ครั้งที่ 181 2 มีนาคม 2551 21:55 น.        ครั้งที่ 181        สำหรับวันจันทร์ที่ 3 มีนาคม 2551 ถึงวันอาทิตย์ที่ 16 มีนาคม 2551                “การมีส่วนร่วมของประชาชน”                เนื่องจากช่วงเวลาสองสัปดาห์ที่ผ่านมาผมอยู่ที่ประเทศฝรั่งเศส ก็เลย “พลาด” เหตุการณ์สำคัญทางการเมืองที่เกิดขึ้นในประเทศไทยไปครับ ด้วยเหตุนี้เองที่ในบทบรรณาธิการครั้งนี้ ผมจึงได้นำเอาสิ่งที่ผมได้พบในประเทศฝรั่งเศสมาเล่าให้ฟัง        ผมไปฝรั่งเศสหนนี้ก็เพื่อไปเป็นล่ามให้กับการศึกษาดูงานของข้าราชการคณะหนึ่งซึ่งผมก็ไม่ทราบอะไรมากนักเกี่ยวกับคณะดูงานคณะนี้ ไม่ทราบว่าใครเป็นใคร มาในนามของส่วนราชการหรือคณะกรรมการ ทั้งนี้เนื่องจาก “ผู้ติดต่อ” ให้ผมเดินทางมาด้วยมิได้บอกข้อมูลต่างๆ ให้ผมทราบ แต่อย่างไรก็ตาม ในช่วงเวลาที่อยู่ด้วยกัน ผมพบว่าคณะดังกล่าวให้ความสนใจกับการดูงานมาก โดยเฉพาะคำถามต่างๆ หลังการบรรยายของผู้เชี่ยวชาญนั้นเป็นคำถามที่แสดงให้เห็นถึง “คุณภาพ” ของผู้มาดูงานครั้งนี้ ก็ขอแสดงความยินดีกับคณะดูงานด้วยที่มิได้ใช้งบประมาณของประเทศชาติไปในทางที่ “สูญเปล่า” เหมือนกับบางคณะบางกลุ่มที่ผมเคยพบมาครับ        หัวข้อสำคัญของการดูงานในครั้งนี้อยู่ที่เรื่องของการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการตัดสินใจของภาครัฐ โดยคณะดูงานได้ติดต่อขอความร่วมมือไปที่คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย Nantes ซึ่งที่นั่นก็มีอาจารย์ผู้เชี่ยวชาญด้านทฤษฎีที่ได้ทำการอธิบายถึงรูปแบบต่างๆ ของการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการตัดสินใจของภาครัฐให้กับคณะดูงานฟัง นอกจากนั้น คณะดูงานก็ยังได้เดินทางไปยัง “สภาภาค” (Conseil Régional) ซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ เพื่อขอทราบถึงความเป็นไปในด้านการดำเนินงานเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการการตัดสินใจของภาครัฐ เรียกได้ว่า การมาดูงานในครั้งนี้ คณะดูงานได้รับทราบทั้งทางทฤษฎีและทางปฏิบัติของการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจของรัฐเลยครับ        ผมคงไม่สามารถเล่าให้ฟังถึงความรู้และประสบการณ์ต่างๆ ที่ผมได้มีส่วนร่วมรับรู้ตลอดเวลาหลายวันที่ผ่านมาได้ แต่จะขอสรุปย่อสิ่งเหล่านั้นในบางเรื่องเพื่อนำมาเล่าให้ฟัง โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิ่งที่ได้จากการบรรยายของคณาจารย์แห่งมหาวิทยาลัย Nantes ครับ ผู้บรรยายคนแรกคือ ศาสตราจารย์ ดร.René Hostiou ผู้เชี่ยวชาญด้านการประชาพิจารณ์ (L’enquête publique) ของประเทศฝรั่งเศสได้บรรยายให้เห็นภาพรวมของการทำงานของฝ่ายปกครองว่า ในระบบกฎหมายปกครองแบบดั้งเดิมนั้น ฝ่ายปกครองใช้การออกกฎ ออกคำสั่ง เพื่อบริหารจัดการภารกิจที่อยู่ในหน้าที่ของตน การออกกฎ ออกคำสั่ง และการดำเนินงานของฝ่ายปกครองเหล่านั้นเป็นการดำเนินการที่เกิดจากความประสงค์ฝ่ายเดียวของฝ่ายปกครอง การที่ฝ่ายปกครองสามารถออกกฎออกคำสั่งและดำเนินการต่างๆ ได้ ทำให้ฝ่ายปกครองเป็นผู้ที่มีอำนาจมากกว่าฝ่ายประชาชน