สภาพวิชาการทางกฎหมายของประเทศไทย : สาเหตุแห่งความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมือง ครั้งที่ ๒ (หน้า๑๗) 11 พฤศจิกายน 2550 21:57 น.        (๒) ข้อสังเกต ประการที่สอง : “กฎหมายมหาชน ( ยุคใหม่) “ กับ “สหรัฐอเมริกา”        เราทราบอยู่แล้วว่า สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญ (ลายลักษณ์อักษร)ฉบับแรกของโลก และสหรัฐอเมริกาเป็นประเทศแรกที่ใช้ form of government เป็น“ระบบประธานาธิบดี – presidential system” แต่สิ่งที่ท่านผู้อ่านจำนวนมากอาจจะยังไม่ทราบว่า สหรัฐอเมริกาเอง ก็เคยประสบปัญหาการคอร์รัปชั่น(ของนักการเมือง)อย่างมากมายมาแล้ว เพราะนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)อ้าง เพื่อ“ความเป็นประชาธิปไตย” เหมือนกับข้อเอ้างของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)ของไทย        บางครั้ง “เรื่องราว “ของประเทศที่พัฒนาแล้ว ที่เป็นเรื่องราวที่เรา(นักวิชาการของประเทศที่กำลังพัฒนาหรือประเทศด้อยพัฒนา) กำลังสนใจเพราะเป็น “ปัญหา(ปัจจุบัน)”ในการบริหารประเทศของเรา แต่จะไม่มีเรื่อง(ของประเทศที่พัฒนาแล้ว)ผ่านสายตามาให้เราศึกษาได้ในขณะนี้ แต่ทั้งนี้ ไม่ใช่เพราะว่าประเทศ(ที่พัฒนาแล้ว)เหล่านั้น ไม่มี“ปัญหา” แต่หากเป็นเพราะว่าปัญหาดังกล่าวของประเทศที่พัฒนาแล้ว ได้เคยเกิดขึ้นมานาน (นานมากแล้ว)ในอดีต และ(เขา)ได้แก้ปัญหาของเขาไปแล้ว จนวงการวิชาการของเขาหมดความสนใจ และดังนั้น ในกรณีเช่นนี้ เรา(นักวิชาการของประเทศที่กำลังพัฒนาหรือประเทศด้อยพัฒนา)ก็จะต้องแก้ปัญหาของเราด้วยความลำบาก เพราะจะต้องขวนขวายศึกษาแก้ปัญหาด้วยตนเอง เนื่องจากสิ่งที่วงการวิชาการของประเทศที่พัฒนาแล้ว ได้(เคย)ศึกษาค้นคว้าเพื่อแก้ “ปัญหา(ของเขา)”มาก่อน จะไม่ปรากฏรายละเอียดในเอกสารขณะนี้ เนื่องจากเรื่องราวเหล่านี้ได้กลายเป็น “ประวัติศาสตร์(ของเขา) ”ไปแล้ว        ในข้อสังเกตประการแรกของผู้เขียน ผู้เขียนได้เล่าเรื่องราวของประเทศในยุโรปเกี่ยวกับประสบการณ์(ของเขา)ในการเขียน(ออกแบบ)รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ในระบบรัฐสภา – parliamentary system เมื่อปลายศตวรรษที่ ๑๘ ( ๒๐๐ ปีก่อน) มาแล้ว ดังนั้น ในข้อสังเกตประการที่สองนี้ ผู้เขียนขอเล่าประสบการณ์ของสหรัฐอเมริกาในช่วง ๒๐๐ ปีที่ผ่านมา หลังจากการมีรัฐธรรมนูญ(ของเขา) ในปี ค.ศ. ๑๗๘๗ เพื่อให้ท่านผู้อ่านได้รับทราบข้อเท็จจริงที่เป็นพื้นฐาน ก่อนที่เราจะคิดปรับเปลี่ยน - rationalization รัฐธรรมนูญของเราเพื่อการปฏิรูปทางการเมือง – political reform (ครั้งที่ ๓ หากมี) ต่อไป                ถ้าเราจะนำเอา “ความสำเร็จ” ในการคิดและการเขียนรวบรวมบทกฎหมายต่าง ๆ(ออกมาเป็นรูปแบบ ของประมวลกฎหมาย - code) มาเป็น benchmarkสำหรับการนับเวลาเริ่มต้นของการพัฒนา“กฎหมายมหาชน” เราก็พอจะกล่าวได้ว่า ความรู้ในทาง “กฎหมายมหาชน”ยุคใหม่ ที่เป็นระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ) ของประเทศฝรั่งเศส ได้เริ่มต้นในต้นศตวรรษที่ ๑๙ ( สมัยนโปเลียน) และของประเทศเยอรมัน ได้เริ่มต้นในปลายศตวรรษที่ ๑๙ ( สมัยหลังบิสมาร์ค ) เพราะประมวลกฎหมายของเยอรมันยกร่างเสร็จในปี ค.ศ. ๑๘๙๓ และประกาศใช้บังคับใน ปี ค.ศ.