สภาพวิชาการทางกฎหมายของประเทศไทย : สาเหตุแห่งความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมือง ครั้งที่ ๒ (หน้า๑๔) 30 กันยายน 2550 22:18 น.        (๑.๒ ) สิ่งที่ควรรู้ ก่อนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ                ในข้อ (๑.๒) นี้ ผู้เขียนจะขอแยกเป็น ๒ ตอน คือ ตอนแรก ว่าด้วย “รูปแบบการปกครองเปรียบเทียบ” (comparative forms of government) และ ตอนที่สอง ว่าด้วย “จุดอ่อน”ในระบบรัฐสภา – parliamentary system ซึ่งเป็นระบบที่ประเทศไทยใช้อยู่ในปัจจุบัน และเป็น “ปัญหา”ของประเทศไทย (เช่นเดียวกับที่ “เคย”เป็นปัญหาของประเทศที่พัฒนาแล้วในยุโรป ก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง เมื่อ ๗๐ ปีมาแล้ว) และเป็นระบบที่เป็นเหตุของการทุจริตคอร์รัปชั่นของนักการเมือง (ที่มาจากการเลือกตั้ง)ของเรา ตามที่ได้กล่าวไว้ในข้อ (๑.๑) ข้างต้น                “form of government” กับ “ระบบบริหารพื้นฐาน”ของ ประเทศ : ก่อนที่ ผู้เขียนจะกล่าวถึงเรื่อง forms of government ใน ตอนที่ (๒) นี้ ผู้เขียนคิดว่า ผู้เขียนควรจะพูดถึง กลไกการบริหารประเทศใน modern state (รัฐสมัยใหม่) เพื่อให้ท่านผู้อ่านมองเห็น “ภาพรวม”ของระบบบริหารประเทศทั้งประเทศ(ไม่ว่าของประเทศใด ๆ) เสียก่อน เพราะจะทำให้ท่าน(ผู้อ่าน)เข้าใจถึงความสำคัญและความจำเป็นของการปฏิรูปการเมืองของประเทศไทย ซึ่งเป็นประเทศกำลังพัฒนาได้ดีขึ้น ( ถ้าเรายังไม่อยากเรียกประเทศของเรา ว่า เป็นประเทศที่ด้อยพัฒนา – underdeveloped country)        โดยทั่ว ๆ ไป เมื่อเราพูดถึง “การปฏิรูปการเมือง - political reform” เราจะหมายถึงการศึกษาวิเคราะห์ form of government ซึ่งเป็นการศึกษาวิเคราะห์เกี่ยวกับ “ระบบสถาบันการเมือง” ซึ่งเป็นองค์กรสูงสุด (ที่มาจากการเลือกตั้ง) ที่ใช้อำนาจรัฐ แทนประชาชน ในกลไกการปกครองระบอบประชาธิปไตย (ตามรัฐธรรมนูญ) ทั้งนี้เพื่อที่จะได้ปรับเปลี่ยน – rationalize กลไก(ในระบบสถาบันการเมือง) เพื่อทำให้การบริหารประเทศเป็นไปโดยมีเสถียรภาพและมีประสิทธิภาพ ไปสู่จุดหมายของการปกครอง คือ เพื่อประโยชน์ส่วนรวม                “ระบบบริหารพื้นฐาน”ของประเทศ คือ อะไร : ในการบริหารประเทศ นอกจาก“ระบบสถาบันการเมือง”(ซึ่งเป็นองค์กรสูงสุดที่ใช้อำนาจรัฐแทนประชาชน)ที่บัญญัติอยู่ในรัฐธรรมนูญตามที่กล่าวมาแล้ว ในทุก ๆ ประเทศยังมีกลไก(mechanism)การบริหารประเทศ อยู่อีกส่วนหนึ่ง ซึ่งเป็นกฎหมายที่อยู่นอกบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญอีกเป็นจำนวนมาก และโดยหลักการ กฎหมายสำคัญนอกบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ที่เป็น “ระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ)” จะได้แก่ กฎหมายเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม (ศาล – ผู้พิพากษา – อัยการ – ตำรวจ) / การปกครองท้องถิ่นในระดับต่าง ๆ / และระบบราชการประจำ / นอกจากนั้น ก็อาจมีสถาบันอื่นหรือองค์กรอิสระอื่นที่สำคัญบางประการ ที่อาจแตกต่างกันไปแล้วแต่ประเทศ        ในการเขียนรัฐธรรมนูญ(ลายลักษณ์อักษร)สมัยใหม่ – constitutionalism นอกจากจะบัญญัติถึง “ระบบสถาบันการเมือง – form of government”แล้ว ก็จะนำ “หลักการ(สำคัญ)”ของกฎหมายที่เป็นระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ)บางประการมาบัญญัติไว้ในตัวบทรัฐธรรมนูญด้วย