ซึ่งในฝรั่งเศสก็ได้สร้างกระบวนการสำคัญขึ้นมาให้ความคุ้มครองประชาชนจากการดำเนินงานของฝ่ายปกครองด้วยการเปิดโอกาสให้ประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการออกกฎ ออกคำสั่งหรือจากการดำเนินงานของฝ่ายปกครองสามารถฟ้องศาลปกครอง เพื่อขอให้เพิกถอนกฎหรือคำสั่ง หรือการดำเนินงานที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายได้ ซึ่งผู้บรรยายก็ได้ชี้ให้เห็นว่า กระบวนการดังกล่าว แม้จะเป็นสิ่งที่ดี แต่ก็มีข้อบกพร่องคือ ต้องรอให้เกิดปัญหาขึ้นมาก่อนจึงจะนำมาฟ้องศาลปกครองได้ และนอกจากนี้ ศาลปกครองก็สามารถควบคุมได้เฉพาะกฎ คำสั่ง หรือการดำเนินการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ส่วนกฎ คำสั่ง หรือการดำเนินการที่ไม่เหมาะสม หรือกรณีที่ควรหรือไม่ควรมีกฎ คำสั่ง หรือการดำเนินการเป็นสิ่งที่อยู่นอกเหนืออำนาจของศาลปกครองที่จะเข้าไปควบคุม ดังนั้น แม้จะมีกระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองแต่กระบวนการดังกล่าวก็เป็นกระบวนการที่ไม่ครบวงจร เพราะขาดการตรวจสอบในตอนต้นก่อนที่ฝ่ายปกครองจะตัดสินใจ ด้วยเหตุนี้เอง ฝรั่งเศสจึงได้สร้างกระบวนการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจของฝ่ายปกครองขึ้นมาหลายกระบวนการ เพื่อให้ประชาชนสามารถทราบถึง “เหตุ” ที่ฝ่ายปกครองจะดำเนินการต่างๆ ก่อนที่ฝ่ายปกครองจะเข้าดำเนินการได้ กระบวนการที่สำคัญกระบวนการหนึ่งที่ถูกสร้างขึ้นมา คือ กระบวนการที่เรียกว่า การอภิปรายสาธารณะ (Le débat public)        กระบวนการอภิปรายสาธารณะเป็นกระบวนการที่เปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับโครงการขนาดใหญ่ที่ฝ่ายปกครองจะเข้าไปดำเนินการจัดทำ การอภิปรายสาธารณะเป็นกระบวนการใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นมาในประเทศฝรั่งเศสโดยมีกฎหมายรองรับอยู่ถึง 2 ฉบับ คือ กฎหมายที่ออกในปีค.ศ. 1995 และ 2002 โดยกฎหมายดังกล่าวได้จัดตั้งคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง คือ คณะกรรมการอภิปรายสาธารณะแห่งชาติ (Commission Nationale du Débat Public) ประกอบด้วยกรรมการที่มาจากตัวแทนของนักการเมือง ตัวแทนของฝ่ายตุลาการ และตัวแทนของสมาคมที่เกี่ยวข้องกับสิ่งแวดล้อม คณะกรรมการชุดนี้มีอำนาจหน้าที่สำคัญ คือ พิจารณาให้ความเห็นว่า โครงการของรัฐโครงการใดที่จะต้องนำมาทำการอภิปรายสาธารณะ โดยในการพิจารณานั้น คณะกรรมการจะต้องคำนึงถึง “ขนาด” และ “ความสำคัญ” ของโครงการโดยดูจากงบประมาณในการก่อสร้าง หรือจากองค์ประกอบด้านเทคนิค กฎหมายได้กล่าวถึงการเริ่มต้นของกระบวนการอภิปรายสาธารณะเอาไว้ว่า เรื่องที่จะเข้าสู่การพิจารณาของคณะกรรมการนั้น มีที่มาจาก 2 ทาง คือ จากการเสนอของหน่วยงานเจ้าของโครงการเอง หรือจากการร้องขอของบุคคลอื่นที่มีส่วนเกี่ยวข้อง เช่น สมาชิกรัฐสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น สมาคมหรือกลุ่มต่างๆ ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมที่อยู่ในพื้นที่ที่จะมีการดำเนินการจัดทำโครงการ โดยในกรณีหลังนี้ ผู้ที่จะร้องขอต่อคณะกรรมการอภิปรายสาธารณะแห่งชาติ จะต้องทำการร้องขอภายใน 2 เดือน นับแต่วันที่หน่วยงานเจ้าของโครงการได้แจ้งต่อสาธารณะชนให้ทราบว่าตนจะดำเนินการจัดทำโครงการดังกล่าว        เมื่อคณะกรรมการอภิปรายสาธารณะแห่งชาติได้รับคำร้องขอดังกล่าวแล้ว คณะกรรมการก็จะทำการพิจารณาว่า โครงการดังกล่าวสมควรหรือไม่ที่จะนำมาทำการอภิปรายสาธารณะ ซึ่งโดยทั่วไปแล้วคณะกรรมการก็จะนำเหตุผลต่างๆ มาประกอบการพิจารณาของตน ไม่ว่าจะเป็นเหตุผลด้านสิ่งแวดล้อม เหตุผลทางเศรษฐกิจ หรือเหตุผลทางสังคมเป็นต้น เมื่อคณะกรรมการอภิปรายสาธารณะแห่งชาติตัดสินใจที่จะจัดให้มีการอภิปรายสาธารณะแล้ว สิ่งที่จะตามมาก็คือ คณะกรรมการต้องกำหนดว่า ใครจะเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดให้มีการอภิปรายสาธารณะ ซึ่งคณะกรรมการก็มี 2 ทางเลือก คือ คณะกรรมการเป็นผู้จัดเองด้วยการตั้งคณะอนุกรรมการเข้ามาเป็นผู้ดำเนินการจัดทำ หรือมอบหมายให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งเป็นผู้จัด ซึ่งในที่นี้ไม่ว่าคณะกรรมการอภิปรายสาธารณะแห่งชาติจะให้ใครเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดให้มีการอภิปรายสาธารณะก็ตาม ก็จะต้องมีองค์กรเฉพาะขึ้นมาจัดทำการอภิปรายสาธารณะจึงขอเรียกองค์กรผู้ที่จะทำหน้าที่จัดทำการอภิปรายสาธารณะว่า “คณะกรรมการพิเศษ”        กระบวนการอภิปรายสาธารณะจะเริ่มต้นจากการที่คณะกรรมการพิเศษจะต้องทำการพบปะกับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการอภิปรายสาธารณะทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นตัวแทนขององค์กรต่างๆที่คัดค้าน ตัวแทนประชาชนที่สนับสนุน ทั้งนี้เพื่อที่จะขอทราบความเห็นเบื้องต้นของการอภิปรายสาธารณะ จากนั้นก็จะต้องหารือกับให้หน่วยงานเจ้าของโครงการสำหรับการจัดเตรียมเอกสารทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับโครงการ รวมทั้งเอกสารการศึกษาเกี่ยวกับผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมที่จะตามมาด้วย ต่อมาคณะกรรมการพิเศษจะต้องกำหนดวิธีการอภิปรายสาธารณะร่วมกับหน่วยงานเจ้าของโครงการว่าจะทำกันอย่างไร ทั้งนี้เนื่องจากกฎหมายมิได้กำหนดวิธีการเอาไว้ เมื่อคณะกรรมการพิเศษได้ดำเนินการดังกล่าวข้างต้นเสร็จแล้ว ก็จะถึงกระบวนการสำคัญ คือ การจัดให้มีการอภิปรายสาธารณะซึ่งโดยทั่วไปแล้ว ก็จะใช้วิธีจัดให้มีการประชุมร่วมกันระหว่างประชาชนกับหน่วยงานเจ้าของโครงการ เพื่อให้ทั้งสองฝ่ายได้นำเสนอสิ่งที่ตนต้องการต่อสาธารณชน ในบางกรณีก็จะมีการจัดทำแบบสอบถามหรือเปิดโอกาสให้ประชาชนส่งความเห็นหรือข้อเสนอแนะของตนเข้ามาที่คณะกรรมการพิเศษในหลายๆ ทาง รวมทั้งทาง Internet ด้วย ช่วงเวลาที่กฎหมายกำหนดให้ทำการอภิปรายสาธารณะคือ ไม่เกิน 4 เดือนนับแต่วันที่มีการตั้งคณะกรรมการพิเศษ ในช่วงเวลา 4 เดือนของกระบวนการอภิปรายสาธารณะนี้ คณะกรรมการพิเศษจะต้องทำการเผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับการอภิปรายสาธารณะให้กับประชาชนอย่างกว้างขวาง โดยสามารถนำเสนอในรูปของจดหมายข่าว หรือผ่านทางระบบ Internet เมื่อครบระยะเวลาดังกล่าวแล้ว ประธานของคณะกรรมการพิเศษก็จะต้องนำผลที่ได้จากการจัดทำการอภิปรายสาธารณะมาจัดทำเป็นรายงานผลการอภิปรายสาธารณะ จากนั้นก็จะต้องทำการเผยแพร่เอกสารดังกล่าวต่อสาธารณชน ส่วนการตัดสินใจว่าจะดำเนินโครงการหรือไม่นั้น คณะกรรมการอภิปรายสาธารณะแห่งชาติหรือคณะกรรมการพิเศษก็ไม่มีสิทธิมีเสียงใดๆ ที่จะไปกำหนดได้ เนื่องจากอำนาจในการตัดสินใจทั้งหมดเป็นของฝ่ายปกครองซึ่งก็คือหน่วยงานเจ้าของโครงการนั่นเอง แต่อย่างไรก็ตาม ผู้บรรยายได้ให้ข้อสังเกตไว้ว่า แม้การอภิปรายสาธารณะจะไม่มีสภาพบังคับให้ฝ่ายปกครองต้องปฏิบัติตามก็ดี แต่ส่วนใหญ่แล้วฝ่ายปกครองมักจะนำเอาความเห็นที่ได้จากการอภิปรายสาธารณะไปปรับปรุงโครงการของตนเองให้ดีและสอดคล้องกับความประสงค์ของประชาชนมากขึ้น ส่วนข้อดีที่สำคัญของการอภิปรายสาธารณะก็คือ การดำเนินโครงการของฝ่ายปกครองที่ตามมาภายหลังการอภิปรายสาธารณะเป็นไปอย่างสะดวกขึ้น เพราะได้มีการเปิดโอกาสให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็นของตนเองมาตั้งแต่ยังไม่เริ่มโครงการแล้วครับ        นอกเหนือจากกระบวนการอภิปรายสาธารณะแล้ว ผู้บรรยายอีกหลายคนยังได้นำเสนอรูปแบบของการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในกระบวนการตัดสินใจของภาครัฐรูปแบบอื่นๆ อีก เช่น การประชาพิจารณ์ (L’enquête publique) การมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็น (La concertation) เป็นต้น แต่เนื่องจากเนื้อที่ของเรามีจำกัด เช่นเดียวกับเวลาของผมที่ต้องรีบเขียนบทบรรณาธิการนี้ ผมจึงขอนำเสนอประสบการณ์ที่ได้จากฝรั่งเศสไว้เพียงแค่นี้ครับ                ในสัปดาห์นี้ ผมได้นำบทความของศาสตราจารย์ ดร. René Hostiou แห่งมหาวิทยาลัย Nantes เรื่อง “La participation du public aux décisions de l’Administration en matière d’aménagement et d’environnement” และบทความของ คุณ Gilbert Ganez-Lopez (ผู้พิพากษาพิเศษ) เรื่อง “La participation du public à l’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire” ซึ่งเป็นบทความที่นำมาใช้ประกอบการบรรยายให้คณะดูงานที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นมาเผยแพร่ ส่วนบทความภาษาไทยนั้น ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้ส่งตอนต่อไปของบทความขนาดยาวเรื่อง “สภาพวิชาการทางกฎหมายของประเทศไทย : สาเหตุแห่งความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมือง ครั้งที่ 2” ชึ่งเขียนเสร็จสดๆร้อนๆ เมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์มานำเสนอ ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความทั้ง 3 ไว้ ณ ที่นี้ด้วยครับ                พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 17 มีนาคม 2551                ศาสตราจารย์ ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์ พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1194 เวลา 25 พฤศจิกายน 2567 04:26 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)