๑๙๐๐                สหรัฐอเมริกาเริ่มต้นพัฒนา “กฎหมายมหาชน(ยุคใหม่)” ตั้งแต่เมื่อไร : เราทราบแล้วว่า ประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่ใช้ระบบคอมมอนลอว์ ; ท่านอาจจะแปลกใจว่า ถ้าผู้เขียนบอกกับท่านว่า แม้ว่าสหรัฐอเมริกาเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญ (ลายลักษณ์อักษร)เป็นประเทศแรกของโลก แต่สหรัฐอเมริกาเริ่มต้นพัฒนา”กฎหมายระบบบริหารพื้นฐานของประเทศ” ช้ากว่าประเทศในยุโรปนับเป็นเวลากว่า ๑๐๐ ปี โดยต้องล่ามาจนถึงต้นศตวรรษที่ ๒๐ สหรัฐอเมริกาจึงได้มี legislation reform ครั้งใหญ่ คือในสมัยประธานาธิบดี Woodrow Wilson ประธานาธิบดีคนที่ ๒๘ ของสหรัฐอเมริกา (ค.ศ. ๑๙๑๓ – ๑๙๑๗ ; ค.ศ. ๑๙๑๗ – ๑๙๒๑) ; เราลองมาศึกษาดูว่า ชนชั้นนำ - eliteของ สหรัฐอเมริกามัวไปทำอะไร        สิ่งที่น่าสนใจของ สหรัฐอเมริกา ก็คือ การเข้าใจความหมาย ของ คำว่า “ประชาธิปไตย” ของ elite ชาวอเมริกัน ในศตวรรษที่ ๑๙ จนถึงต้น ศตวรรษ ที่๒๐                ผู้เขียนคิดว่า ท่านผู้อ่านที่สนใจประวัติศาสตร์ (ของสหรัฐอเมริกา)คงจะได้ยินคำว่า “spoils system”มาแล้ว spoils system ก็ดือ การคอร์รัปชั่นของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง) ที่(หลังจากการเลือกตั้งและได้ “อำนาจรัฐ”มาแล้ว) นักการเมืองก็จะนำเอาตำแหน่งต่าง ๆ ในการบริหารประเทศ ตลอดจนการทำสัญญาของรัฐ (เช่น สัญญาก่อสร้างฯ ลฯ) มาเป็นเครื่องตอบแทนให้แก่ บรรดา“หัวคะแนน”และผู้ที่ให้เงินอุดหนุนการเลือกตั้งของนักการเมือง(ประธานาธิบดี) ; และ “เหตุผล”ที่นักการเมือง(ของสหรัฐ) ใช้อ้างเพื่อสนับสนับให้มีระบบ spoils system ก็คือ “เพื่อความเป็นประชาธิปไตย – democratic practice” ด้วยการอธิบายว่า เมื่อประชาชนเลือกตั้งและให้ความเห็นชอบในตัวประธานาธิบดีมาแล้ว ประธานาธิบดีก็ควรจะมีอำนาจในการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อทำให้การบริหารประเทศเป็นไปตามนโยบายที่ประธานาธิบดีกำหนดได้ และตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ก็ได้ให้อำนาจแก่ประธานาธิบดีให้ทำได้ ; ดูจะเหมือน ๆ กับข้ออ้างของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)ของไทยในปัจจุบัน (ค.ศ. ๒๐๐๗)        จากพฤติกรรมของนักการเมือง(ของสหรัฐฯ )ดังกล่าว ได้ทำให้การบริหารประเทศของสหรัฐอเมริกาต้องอยู่กับปัญหา spoils system (และการคอร์รัปชั่นของนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง) เป็นเวลานานกว่า ๑๐๐ ปี และ แม้ว่า “ผลเสีย”ของระบบ spoils system จะปรากฏขึ้นซ้ำแล้วซ้ำอีก แต่ ผู้ที่สนับสนุน “แนวความคิด”นี้ และ ไม่ยอมให้มีการออกกฎหมาย “การปฎิรูประบบบริหาร” ก็คือ บรรดานักการเมืองที่มาจากเลือกตั้ง (ประธานาธิบดีและสมาชิกสภาคองเกรสส์ ) นั่นเอง        สหรัฐอเมริกาต้องรอจนกว่าจะได้ “ประธานาธิบดี”ที่เป็นคนดี ที่มีความรู้ (และมีความเสียสละ) มาช่วยคนอเมริกัน                ตามประวัติศาสตร์ (ของสหรัฐอเมริกา) ปรากฎว่า ในช่วงระยะแรกของการใช้รัฐธรรมนูญ (ค.ศ. ๑๗๘๗) ระบบการบริหารของสหรัฐอเมริกายังไม่มีปัญหาเรื่อง spoils system เพราะประธานาธิบดีคนแรกของสหรัฐอเมริกา คือ George Washington (ค.ศ. ๑๗๘๙ – ๑๗๙๓ ; ค.ศ. ๑๗๙๓ – ๑๙๘๗) ได้ใช้ระบบ merit system ในการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ของรัฐ และประธานาธิบดีคนต่อ ๆ มาของสหรัฐอเมริกา ก็ยังถือปฏิบัติตามต่อมา ; ระบบ spoils system เริ่มต้นหลังจากเวลาได้ผ่านไปประมาณ ๔๐ ปี คือ ในสมัยประธานาธิบดี Andrew Jackson ซึ่งเป็นประธาธิบดีคนที่ ๗ ของสหรัฐอเมริกา (ค.ศ. ๑๘๒๙ – ๑๘๓๓ ; ค.ศ. ๑๘๓๓ – ๑๘๓๗) และหลังจากนั้น สหรัฐอเมริกาก็บริหารประเทศอยู่กับ “ความเป็นประชาธิปไตย”กับ“การคอร์รัปชั่น” ที่ปรากฎเป็น scandals มากบ้างน้อยบ้าง ตลอดมา (เพื่อความเป็นประชาธิปไตย)        ในปี ค.ศ. ๑๘๔๙ ปรากฎว่า มีรัฐมนตรีถูกฟ้องเพราะคอร์รัปชั่นถึง ๓ คน ; หลังจากนั้น ประธานาธิบดีบางคนได้พยายามให้มีกฎหมายเกี่ยวกับระบบราชการประจำ (civil service) ในปี ค.ศ. ๑๘๕๓ และ ค.ศ. ๑๘๗๑ แต่ (ร่างกฎหมาย) ก็ไม่สามารถผ่านสภาคองเกรสส์ได้ ; คดีคอร์รัปชั่นที่ติดประวัติศาสตร์ของอเมริกา ก็มีเช่น Starroute Case (สัญญาผูกขาดการรับส่งไปรษณียภัณฑ์ด่วน) และ Credit mobilier Case (สัญญาก่อสร้างทางรถไฟสายตวันตก)        [หมายเหตุ กรณี Credit Mobilier : เรื่องนี้ ได้ถูกเปิดเผยขึ้นใน ปี ค.ศ. ๑๘๗๒ โดยหนังสือพิมพ์ฉบับหนึ่ง (New York Sun) : เรื่องมีอยู่ว่า ใน ปี ค.ศ. ๑๘๖๔ รัฐบาลสหรัฐอเมริกามีโครงการจะสร้างทางรถไฟสายตะวันตกจากภาคกลางของประเทศ มายังฝั่งแปซิฟิก โดยเป็นโครงการที่รัฐให้ทั้งที่ดินและเงินอุดหนุน พร้อมทั้งมีเงินกู้จากรัฐ ; รัฐบาลสหรัฐอเมริกา ได้มอบหมายให้บริษัทรถไฟ“ Union Pacific Railroad”เป็นผู้ดำเนินการ ; นักการเมืองคนหนึ่งจึงได้เข้าซื้อบริษัทก่อสร้างบริษัทหนึ่ง คือ บริษัท Credit Mobilier และนำหุ้นของบริษัทก่อสร้างนั้นมาแลกหุ้นกับบริษัทรถไฟ “Union Pacific Railroad”เพื่อตนเองจะได้มีสิทธิควบคุมการดำเนินงานของบริษัททั้งสอง ;หลังจากนั้น ก็จัดการให้มีการทำสัญญาก่อสร้างระหว่างกันเอง (คือ ให้ บริษัท“การรถไฟ Union Pacific Railroad” จ้าง บริษัทก่อสร้าง Credit Mobilier ทำการก่อสร้าง)        ภายหลังจากที่มีการเปิดเผยเรื่อง และมีการสอบสวนโดยรัฐสภา ใน ปี ค.ศ. ๑๘๗๓ แล้ว ปรากฎว่า ราคาที่ควรจะเป็นค่าก่อสร้างทางรถไฟสายนี้ มีเพียง ๔๔ ล้านดอลล่าร์เท่านั้น แต่รัฐบาลได้ให้สัญญาแก่บริษัท Union Pacific Railroad ไปในราคาถึง ๙๔ ล้านดอลล่าร์ และข้อเท็จจริงปรากฏด้วยว่า เพื่อทำให้สัญญานี้เป็นไปโดยราบรื่นและไม่มี “เรื่องราว” ได้มีการนำหุ้นของบริษัทก่อสร้าง Credit Mobilier มาแจกจ่ายให้แก่บรรดานักการเมือง (โดยมีข้อตกลงกันว่า ค่าหุ้นของนักการเมืองเหล่านี้ จะหักชำระจากเงินปันผลของบริษัท โดยนักการเมืองไม่ต้องจ่ายเป็นเงินสดในขณะซื้อ) ซึ่งปรากฏว่า ในระหว่างการดำเนินการการก่อสร้าง บริษัท Credit Mobilier ได้มีเงินปันผลเพิ่มขึ้นถึง ๕ เท่า ฯลฯ ; และในบรรดานักการเมืองที่ได้รับการแจกหุ้นไปจากบริษัทก่อสร้างนี้ มีทั้งรองประธานาธิบดี(ในขณะนั้น) ประธานสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และ ผู้พิพากษาจำนวนหนึ่ง รวมทั้งประธานาธิบดี Grant (ในขณะที่ยังเป็น ส.ส ของสภาผู้แทนราษฎร . ก่อนที่จะได้รับเลือกตั้งเป็นประธานาธิบดีด้วย)        เรื่องนี้ ดูเหมือนว่าจะคล้าย ๆ กับ เรื่องหลาย ๆ เรื่องที่เกิดขึ้นในประเทศไทยในขณะนี้ (ค.ศ. ๒๐๐๗) เป็นแต่เพียงว่า ระยะห่างกันเพียง ๑๓๐ ปี เท่านั้น ; (เขา)สหรัฐอเมริกาได้(พยายาม)แก้ปัญหาของเขา ล่วงหน้าไปก่อนเราแล้ว ๑๓๐ ปี แต่(เรา) ขณะนี้ยังไม่รู้ว่า หลังการเลือกตั้งในเดือนธันวาคม พ.