แต่บทบัญญัติ(เหล่านี้)จะไม่มีการบัญญัติในรายละเอียดไว้ในรัฐธรรมนูญมากนัก ทั้งนี้ โดยจะปล่อยและเปิดโอกาสให้ “กฎหมาย”เหล่านี้สามารถพัฒนาต่อไปได้โดยการออกกฎหมาย(พระราชบัญญัติ)ของ“สถาบันการเมือง”เอง ทั่งนี้โดยไม่ต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ                เป็นที่แน่นอนว่า ตามความเป็นจริง “สภาพ”ของ(กฎหมาย)ระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ)ในแต่ละประเทศ จะมีระดับการพัฒนา – development ไม่เท่ากัน        ในประเทศที่พัฒนาแล้วในยุโรป (และอเมริกาเหนือ) กฎหมายที่เป็นระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ)ได้มีวิวัฒนาการในช่วงเวลาแห่งประวัติศาสตร์นับเป็นร้อยปี โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การพัฒนาในช่วงศตวรรษที่ ๑๙ จนถึงต้นศตวรรษที่ ๒๐ ซึ่งเป็น “ระยะเวลา”หลังจากที่ประเทศพัฒนาแล้วได้มีรัฐธรรมนูญ(ลายลักษณ์อักษร)และมีการปกครองระบอบปกครองระบอบประชาธิปไตยแล้ว ทั้งนี้ก็เพราะว่า การปกครองในระบอบประชาธิปไตย ได้ก่อให้เกิดการคอร์รัปชั่นของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง) ซึ่งก่อนหน้านั้นไม่เคยมี “ปัญหา”นี้ ; ด้วยเหตุนี้ ในระยะช่วงหลังของ constitutionism จีงเป็นช่วงเวลาของการพัฒนา “นิติปรัชญา”และกฎหมายมหาชน( public law) ซึ่งถ้าท่านผู้อ่านสนใจ ท่านผู้อ่านก็สามารถศึกษาได้จากวิชาประวัติศาสตร์กฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งประวัติศาสตร์ของสหรัฐอเมริกาที่มีการทุจริตคอร์รัปชั่นโดยนักการเมืองระดับประธานาธิบดี และประธานาธิบดีหลายคนถูกลอบยิงตาย จนกระทั่งถึงการปฏิรูปกฎหมาย (legislation reform)ครั้งใหญ่ของสหรัฐอเมริกา ในต้นศตวรรษที่ ๒๐        (กฎหมาย)ระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ)ของประเทศที่พัฒนาแล้วในปัจจุบันนี้ จึงอยู่ในสภาพที่พัฒนาแล้วและเป็นที่รับรู้ของสังคม ; คนของประเทศที่พัฒนาแล้ว จึงมีประสบการณ์และผ่าน“ปัญหา”การทุจริตของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง) ที่เรากำลังเผชิญอยู่ในขณะนี้(ต้นศตวรรษ ที่ ๒๑)มาแล้ว และเขาได้แก้ปัญหาเหล่านี้ไปแล้ว( เป็นส่วนใหญ่) ; ดังนั้น (กฎหมาย)ระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ)ของเขาในปัจจุบัน จึงเป็นฐาน – foundation ให้แก่การใช้อำนาจรัฐของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)ในระบบสถาบันการเมือง; ระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ)ของเขา เป็นมาตรการและข้อจำกัดที่ป้องกันมิให้นักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง) บิดเบือนการใช้อำนาจ (abuses of power) เพื่อทำการทุจริตคอร์รัปชั่นและ การแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบได้(ตามสมควร) ดังจะเห็นตัวอย่างได้จากกลไกการสอบสวนและดำเนินคดีอาญาของอัยการ(ของเขา)ต่อนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)ที่ทำการทุจริต แม้ในขณะที่นักการเมืองนั้นเองยังดำรงตำแหน่งทางการเมืองอยู่ ; และกลไกเหล่านี้เอง ที่ทำให้นักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)ของเขา จำเป็นต้องมีจรรยาบรรณในการดำรงตำแหน่งสาธารณะ(public office)        แต่ตรงกันข้าม สำหรับประเทศกำลังพัฒนาหรือด้อยพัฒนา โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศไทย(ซึ่งเป็นประเทศที่เป็นเอกราชมาตลอด และไม่เคยได้รับการถ่ายทอด “รูปแบบ”ของกฎหมายที่เกี่ยวกับระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ) จากประเทศที่พัฒนาแล้ว ดังนั้น กฎหมายที่เป็นระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ) จึงมีสภาพพิกลพิการ และไร้ประสิทธิภาพ ; (กฎหมาย) ระบบบริหารพื้นฐานของประเทศไทย แทนที่จะเป็นมาตรการและข้อจำกัดในการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่นและการแสวงหาประโยชน์ของนักการเมือง ได้กลายเป็น “เครื่องมือ”ให้นักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง) ทำการทุจริตคอร์รัปชั่นเสียเอง ; เจ้าหน้าที่ของรัฐ (ราชการประจำ) และเจ้าพนักงานท้องถิ่น ยินยอมและยินดี ถูกนักการเมืองใช้ เพื่อการทุจริตคอร์รัปชั่น และเป็นฐานคะแนนเสียงเพื่อการผูกขาดอำนาจของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง) โดยหวังว่า ตนเองจะได้เลื่อนตำแหน่ง หรือได้ตำแหน่งในรัฐวิสาหกิจ หรือมีส่วน ในการได้รับแบ่งปันผลประโยชน์จากการทุจริตคอร์รัปชั่นของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง) ด้วย และยิ่งกว่านั้น นักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)ของเราในระยะ ๔ – ๕ ปีที่ผ่านมา ยังได้แก้ไขกฎหมายระบบบริหารพื้นฐาน(ด้วยความร่วมมือของนักวิชาการและข้าราชการบางคนที่เห็นแก่ตำแหน่งและประโยชน์ส่วนตัว) ให้เป็น “ระบบ”ที่รับใช้นักการเมือง และ ทำให้การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการเป็นไปตามอำเภอใจของนักการเมือง โดยอ้างว่า เพื่อ “ความเป็นประชาธิปไตย”                การที่ผู้เขียนยกปัญหาเรื่อง สภาพของ(กฎหมาย)ระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ)มากล่าวในที่นี้ ก็เพื่อที่จะให้ท่านผู้อ่านมองเห็นและระลึก ว่า การปฏิรูปการเมืองของประเทศไทย(ในฐานะที่เป็นประเทศกำลังพัฒนาหรือด้อยพัฒนา) นั้น จะมีความแตกต่างและมีขอบเขตกว้างกว่า การปฏิรูปการเมืองของประเทศที่พัฒนาแล้ว ; เพราะการปฏิรูปการเมืองของประเทศกำลังพัฒนา (เขา)ไม่จำต้องคิดถึงการปฏิรูปกฎหมายที่ เป็นระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ)มากนัก เพราะ กฎหมายเหล่านี้(ของเขา)ได้รับการพัฒนามาแล้วระดับหนึ่งในอดีตที่ผ่านมากว่าร้อยปี(หลังจาก constitutionalism) แต่สำหรับการปฏิรูปการเมืองของประเทศไทย นอกจากเราจะต้องปรับเปลี่ยน – rationalize ระบบสถาบันการเมือง – form of government ของเราแล้ว เรายังจะต้องคิดถึง “การปฏิรูปกฎหมาย”ที่เป็นระบบบริหารพื้นฐานของประเทศ อีกด้วย [หมายเหตุ : ปัญหาเรื่อง “ขอบเขตของการปฏิรูปการเมืองของประเทศกำลังพัฒนา” ผู้เขียนจะไปกล่าวใน ส่วนที่ ๓ ว่าด้วย ทางตันของการปฏิรูปการเมือง(ไทย) ]                ต่อไป ในตอนที่ (๒) นี้ ผู้เขียนจะกล่าวถึง การปฏิรูปการเมือง เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับ “ระบบสถาบันการเมือง” โดยขอให้ท่านผู้อ่านระลึกไว้เสมอว่า การแก้ปัญหาวิกฤตการณ์ทางการเมืองในอนาคตของประเทศไทย(ซึ่งเป็นประเทศกำลังพัฒนา) การปฎิรูปการเมือง ซึ่งอาจเป็นการปฏิรูปการเมืองครั้งที่สาม (?) หากมี เราอาจต้องทำการปฏิรูปพร้อมกัน คือ นอกจากต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญ(ฉบับใหม่) เพื่อปรับเปลี่ยน – rationalize “ระบบสถาบันการเมือง”ให้เหมาะสมกับสภาพสังคมของเราแล้ว และในขณะเดียวกัน เราคงจะต้องวางรากฐานเกี่ยวกับกฎหมายที่เป็นระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ) อีกด้วย                [ หมายเหตุ อย่างไรก็ตาม เพื่อให้ท่านผู้อ่านเข้าใจปัญหา “ความยาก”ในการปฏิรูปการเมืองของประเทศไทย ผู้เขียนขอเรียนว่า ใน การแก้ปัญหาเกี่ยวกับ “การปฏิรูปกฎหมาย” ระบบบริหารพื้นฐานของประเทศ คนไทยก็คงจะประสบปัญหาเช่นเดียวกับ การเขียน(ออกแบบ)รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือ ปัญหาเรื่อง “ขีดความสามารถ”ของวงการวิชาการทางกฎหมายของเรา ที่ยัง สูงไม่พอที่จะออกแบบกฎหมาย เหล่านี้ โปรดดูตัวอย่างดังต่อไปนี้        ตัวอย่างเช่น ผู้เขียนจะขอยกตัวอย่าง ที่เห็นได้ชัดเจน คือเอาตัวอย่างมาจาก “ช่วงการบริหารประเทศ” โดยรัฐบาลปัจจุบัน (รัฐบาลระหว่างการรัฐประหาร วันที่ ๑๙ กันยายน) ซึ่งคณะรัฐมนตรีประกอบด้วย นักการเมือง(จำเป็น) และรัฐมนตรีส่วนใหญ่ก็จะเป็นนักวิชาการ; นักวิชาการเหล่านี้งเต็มไปด้วย “ความคิด”(และเคย “พูด”มามากแล้ว) ดังนั้น ระยะเวลาหนึ่งปีที่ผ่านมา จึงเป็นระยะเวลาที่น่าศึกษา ดูว่า เมื่อนักวิชาการได้มี “โอกาส”ใช้อำนาจรัฐและมีโอกาสที่จะ “ทำ”แล้ว นักวิชาการเหล่านี้มี ขีดความสามารถสูงพอ ที่จะนำความคิดของตนมาสู่ภาคปฏิบัติได้ หรือไม่ เพียงใด                ผู้เขียนขอยกตัวอย่าง (ร่าง)กฎหมายสัก ๒ เรื่อง (ซึ่งความจริง มีมากกว่านี้ – มาก ) ซึ่งผู้เขียนเชื่อว่า ท่านผู้อ่านคงจะพอจำได้ คือ ร่างกฎหมายว่าด้วยตำรวจแห่งชาติ (ร่าง พรบ. ตำรวจแห่งชาติ พ.ศ. .... และ ร่าง พรบ. คณะกรรมการเรื่องร้องทุกข์ตำรวจ พ.ศ. ....) ของ “คณะกรรมการพัฒนาระบบงานตำรวจ”ของกระทรวงยุติธรรม (เพื่อโอนข้าราชการตำรวจไปสังกัดกระทรวงยุติธรรม) และร่างกฎหมายว่าด้วยสภาองค์กรชุมชน (ร่าง พรบ. สภาองค์กรชุมชน พ.ศ. ....) เสนอโดยรองนายกรัฐมนตรีท่านหนึ่ง และกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์        ข้อเท็จจริงปรากฎว่า ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับนี้ ได้ก่อให้เกิดการขัดแย้งในระหว่างข้าราชการและระหว่างส่วนราชการด้วยกัน และโดยเฉพาะอย่างยิ่งในร่างกฎหมายว่าด้วยสภาองค์กรชุมชน ซึ่งทำให้รัฐมนตรีกระทรวงเจ้าของร่าง(กฎหมาย)ในฐานะรัฐมนตรีร่วมรัฐบาล ถึงกับกล่าวว่า หากร่างกฎหมายนี้ไม่ผ่านความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรึ (รัฐมนตรีท่านนั้น)ก็ไม่อาจอยู่ปฏิบัติหน้าที่ร่วมกับคณะรัฐมนตรีชุดนี้ต่อไปได้ ; ผู้เขียนคิดว่า ท่านผู้อ่านยังคงพอจำเหตุการณ์เหล่านี้ไ ด้ เพราะเวลาเพิ่งผ่านไปเพียง ๒ – ๓ เดือน        ในที่นี้ ผู้เขียนไม่สนใจว่า รัฐมนตรีท่านใดจะลาออกหรือไม่ลาออก และผู้เขียนคงจะไม่มีความเห็นว่า “บทบาท”ของรัฐบาล(ชั่วคราว)ในระหว่างการรัฐประหาร ควรจะต้องทำอะไรหรือไม่ควรทำอะไร หรือรัฐบาล(ชั่วคราว)นี้ไม่ได้ทำอะไรในสิ่งที่ควรจะต้องทำ(อะไร)บ้าง แต่ผู้เขียนจะพิจารณาเฉพาะปัญหาเรื่อง “ขีดความสามารถ”ของวงการวิชาการทางกฎหมายของเรา เพราะขีดความสามารถของวงการวิชาการฯของเรา ย่อมเป็นพื้นฐาน(สำคัญ)ของการแก้ไขปัญหาของประเทศใน อนาคต ; และอันที่จริงแล้ว ( ร่าง)กฎหมาย ๒ ฉบับนี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของจำนวน(ร่าง)กฎหมายหลายฉบับ ที่ผู้เขียนติดตามศึกษาเพื่อประเมินดู “ขีดความสามารถ”ของวงการวิชาการของไทย เช่น ร่างกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ร่างกฎหมายว่าด้วยการค้าปลีก ร่างกฎหมายว่าด้วยการโทรคมนาคม ฯลฯ เป็นต้น        สำหรับ(ร่าง) กฎหมาย ๒ ฉบับข้างต้น