการชุมนุมหรือเดินขบวนในประเทศจีนนั้น กฎหมายว่าด้วยการชุมนุมหรือเดินขบวนฉบับปี ค.ศ. 1989 ก็ได้กำหนดวิธีการในการชุมนุมหรือเดินขบวนไว้ว่า ต้องทำหนังสือขออนุญาตหรือระบุรายละเอียดที่จำเป็นรวมทั้งเส้นทาง วัน เวลา ต่อหน่วยงานของรัฐที่รับผิดชอบล่วงหน้า 15 วันก่อนที่จะมีการชุมนุมหรือเดินขบวน ถ้าเจ้าหน้าที่ไม่อนุญาต ผู้ขออนุญาตก็สามารถอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อรัฐบาลได้ การชุมนุมหรือการเดินขบวนในจีนมีข้อจำกัดคล้ายๆกับในเกาหลี คือ ห้ามชุมนุมหรือเดินขบวนใกล้สถานที่สำคัญ ห้ามชุมนุมต่อต้านหลักการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ ห้ามชุมนุมในยามวิกาล เป็นต้น หากมีการฝ่าฝืนก็จะมีความผิด        การนำเสนอการชุมนุมสาธารณะหรือการเดินขบวนในประเทศข้างต้นก็เพื่อให้ทราบว่าในประเทศประชาธิปไตยทั้งหลายนั้น แม้การชุมนุมหรือการเดินขบวนจะเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของพลเมืองประการหนึ่ง แต่การใช้สิทธิดังกล่าวก็ไม่ใช่ว่าผู้ใช้สิทธิจะใช้สิทธิของตนได้อย่างฟุ่มเฟือย ไม่มีข้อจำกัดหรือตามอำเภอใจของตน เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดสิทธิในการชุมนุมโดยสงบไว้แต่เพียงประการเดียว แต่ยังมีสิทธิสำคัญอื่นๆอีกมากมาย ดังนั้นเพื่อให้การใช้สิทธิในการชุมนุมไม่ไปกระทบกับสิทธิตามรัฐธรรมนูญอื่นๆของพลเมืองอื่นๆ ประเทศประชาธิปไตยเหล่านี้จึงมีกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะออกมาเพื่อจัดระบบการชุมนุมหรือการเดินขบวนและเพื่อให้ฝ่ายปกครองทราบล่วงหน้าจะได้ดำเนินการแก้ปัญหาต่างๆ เช่น ปัญหาจราจร ปัญหาเรื่องความสงบเรียบร้อย เป็นต้น หากผู้ใดฝ่าฝืนซึ่งก็ต้องไม่เคารพสิทธิตามรัฐธรรมนูญอื่นๆที่พลเมืองอื่นใช้อยู่ก็จะมีโทษตามกฎหมาย นอกจากนี้แล้วก็ยังมีข้อห้ามในการชุมนุมหรือเดินขบวนเพื่อรักษาความปลอดภัยให้แก่สถานที่สำคัญของราชการอีกด้วยเพราะความปลอดภัยของสถานที่เหล่านั้นคือความปลอดภัยของชาติครับ        ย้อนกลับมาที่ประเทศไทยเรา คงไม่ต้องพูดอะไรมากนักครับ ก็รู้ๆกันอยู่ว่าพลเมืองก็มีสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญกันอยู่มากมาย แต่ทำไมถึงได้มีการอ้างอิงเพียงสิทธิเดียว คือเสรีภาพในการชุมนุมซึ่งก็ส่งผลกระทบกับสิทธิเสรีภาพอื่นๆของพลเมืองอื่นๆอีกหลายประการด้วยกัน ก็คงต้องฝากคำถามไปถึงผู้เกี่ยวข้องว่า “ถึงเวลาแล้วหรือยังที่เราจะมีกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ” ครับ ถ้าเห็นว่า “สมควรที่จะมีกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ” ก็คงต้องถามกันต่อไปอีกเช่นกันว่า “พร้อมแล้วหรือยังที่จะเคารพกฎหมายและปฏิบัติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายอย่างเคร่งครัด” เพราะมิฉะนั้น ต่อให้มีกฎหมายหลายร้อยฉบับแต่ “ไม่มีสภาพบังคับ” เช่นที่เกิดขึ้นในบ้านเราวันนี้ ก็ไม่มีประโยชน์อะไรที่จะเสียเวลาไปจัดทำกฎหมายขึ้นมาใหม่ครับ !                มีความเปลี่ยนแปลงบางประการเกิดขึ้นใน website ของเรา ถ้าผู้ใช้บริการสังเกตคงจะพบว่าผมได้เพิ่ม “หน้าต่าง” ใหม่เข้าไปคือ “คำบรรยายวิชากฎหมายปกครอง สำหรับนิสิตคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย” เรื่องมีอยู่ว่าในปีการศึกษานี้ผมเตรียมการสอนเพิ่มใหม่ในหลายๆหัวข้อ ของวิชากฎหมายปกครอง ในบางหัวข้อก็มีเนื้อหามากที่สอนในชั้นเรียนไม่ทัน ผมคิดว่าเพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายของมหาวิทยาลัยในเรื่อง e-learning ผมจึงได้สละพื้นที่ของ website แห่งนี้เพื่อนำเอกสารคำสอนในแต่ละสัปดาห์มาบรรจุเอาไว้ นิสิตที่คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ก็จะได้ประโยชน์จากเอกสารดังกล่าว ขณะเดียวกัน นิสิตนักศึกษาหรือประชาชนทั่วไปที่ใช้บริการ website แห่งนี้หากเห็นว่าเอกสารคำสอนดังกล่าวมีประโยชน์ก็สามารถไปอ่านดูได้ครับ เอกสารคำบรรยายวิชากฎหมายปกครองนี้จะลงเผยแพร่ทุกสัปดาห์ติดต่อกันไปจนจบภาคการศึกษาต้นในปลายเดือนกันยายนครับ        ในสัปดาห์นี้ เพื่อให้สอดคล้องกับบทบรรณาธิการครั้งนี้ ผมได้นำเอาเอกสารที่ทำแจกโดยฝ่ายพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อปี พ.ศ. 2549 เรื่อง “การชุมนุมสาธารณะ (Public Assembly)” มาลงเผยแพร่ไว้ในครั้งนี้ด้วยครับ นอกจากนี้แล้ว ยังมีบทความอีกหนึ่งบทความคือ บทความของคุณภาสพงษ์ เรณุมาศ แห่งสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ เรื่อง“เสรีภาพในการชุมนุม (Freedom of Assembly)ตามรัฐธรรมนูญ” ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความไว้ ณ ที่นี้ด้วยครับ                พบกันใหม่วันจันทร์ ที่ 7 กรกฎาคม 2551 ครับ                ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1233 เวลา 25 พฤศจิกายน 2567 12:05 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)