ศ. ๒๕๕๐ข้างหน้านี้ ภายไต้สภาพ “กลไกการเมือง”และ “กลไกการบริหาร” ที่พิกลพิการของเรา เราจะแก้ปัญหาได้หรือไม่ และ “คณะกรรมการตรวจสอบการกระทำที่ก่อให้เกิดความเสียหายแกรัฐ - ค.ต.ส.” ของเรา จะถูกคิดบัญชี หรือไม่ (?)(?)                ในระหว่างปี ค.ศ.๑๘๗๗ ได้มีการจัดตั้งชมรม (civil service reform associations)กดดันให้นักการเมืองให้มีการปฏิรูประบบราชการในเมืองต่างของสหรัฐอเมริกาทั่วประเทศ แต่ก็ไม่ประสบความสำเร็จแต่อย่างใด        ในปี ค.ศ. ๑๘๘๑ ประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาคนหนึ่งถูกลอบยิงเสียชีวิต หลังจากการดำรงตำแหน่งเป็นประธานาธิบดีได้เพียง ๔ เดือน (ประธานาธิบดี Garfield) โดย “ผู้ที่ลอบยิง” คือ ผู้ที่ผิดหวังการจากการเข้าทำงาน เพราะถูกแย่งตำแหน่งไปโดยบุคคลของนักการเมือง ; ผู้ยิงได้มอบตัวและบอกว่าตนยิงเพื่อ save the republic และผู้ยิงได้ถูกประหารชีวิตในปีต่อมา ค.ศ. ๑๘๘๒ ; และจากเหตุการณ์นี้ จึงทำให้นักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)ของสหรัฐอเมริกา ยอมออกกฎหมายว่าด้วยข้าราชการพลเรือนฉบับแรกขึ้นมาใน ปี ค.ศ. ๑๘๘๓ (แต่ก็เป็นกฎหมายที่มีขอบเขตจำกัด เท่าที่นักการเมืองอยากจะให้ โดยเป็นกฎหมายที่เต็มไปด้วยข้อบกพร่องและยากที่จะปฏิบัติ และ นักการเมืองยังสงวน “ตำแหน่ง”ที่เป็นตำแหน่งทางการเมืองไว้อีกเป็นจำนวนมาก)        สหรัฐอเมริกาต้องรอมาจนถึง ค.ศ. ๑๙๑๓ (ต้น ศตวรรษ ที่ ๒๐) ชาวอเมริกันจึงได้ประธานาธิบดีที่ดี มีความรู้ และมีความเสียสละ มาช่วยแก้ปัญหาให้ ; ประธานาธิบดีคนนี้ คือ ประธานาธิบดี Woodrow Wilson ประธานาธิบดี คนที่ ๒๘ ( ได้รับเลือกตั้ง สองสมัย ในปี ค.ศ. ๑๙๑๓ – ๑๙๗๗ และ ค.ศ. ๑๙๗๗ – ๑๙๒๑) ; Woodrow Wilson เป็น “คนเสียสละ” เพราะ เป็นผู้ที่ออกกฎหมาย(พระราชบัญญัติ) ลดและจำกัดอำนาจของตนเองที่ได้ให้ไว้ตาม “รัฐธรรมนูญ” เพื่อสร้างระบบบริหารราชการ(ที่ดี) ( ดูจะตรงกันข้ามกับพฤติกรรมของนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของไทย) ; Woodrow Wilson ได้ทำการปฏิรูปกฎหมาย - legislative reform ให้สหรัฐอเมริกาเป็นครั้งแรก ; และต่อมาอีก ๒๐ ปี ในสมัยของ ประธานาธิบดี F.D. Roosevelt (ประธานาธิบดี คนที่ ๓๒) ก็ได้มีการปฏิรูปกฎหมายครั้งใหญ่ อีกครั้งหนึ่งในระหว่างปี ค.ศ. ๑๙๓๓ – ๑๙๓๘ (๕ ปี) ที่เรียกกันว่า the New Deal legislation เพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจในยุค the Great Depression        ต่อจากนั้นมา คำว่า “spoils system”จีงค่อย ๆ เลือนหายไป และแม้ว่าในปัจจุบันนี้ จะยังมีตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐอีกเป็นจำนวนมาก ที่นักการเมืองยังสงวนไว้เป็นตำแหน่งทางการเมืองและอยู่ในอำนาจดุลพินิจ(ตามอำเภอใจ)ของประธานาธิบดีที่จะแต่งตั้งได้ โดยไม่มีหลักเกณฑ์ตามกฎหมายควบคุม ; แต่ในทางปฎิบัติ ประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกาในปัจจุบันนี้ จะต้องใช้ดุลยพินิจในเรื่องนี้ด้วยความระมัดระวัง เนื่องจากประชาชน(ของเขา)มีประสบการณ์แล้ว และสื่อมวลชน(ของเขา)มีประสิทธิภาพ                Woodrow Wilson ก่อนที่จะมาเป็นประธานาธิบดี เป็นนักกฎหมายมาก่อน