ผู้เขียนอยากจะขอเรียนว่า ผู้เขียนไม่เคยคิดว่า วงการวิชาการทางกฎหมายของประเทศไทยในปัจจุบันนี้ จะมีขีดความสามารถ สูงพอที่จะปฏิรูปได้ ไม่ว่าจะเป็นการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยระบบตำรวจแห่งชาติ(กระบวนการยุติธรรมทางอาญา ) หรือการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น ; และตามความเห็นของผู้เขียน การปฏิรูป “ระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ)” ใน ๒ หัวข้อนี้ มีความยากยิ่งกว่า การปฏิรูปการเมือง - form of government คือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ทั้งฉบับเสียอีก        ใน“การปฏิรูปการเมือง – form of government” ผู้เขียนอาจเขียนเอกสารประกอบการแก้ใขรัฐธรรมนูญ (ดังเช่นบทความบทนี้) ประมาณ ๒๐ ๐ - ๓๐๐ หน้าได้ แต่ในการเขียนเอกสารประกอบร่างกฎหมายว่าด้วยระบบบริหารพื้นฐาน(ของประเทศ) ในแต่ละ “หัวข้อ”(ของ ๒ หัวข้อนี้) ผู้เขียนขอเรียนว่าผู้เขียนไม่มีความสามารถทำได้ เพราะในการเขียนเอกสารดังกล่าว ผู้ที่รับผิดชอบในการเขียนเอกสารฯ (แต่ละหัวข้อ) จะต้องเริ่มต้นด้วย การวิเคราะห์โครงสร้างของกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน(ซึ่งมีความซับซ้อนใน “ปัญหา”และประวัติวิวัฒนาการ) / การเปรียบเทียบระบบต่าง ๆ ของต่างประเทศ ซึ่งมีอยู่หลายรูปแบบ / การเลือก “รูปแบบ”ที่เหมาะสมกับระบบของประเทศไทย / และการวางขั้นตอนและกำหนดะระยะเวลาในการ transformation จากสภาพที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน ไปสู่ระบบใหม่        “เอกสารประกอบร่างกฎหมาย” มีความจำเป็นอย่างยิ่งสำหรับการร่างกฎหมายในรัฐสมัยใหม่(ตามที่ได้กล่าวมาแล้วในส่วนที่ ๑ ของบทความนี้) โดยผู้ที่รับผิดชอบในการเขียนเอกสาร ฯนี้ จะต้องอธิบายให้ได้ว่า โครงสร้าง / กลไก / มาตรการใดในกฎหมาย ทำงานอย่างไรและบรรลุจุดหมายเพื่อประโยชน์ส่วนรวมได้อย่างไร และข้อขัดแย้งใดเป็นข้อขัดแย้งที่รับฟังได้ และข้อขัดแย้งใดเป็นข้อขัดแย้งหรือเป็นความเห็น ที่เนื่องมาจากความต้องการที่จะสงวนอำนาจ(โดยไม่มีเหตุผลเพียงพอ )ของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เคยมีอำนาจอยู่แต่เดิม ฯลฯ ; “คุณภาพ"ของเอกสารประกอบร่างกฎหมาย เป็นเครื่องมือในการขจัดหรือลดความขัดแย้งของกลุ่มผลประโยชน์ และบอกแก่สังคม(คนส่วนใหญ่)ว่า ประโยชน์ส่วนรวม อยู่ที่ไหน        การเขียน “เอกสารประกอบร่างกฎหมาย”คงมิใช่เป็นเรื่องของการไปจัดสัมมนาในสถานที่ต่างๆ แล้วรวบรวมมาเขียนเป็นเอกสารตาม“ความต้องการ”ที่ตนเองตั้งใจไว้ก่อน ดังตัวอย่างในกรณีของ “เอกสารประกอบร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐” ( ได้แก่ คำชี้แจงสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่เขียนโดยคณะกรรมาธิการยกร่างฯ ของสภาร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่เพิ่งสิ้นสุดไป )ที่ผู้เขียนได้ยกขึ้นกล่าวมาแล้ว                แม้ว่า ประเทศไทย มีความจำเป็นจะต้อง “ปฏิรูป”(กฎหมาย)ระบบบริหารพื้นฐานของประเทศ และต้องปฏิรูปโดยเร็ว แต่ก็มิได้หมายความว่า ประเทศไทยจะสมควรให้มีการตรา “กฎหมาย(ใหม่)ซ้อนกฎหมาย(เก่า) ” ตามความต้องการของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง โดยที่บุคคลดังกล่าวไม่มีความรู้และไม่ผ่านการวิเคราะห์ที่ได้มาตรฐาน ; เพราะ การทำเช่นนี้ จะเป็นการสร้างปัญหาเพิ่มขึ้น มากกว่าที่จะเป็นการแก้ปัญหา