และต่อมาได้เป็น professor ในมหาวิทยาลัยหลายแห่ง ; Woodrow Wilson เป็นนักวิชาการที่มีชื่อเสียงที่สุดแห่งยุค คนหนึ่ง (one of the foremost academic personalities of the era) และได้รับเชิญให้เป็น President ของมหาวิทยาลัยหลายแห่ง แต่ Woodrow Wilson ไม่รับ ; จนกระทั่ง ในท้ายที่สุด ได้ยอมรับมาเป็น President ของ Princeton University ( New Jersey) และดำรงตำแหน่งอยู่ถึง ๘ ปี        ในระหว่างปลายศตวรรษที่ ๑๙ และต้นศตวรรษที่ ๒๐ ก่อนจะมาเล่นการเมือง ( ค.ศ. ๑๙๐๖) Woodrow Wilsonได้สอน วิชาเกี่ยวกับการบริหารงานของรัฐ และได้เขียนหนังสือที่มีชื่อเสียงหลายเล่ม เช่น หนังสือ The State (ค.ศ. ๑๘๘๙) หนังสือ The Old Master and Other Political Essays (ค.ศ. ๑๘๙๓ ) ฯลฯ ; Woodrow Wilson ได้ศึกษาเกี่ยวกับ “กรณีการคอร์รัปชั่นของนักการเมือง(สหรัฐอเมริกา)” โดยได้เขียนตำราเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนเปรียบเทียบ – comparative law โดยเปรียบเทียบระบบการบริหารราชการประจำ ของประเทศที่ใช้ระบบ civil law ในยุโรป / ระบบของอังกฤษ / และระบบของสหรัฐอเมริกา ; Woodrow Wilson เป็นผู้ก่อกำเนิด และเป็น “บิดา”ของวิชารัฐประศาสนศาสตร์ – public administration ของสหรัฐอเมริกา ซึ่ง Woodrow Wilson มีความตั้งใจให้มาทดแทนการสอน “กฎหมายมหาชน”ของประเทศในยุโรป ; และหลักสูตรวิชานี้ นักวิชาการไทยจำนวนหนึ่งได้ไปศึกษาจากสหรัฐอเมริกา หลังสงครามโลกครั้งที่สอง และได้มาจัดตั้งเป็น “สถาบันพัฒนบริหารศาสตร์ หรือ NIDA” ในปัจจุบัน        หนังสือตำราของอดีตประธานาธิบดี Woodrow Wilsonนี้ แม้ว่าจะเขียนมานานกว่า ๑๐๐ ปีแล้ว แต่ ก็ยัง เป็นหนังสือที่ผู้เขียนคิดว่า ยังเหมาะสมสำหรับนักวิชาการ(ไทย) ในปี ค.ศ. ๒๐๐๗นี้ ที่จะ หาเวลาว่างไปอ่าน เพราะสภาพของสถานการณ์ของประเทศไทยในขณะนี้ ดูจะตรงกับสถานการณ์ของสหรัฐอเมริกาในระยะนั้น( ปลายศตวรรษที่ ๑๙) ; และในขณะที่ผู้เขียนยังเป็นผู้บรรยายอยู่ในมหาวิทยาลัยของเราบางแห่งเมื่อ ๔๐ ปีก่อน คือ ก่อนที่เราจะมี “ศาลปกครอง” ผู้เขียนยังได้เคยนำเอาแนวความคิดของ Woodrow Wilson มาเขียนและสอนนักศึกษาไว้ในตำรากฎหมายปกครอง        ผู้เขียนขอเรียนว่า ในตำรากฎหมายเปรียบเทียบของ Woodrow Wilson นี้ ยังมี “สาระ”ที่นักวิชาการ(ไทย)ในปัจจุบันนี้ไม่รู้อีกมาก และถ้าหากนักวิชาการไทยมีเวลาพอ ก็น่าจะแปลเป็นภาษาไทยและให้นักศึกษาได้อ่าน ก็จะเป็นประโยชน์ ; ซึ่งผู้เขียนคิดว่า น่าจะเป็นประโยชน์ดีกว่าการเสียเวลามาแปลหนังสือ The Prince ของ Machiavelli (ค.ศ.๑๔๖๙ – ค.ศ. ๑๕๒๗) ในสมัยต้นศตวรรษที่ ๑๖ มาสอนนักศึกษาให้มีความคิดติดอยู่กับสภาพ “ปัญหา”ของโลกในอดีต เมื่อ ๕๐๐ ปี ก่อน ซึ่งเป็นขณะที่ในยุโรปเต็มไปด้วย “แคว้นเล็กแคว้นน้อย” หรือ “รัฐเล็กรัฐน้อย” รวมทั้ง แคว้น Florence ในอิตาลี(ปัจจุบัน) ที่ Machiavilli มีชีวิตอยู่ด้วย ; หนังสือ The Prince ของ Machiavelli เผยแพร่ใน ปี ค.ศ. ๑๕๓๒ เข้าใจว่าพิมพ์ หลังจาก Machiavelli ผู้แต่งได้เสียชีวิตไปแล้ว        “แนวความคิด”ในการปฏิรูปกฎหมายของประธานาธิบดี วูดโรว์ วิลสัน ได้สืบต่อเนื่องไปยังประธานาธิบดีคนต่อ ๆ มาของสหรัฐอเมริกา โดยเฉพาะอย่างยิ่งประธานาธิบดี Franklin D. Roosevelt ซึ่งเคยเป็น Assistant Secretary of the U.S. Navy ในสมัยประธานาธิบดีวูดโรว์ วิลสัน และต่อมา ได้ดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีของสหรัฐอเมริกา โดยได้รับเลือกตั้งรวมทั้งสิ้น ถึง ๔ สมัย ตั้งแต่ ค.ศ. ๑๙๓๓ – ค.ศ. ๑๙๔๕                ก่อนที่จะผ่านข้อสังเกตประการที่ (๒)นี้ไป ผู้เขียนขอเรียนให้ท่านผู้อ่านระลึกไว้ว่า ข้อความในข้อสังเกตข้อนี้ เป็นเพียง “ตัวอย่าง “สั้น ๆ ที่เกี่ยวกับประเทศสหรัฐอเมริกาเพียงประเทศเดียว และเป็นประเด็นเฉพาะเรื่องการพัฒนาระบบบริหารราชการประจำเพียงเรื่องเดียว        ถ้าท่านผู้อ่านย้อนไปอ่านบทความของผู้เขียนในตอนก่อนหน้านี้ ท่านผู้อ่านคงจำได้ว่า ผู้เขียนได้เคยเรียนกับท่านผู้อ่านไว้ว่า ในระยะเวลา ๒๐๐ ปีที่ผ่านมา(นับตั้งแต่ลัทธิการเขียนรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร – constitutionalism เกิดขึ้นในปลายศตวรรษที่ ๑๘) ประเทศที่พัฒนาแล้ว (ทั้งในยุโรปและสหรัฐอเมริกา)ได้พัฒนา “กฎหมาย”ที่เป็นระบบบริหารพื้นฐานของประเทศ (ของรัฐสมัยใหม่ – modern state)ไปไกลอย่างที่วงการวิชาการทางกฎหมาย(ของไทย)ไม่มีทางตามทัน และผู้เขียนได้เรียนให้ท่านผู้อ่านทราบว่า กฎหมาย(ที่เป็นระบบบริหารพื้นฐานของประเทศ)ที่อยู่นอก “รัฐธรรมนูญ”นั้น จะมีอยู่ ๓ ส่วนด้วยกัน : ส่วนที่หนี่ง คือ ระบบกระบวนการยุติธรรม (ตำรวจ / อัยการ / ผู้พิพากษา – ศาล) ; ส่วนที่สอง คือ ระบบการบริหารท้องถิ่น ; และส่วนที่สาม คือ ระบบบริหารราชการประจำ        ดังนั้น ตามข้อสังเกตประการที่ (๒)ของผู้เขียนนี้ จึงเป็นการเล่าเรื่องเฉพาะปัญหาการบริหารของสหรัฐอเมริกาเพียงประเทศเดียวและเพียงส่วนเดียว ( คือ ระบบบริหารราชการประจำ) เท่านั้น ; สิ่งที่ผู้เขียนยังไม่ได้เล่า และท่านผู้อ่านยังไม่ทราบจึงยังขาดอีก ๒ ส่วน( คือ กระบวนการยุติธรรม และ ระบบการบริหารท้องถิ่น) ว่า ประเทศที่พัฒนาแล้ว (ในยุโรปและสหรัฐอเมริกา) (เขา)มีประสบการณ์อย่างไรและ(เขา)พัฒนากันอย่างไร โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การพัฒนาระบบกระบวนการยุติธรรม (ตำรวจ / อัยการ / ผู้พิพากษา – ศาล) ซึ่งเป็น“ปัญหา”ที่รัฐบาลปัจจุบัน(พ.ศ. ๒๕๕๐) ให้ความสนใจ                “ศาลยุติธรรม” กับ “อำนาจตุลาการ” ตาม หลักการว่าด้วย การแบ่งแยกอำนาจ - the separation of powers ในการปกครองระบอบประชาธิปไตย :        ผู้เขียนขอเรียนว่า วิวัฒนาการของ “กระบวนการยุติธรรม”ของประเทศที่พัฒนาแล้วเป็นสิ่งที่น่าสนใจอย่างยิ่ง เพราะเราทราบแล้วว่า การเริ่มต้นของระบอบประชาธิปไตย ตาม“หลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตย” ที่แยกอำนาจอธิปไตยออกเป็น ๓ อำนาจ (อำนาจนิติบัญญัติ / อำนาจบริหาร / อำนาจตุลาการ) ตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ ๑๘ (ค.ศ. ๑๗๘๗) นั้น ศาลยุติธรรมได้เริ่มต้นมาพร้อม ๆ กับ “สถาบันการเมือง(อื่น)”ในฐานะที่เป็น “อำนาจตุลาการ” เช่นเดียวกับ “อำนาจนิติบัญญัติ”ของสภาผู้แทนราษฎร และ “อำนาจบริหาร”ของรัฐบาลหรือของพระมหากษัตริย์ ; ดังนั้น สิ่งที่เราควรจะทราบไว้เป็น “ความรู้” ก็คือ ทำไม ในระยะเวลาต่อมาหลังจากนั้น “อำนาจตุลาการ (ศาลยุติธรร ม)”จึงมิใช่ องค์กรทางการเมือง ; เราควรรู้ว่า ในช่วงระยะใดและด้วยเหตุการณ์ใดในประวัติศาสตร์ของประเทศที่พัฒนาแล้ว (ในแต่ละประเทศ) ที่ทำให้ประเทศที่พัฒนาเหล่านั้นเปลี่ยนแนวความคิดและเห็นว่า “อำนาจตุลาการ (ศาลยุติธรร ม)” มิใช่ องค์กรทางการเมือง และผู้พิพากษาของศาลไม่สมควรเป็นบุคคลที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ผู้พิพากษาและศาล ควรเป็นสถาบันอิสระและเป็นกลาง ที่เป็นพื้นฐานของ การบริหารประเทศ(ในระบอบประชาธิปไตย)โดย “สถาบันการเมือง” คือ องค์กรฝ่ายนิติบัญญัติและองค์กรฝ่ายบริหาร                ผู้เขียนได้ย่อรัฐธรรมนูญ(ลายลักษณ์อักษร) ๔ ฉบับแรกของยุโรป (ของฝรั่งเศส) ในส่วนที่เกี่ยวกับ “อำนาจตุลาการ”(ในปลาย ศตวรรษ ที่ ๑๘ ) มาให้ท่านผู้อ่านได้รับทราบไว้แล้วในบทความตอนที่ผ่านมา และท่านคงเห็นได้ว่า elite ของฝรั่งเศส ได้กำหนดหลักประกันของอำนาจตุลาการ ไว้ที่อำนาจของ “ผู้พิพากษาท้องถิ่น – juges de paix” และ “ลูกขุน” ; สำหรับสหรัฐอเมริกา รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา (Article 3 Section 2 para. 3 )ได้บัญญัติรับรองไว้ เฉพาะแต่ สิทธิการมี “คณะลูกขุน – jury” ในคดีอาญา – crimes เท่านั้น (ยกเว้น กรณี Impeachment) - และ คำว่า “crimes”นี้ มีความหมายเฉพาะคดีอาญาที่มีโทษหนักเท่านั้น ; ส่วนกรณีที่เกี่ยวกับวิธีพิจารณา(ความ)อย่างอื่น - judicial Proceedings สหรัฐอเมริกาถือว่าเป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจของมลรัฐ (Article 4 Section 1)        “ปัญหา”ที่น่าสนใจของนักวิชาการ ก็คือ ทำไม ในระยะ ๒๐๐ ปี ที่ผ่านมา ความเชื่อถือ(ของประเทศที่พัฒนาแล้ว)ใน ระบบ ผู้พิพากษาท้องถิ่น และระบบลูกขุน (ซึ่งมีพื้นฐานมาจากหลักการว่าด้วยอำนาจอธิปไตยเป็นของ “ประชาชน”) จึงได้ลดน้อยลง และถูกทดแทนด้วยระบบราชการประจำ(เจ้าหน้าที่ของรัฐโดยอาชีพ) ตัวอย่างเช่น การเปลี่ยนแปลง(กฎหมาย)วิธีพิจารณาความ(ทั้งแพ่งและอาญา) ที่กำหนดให้อำนาจในการสอบสวนและการรับฟ้อง ที่เคยเป็นของลูกขุน มาเป็นการสอบสวนและการสั่งฟ้องที่กระทำโดยเจ้าพนักงานสอบสวนของรัฐ(ไม่ว่าจะเป็นตำรวจหรืออัยการ) หรือกำหนดให้อำนาจการชี้ขาดข้อเท็จจริง ที่เคยเป็นของลูกขุน (ในคดีบางประเภท) มาเป็นการชี้ขาดและพิพากษาโดยผู้พิพากษาอาชีพ ฯลฯ หรือ ตัวอย่างเช่น การเปลี่ยนแปลงตำแหน่งและฐานะของเจ้าหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรม จากตำแหน่งที่มาจากประชาชน เป็นตำแหน่งที่เป็นข้าราชการ เช่น อัยการเลือกตั้ง – อัยการอาชีพ ; ผู้พิพากษาเลือกตั้ง – ผู้พิพากษาอาชีพ – ผู้พิพากษาสอบสวน - ผู้พิพากษาชี้ขาดคดี        การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ มิได้เกิดขึ้นในวันเดียวและมิได้เกิดขี้นโดยไม่มี “ขั้นตอน”ของการพัฒนา และแน่นอน การทดแทน “ระบบผู้พิพากษาท้องถิ่น –ลูกขุน” ด้วย “ระบบผู้พิพากษาอาชีพฯ” สามารถอธิบายได้ด้วยหลักกฎหมายมหาชนและวิชาสังคมวิทยา(หลังยุค Montesquieu) แต่สิ่งที่วงการวิชาการทางกฎหมายของไทยควรจะต้องใส่ใจไว้ ก็คือ ทำไม “รูปแบบ"ของกระบวนการยุติธรรมของประเทศที่พัฒนาแล้ว จึงมีประสิทธิภาพและเชื่อถือ ได้มากกว่า กระบวนการยุติธรรมในประเทศของเรา(มาก) ; ทำไม พยานของเราจึงสามารถสามารถกลับคำให้การได้โดยง่าย โดยไม่ถูกทางราชการฟ้องฐานให้การเท็จ ; ทำไม เจ้าหน้าที่ของรัฐที่ทำงานตามอำนาจหน้าที่ จึงต้องตกเป็น”จำเลย”ในคดีในศาลยุติธรรม