และเป็นการสร้างปัญหาซ้อนปัญหา ดังเช่น กฎหมายว่าด้วยมหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐ เป็นต้น        ผู้เขียนมีความเห็นว่า ตราบใดที่วงการวิชาการทางกฎหมายของไทย ยังไม่มีขีดความสามารถในการ “เขียน”เอกสารประกอบร่างกฎหมาย ให้ได้มาตรฐานและเป็นไปหลักเกณฑ์ตามที่กล่าวไว้ข้างต้นได้ ( ซึ่งการเขียนเอกสารฯดังกล่าว เป็นวิธีการที่แสดงออกให้เห็นประจักษ์ถึง ความรู้ความสามารถที่แท้จริงของผู้ที่เกี่ยวข้องหรือของนักกฎหมาย) ตราบนั้นประเทศไทยก็ไม่สามารถปฏิรูปการเมือง หรือปฏิรูปกฎหมาย (ไม่ว่าจะเป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ หรือแก้ไขกฎหมายระบบบริหารพื้นฐานของประเทศ) ได้ ]                -“รูปแบบ(ระบบ)การปกครองเปรียบเทียบ” (comparative forms of government) และวิวัฒนาการ                ความล้มเหลวของการสอน “วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญ”ในสถาบันอุดมศึกษาของไทย : จากการที่ผู้เขียนได้ติดตาม “การแก้ไขรัฐธรรมนูญ” ของสภาร่างรัฐธรรมนูญ / คณะกรรมาธิการยกร่าง / การอภิปรายและการสนทนาของนักวิชาการในรายการต่าง ๆ มาตลอดปี ๒๕๔๙ – ๒๕๕๐ ปรากฎว่า ผู้เขียนไม่พบว่า สมาชิกของสภาร่างรัฐูธรรมนูญ / กรรมาธิการของคณะกรรมาธิการยกร่างฯ / หรือ นักวิชาการ(ทั้งที่เป็นนักกฎหมายและไม่ใช่นักกฎหมาย) คนใด พูดถึง คำว่า “forms of government” หรือ “systems of government”แม้แต่ท่านเดียว        คำว่า “form of government” เป็นคำแรก ที่นักกฎหมายรัฐธรรมนูญ(ไม่ว่าของประเทศใด ๆ) จะต้องนึกถึง เมื่อมีการยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ทั้งฉบับ ซึ่งอาจเกิดขึ้นเมื่อมีประเทศใดประเทศหนึ่งเพิ่งแยกตัวออกมาหรือเพิ่งได้เอกราชใหม่ ๆ หรือเมื่อประเทศใดประเทศหนึ่งมีความจำเป็นต้องปฏิรูปการเมือง ; หลักการเรื่อง “รูปแบบของการปกครอง – form of government” เป็นหลักการเบื้องต้นของกฎหมายรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยวิธีการจัดองค์กร ของ“สถาบันการเมือง” ซึ่งเป็นองค์กรสูงสุด ที่ใช้อำนาจรัฐแทนประชาชนในการปกครองระบอบประชาธิปไตย ; หลักการนี้ เปรียบเสมือน “หลักกฎหมายว่าด้วยนิติกรรม”:ซึ่งเป็นหลักเบื้องต้นของ(ประมวล)กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งนักกฎหมาย(เอกชน)ทุกคนจะต้องรู้ มิฉะนั้นก็จะอ้างตนว่าเป็นนักกฎหมาย ไม่ได้        หลักการเรื่อง forms หรือ systems of government เป็นหลักการที่นักกฎหมายรัฐธรรมนูญใช้ตรวจสอบดูว่า “ระบอบการปกครอง”ของประเทศใด เป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยหรือเป็นการปกครองในระบบเผด็จการ และเป็นหลักการที่ใช้ตรวจสอบดูว่า “ระบอบการปกครอง”ของประเทศใดว่า เป็นระบอบที่มีประสิทธิภาพหรือไม่เพียงใด แม้ว่าประเทศนั้น ๆ จะเป็นประเทศที่มีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยด้วยกัน ( แต่มีโครงสร้างของระบบสถาบันการเมืองที่ต่างกัน)                ในเมื่อการร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาปีเศษ (พ.