ด้วยการกล่าวอ้างของโจทก์อย่างง่าย ๆ ; ทำไม คู่ความในคดีของเรา จึงมีแจ้งความดำเนินคดีและต่างฝ่ายต่างฟ้องกันกลับไปกลับมาในศาลยุติธรรมบ่อย ๆ ; ทำไม ขั้นตอนต่าง ๆ ในกระบวนการยุติธรรม ( เช่น การสอบสวน/การสั่งฟ้อง /การพิจารณาคดี/ การมีคำพิพากษา / การบังคับคดี ) ของเรา จึงล่าช้า และไม่มีแนวทางที่แน่นอน การวินิจฉัยเปลี่ยนกลับไปกลับมาได้โดยง่าย ในแต่ละขั้นตอน(โดยหาเหตุผลอธิบายไม่ได้)                เรา(คนไทย) ควรจะถามตัวเราเองได้แล้วว่า มีอะไร “ผิดพลาด”ในรูปแบบในการจัดกระบวนการยุติธรรมของประเทศไทย        โดยทั่ว ๆ ไป การพัฒนาหรือการปฏิรูประบบศาลและกระบวนการยุติธรรมของประเทศพัฒนาแล้ว ได้เกิดขึ้นในช่วงปลายศตวรรษที่ ๑๘ และต้นศตวรรษที่ ๑๙ และเท่าที่ผู้เขียนได้ศึกษาดู ในช่วงเวลาดังกล่าว ได้มีการประชุมระหว่างประเทศในหัวข้อนี้หลายครั้ง ; ขณะนี้ ประเทศที่พัฒนาแล้ว (เขา)ถือว่า (เขา)ได้พ้นระยะเวลาของพัฒนาระบบกระบวนการยุติธรรม(ของเขา)ไปแล้ว และบทความหรือเอกสารวิชาการ(ของเขา)ในยุคนั้นก็ดูเหมือนว่า จะไม่เหลืออยู่ให้ใช้อ้างอิงได้        แต่ผู้เขียนขอเรียนได้ว่า “ใคร”ก็ตาม ที่คิดจะปฎิรูประบบตำรวจ ย่อมไม่สามารถทำได้ (สำเร็จ) ถ้าไม่เริ่มต้นด้วยการทบทวน(กฎหมายว่าด้วย) “วิธีพิจารณาความอาญา”ทั้งกระบวนการ ( คือ ตำรวจ / อัยการ / ผู้พิพากษา – ศาล)        การที่มอบหมายให้ เจ้าหน้าที่ของรัฐในกระบวนการยุติธรรม(แต่ละฝ่าย) แยกกันพิจารณาดำเนินการแก้ “ปัญหากระบวนการยุติธรรม” โดยต่างฝ่ายต่างพิจารณาเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตน ย่อมแสดงให้เห็นถึงความล้าหลังในพื้นฐานและมาตรฐาน “ความรู้”ของวงการวิชาการทางกฎหมายของประเทศไทย ; เพราะ “อำนาจหน้าที่”ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ(ข้าราชการแต่ละประเภท)ในกระบวนการยุติธรรมในทุกขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรม ต่างก็มีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน และการจัดหน่วยงานของรัฐและการกำหนดฐานะและตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐก็มีความสัมพันธ์กับ “อำนาจหน้าที่”ของเจ้าหน้าที่ของรัฐในแต่ละขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรม ; ดังนั้น จึงต้องพิจารณาแก่ไขไปพร้อมกัน ; ผู้เขียนเห็นว่า การดำเนินการแก้ปัญหาโดยพิจารณาแยกส่วนจากกันดังกล่าวข้างต้น จะเสียทั้งเเงิน เสียทั้งเวลาโดยเปล่าประโยชน์                สิ่งที่จะช่วยประเทศไทยได้ คือ คนไทยต้องหา”ความรู้”เพิ่มขึ้น เพราะเมื่อคนไทยมีความรู้แล้ว เราจึงจะรู้ว่าประเทศไทยเรา มี “ปัญหา”อย่างไร ; และเมื่อ (เรา)รู้ว่ามีปัญหาอย่างไรแล้ว (เรา)จะได้”เริ่ม (ต้น)”มองหาวิธีแก้ปัญหา แม้ว่าวงการวิชาการทางกฎหมายของเรา จะยังไม่มี “ขีดความสามารถ”พอที่จะคิดวิธีแก้ปัญหา ให้เรา (คนไทย)                อ่านต่อ                หน้า 18         หน้า 19        หน้า 20        หน้า 21        หน้า 22        หน้า 23         หน้า24        หน้า 25         หน้า26        หน้า 27         หน้า28        หน้า 29 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1162 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:08 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)