ศ. ๒๕๔๙ – ๒๕๕๐) ไม่มีผู้ใดคิดถึงและพูดถึง “form of government” ผู้เขียนจึงขอสรุปและยืนยัน ว่า การสอนวิชากฎหมายมหาชนและกฎหมายรัฐธรรมนูญ ในมหาวิทยาลัยและในสถาบันการศึกษาชั้นสูงของประเทศไทย (รวมทั้งตำราที่ใช้ในการสอนวิชากฎหมายเหล่านี้) ได้ประสบความล้มเหลวอย่างสิ้นเชิง ตลอดระยะเวลา ๗๕ ปี ของการเปลื่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. ๒๔๗๕                ผู้เขียนไม่คิดว่า รัฐธรรมนูญ(ที่ดี) จะ ได้มาจากการใช้ “สามัญสำนึก”ของคนจำนวนมากมาช่วยกันร่างรัฐธรรมนูญกันด้วยเสียงข้างมากเพื่อ “ความเป็นประชาธิปไ ตย” ตามที่ผู้เขียนได้ฟังมาจากรองประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญท่านหนี่ง ได้กล่าวในรายการโทรทัศน์ให้คนไทยทั่วไปฟังเมื่อสองสามเดือนก่อน ในขณะที่มีการร่างรัฐธรรมนูญ        ผู้เขียนเห็นว่า การคิดอย่างง่าย ๆ เช่นนี้ เป็นเรื่องของอดีต เมื่อ ๒๐๐ -๓๐๐ ปีก่อน ตั้งแต่สมัยมองเตสกีเออ (ค.ศ. ๑๖๘๙ – ๑๗๕๕) หรือ Rousseau (ค.ศ. ๑๗๑๒ – ๑๗๘๘) หรือ John Locke (ค.ศ. ๑๖๓๒- ๑๗๐๔) หรือ Thomas Hobbs (ค.ศ. ๑๕๘๘ – ๑๖๗๙) ซึ่งเป็นยุคที่มีการเรียกร้องให้มีระบอบประชาธิปไตย ด้วยการจัดตั้ง “สภาตัวแทนราษฎร” เพื่อลดอำนาจของกษัตริย์ที่มีอำนาจสิทธิขาดในการปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราช คือ ตั้งแต่สมัยที่ประวัติศาสตร์การเมืองสอนให้เรารู้ว่า ในยุคนั้น สังคมแยก“ราษฎร(ประชาชน)” ออกได้เพียง ๓ ประเภท คือ เป็นพระ (clergy) ขุนนาง ( nobility) และสามัญชน (commoners) หรือ ตั้งแต่สมัยที่สังคมยังแยกฐานะประชาชน ออกเป็นพลเมืองผู้เสียภาษี หรือเป็นทาสซึ่งถูกถือเป็นทรัพย์สิน(ของเจ้าของ) โดยทาสไม่ต้องเสียภาษี ฯ ลฯ        นอกจากนั้น ผู้เขียนยังพบว่า นักวิชาการบางท่านยังสอนย้อนกลับไปถึง ยุค Machiavelli (ค.ศ. ๑๔๖๙ – ๑๕๒๗) ; ดูเหมือนว่า นักวิชาการไทยเหล่านี้ มักจะชอบเอาสาระในหนังสือหรือ “ความคิด”ของนักปราชญ์ในอดีต ๒๐๐ - ๓๐๐ร้อยปีก่อน มาสอนหรือมาอ้างอิง โดย(อาจลืมอ่านและ) ลืมสอนวิชาประวัติศาสตร์(สากล)ให้นักศึกษารู้ว่า สภาพปัญหาและเหตุการณ์ ณ จุดที่เป็นต้นกำเนิดของ “ความคิด”ของนักปราชญ์เหล่านี้ในอดีต เป็นอย่างไร                สภาพปัญหาและเหตุการณ์ในยุคศตวรรษที่ ๑๘ กับสภาพปัญหาฯ ในยุคศตวรรษที่ ๒๐ : สภาพปัญหาและเหตุการณ์ในยุคศตวรรษที่ ๒๐ นี้ แตกต่างไปจากสภาพและเหตุการณ์ในยุคของนักปราชญ์ในอดีตอย่างสิ้นเชิง ประชากรของโลกเพิ่มขึ้นนับเป็นพัน ๆ ล้านคน / ประชาชนในแต่ละประเทศต้องแยกย้ายกันประกอบอาชีพเป็นกลุ่มผลประโยชน์( interest groups) ต่างๆมากมาย / วิทยาการในทางสังคมศาสตร์(social siences)รวมทั้งวิชากฎหมาย ก็พัฒนาอย่างต่อเนื่อง / ทั้งนี้โดยยังไม่พูดถึงความเจริญทางวิทยาศาสตร์ และทางเทคโนโลยี ฯลฯ;        ในยุคของบรรดานักปราชญ์ที่ผู้เขียนเอ่ยชื่อมาทั้งหมด ข้างต้นนั้น ไม่มีนักปราชญ์ท่านใดที่รู้จักวิชา “สังคมวิทยา – sociology”( วิชาว่าด้วยการศึกษาสังคมและพฤติกรรมของคน ฯลฯ) ซึ่งเป็นพื้นฐานของกฎหมายมหาชนในยุคปัจจุบันแม้แต่คนเดียว และบรรดานักปราชญ์เหล่านั้นคงนึกไม่ถึงว่า อำนาจหน้าที่ของ“รัฐสภา”ในระบอบประชาธิปไตย ตามรัฐธรรมนูญ(ลายลักษณ์อักษร)ของโลกปัจจุบันนี้ กับอำนาจหน้าที่“สภาตัวแทนราษฎร”ที่ท่าน(นักปราชญ์)เหล่านั้นคิด(ไว้ในใจ) และเรียกร้องให้มีขึ้น เพื่อจำกัดอำนาจของพระมหากษัตริย์ในยุคนั้น (ศตวรรษที่ ๑๖ – ๑๗ – ๑๘) จะมีความแตกต่างกันและมีความซับซ้อน ดังเช่นในปัจจุบัน        แน่นอน ท่านนักปราชญ์เหล่านั้นท่านได้ตายไปก่อน โดยยังไม่รู้จักปัญหาของการทุจริดคอร์รัปชั่นของ”ตัวแทนราษฎร”ที่ท่าน(นักปราชญ์)เหล่านี้ได้เรียกร้องให้มีการจัดตั้งขึ้นเพื่อลดอำนาจของกษัตริย์                ความจริง ในยุคศตวรรษที่ ๑๙ – ๒๐ นี้ ความคิดทางกฎหมาย (นิติปรัชญา)ได้พัฒนาไปอย่างรวดเร็ว และมีนักปราชญ์ที่มี “ความคิด(ใหม่)”บนพื้นฐานของสภาพแวดล้อม (ใหม่) เกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก แต่นักวิชาการไทยคงจะรู้สึกว่ าการอ้างอิงถึงนักปราชญ์ใหม่ ๆ เหล่านี้ อาจจะไม่ “ขลัง”เหมือนกับไปค้นหนังสือเก่า ๆของนักปราชญ์เก่า ๆ ในอดีตมาอ้างให้คนไทยฟัง (เพื่อแสดงความเป็นนักวิชาการหรือเป็นนักค้นคว้าของตนเอง) ดังนั้น ผู้เขียนเลยไม่ค่อยได้พบ”ชื่อ”ของนักปราชญ์ยุคใหม่ปรากฎในตำรากฎหมาย(ไทย)ที่ใช้สอนนักศึกษา(ไทย)ในมหาวิทยาลัย(ไทย) หรือ ในสถาบันอุดมศึกษา(ไทย)                ปัญหาของระบอบประชาธิปไตยในยุคศตวรรษที่ ๒๐ (และเริ่มต้นศตวรรษ ๒๑) คือ ปัญหาการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบและการคอร์รัปชั่นของนักการเมืองที่เป็น “ผู้แทนราษฎร”ที่มาจากการเลือกตั้ง (โดยอ้างความเป็นผู้แทนประชาชน เพื่อ “ความเป็นประชาธิปไตย) ; “โจทย์(การเมือง)”ในปัจจุบันได้เปลี่ยนจากโจทย์ในสมัยมองเตสกีเออ ไปแล้ว นับเป็น ร้อย ปี        สิ่งที่ “ประชาชน”จะต้องแสวงหาในปัจจุบัน คือ ระบอบประชาธิปไตย (ที่มีสภาผู้แทนราษฎร) ที่มีเสถียรภาพและมีประสิทธิภาพ ที่บริหารประเทศโดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชน        ผู้เขียนคิดว่า ปัญหาของคนไทยไม่ได้อยู่ที่ ประเด็นว่า “เราจะเอาเผด็จการ(ทหาร)หรือไม่เอาเผด็จการ(ทหาร) ” ตามที่ได้มีชนชั้นนำของเรากลุ่มหนึ่ง พยายามทำให้คนไทยเราหลงประเด็น และมองไม่เห็น “ปัญหาที่แท้จริง”ของประเทศ ; สำหรับผู้เขียน ผู้เขียนไม่ต้องการจะให้การเมืองของประเทศไทยย้อนกลับไปสู่ระบบเผด็จการและการคอร์รัปชั่นของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)อีกครั้งหนึ่ง ; “ใคร”ก็ตาม ที่ทำให้การเมืองของประเทศไทยพัฒนาไปข้างหน้าได้ ไม่ว่าจะเป็นทหารหรือไม่ใช่ทหาร ไม่ว่าการใช้อำนาจรัฐเพื่อการปฏิรูปการเมืองนั้น จะมาจากการรัฐประหารหรือจะมาจากการเลือกตั้ง ผู้เขียนเห็นว่า เป็นสิ่งที่สังคมไทยต้องการอย่างยิ่ง ; จะมีประโยชน์อะไร ที่จะออกมาเดินบนถนน ชูป้ายแสดงการต่อต้านรัฐประหาร(ตามที่ปรากฏให้หน้าหนังสือพิมพ์สองสามวันนี้) เพื่อให้กลับไปสู่การเผด็จการโดยพรรคการเมืองที่เต็มไปด้วยการทุจริตคอร์รัปชั่นของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง) ; ผู้ที่จะได้ประโยชน์จากการชูป้ายทำให้คนไทยหลงประเด็นในการแก้ไขปัญหาของประเทศ ก็คงจะมีแต่ผู้ที่มีส่วนร่วมในการทุจริตคอร์รัปชั่น และเอาทรัพยากรของชาติและของส่วนรวมไปแบ่งกันนั่นเอง                “ปัญหา”ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของคนไทย ในขณะนี้ - ในปี พ.ศ. ๒๕๕๐นี้ ก็คือ เรา(คนไทย)จะหากลไกในระบอบประชาธิปไตยดังกล่าวข้างต้น พบหรือไม่ ท่ามกลางบรรดานักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง) ที่ตั้งใจจะเข้าสู่อำนาจรัฐและแสวงหาประโยชน์ให้แก่ตัวเอง โดยอาศัยการเลือกตั้งภายไต้ความอ่อนแอของสังคม (คนส่วนใหญ่) คือ ตัวของเราเอง ; ผู้เขียนคิดว่า เรา(คนไทย) คงต้องช่วยตัวเองก่อน คือ หา “ความรู้”                การศึกษารูปแบบของระบบการปกครองเปรียบเทียบ ( comparative forms of government) จะบอกให้เรา(คนไทย) รู้ว่า ประเทศที่พัฒนาแล้ว (เขา)มีระบบสถาบันการเมืองในการบริหารประเทศกัน อย่างไร ซึ่งเราจำเป็นต้องรู้ ก่อนที่เราจะคิดกำหนด “รูปแบบ”ระบบสถาบันการเมืองของเรา ; และโปรดสังเกตว่า ความรู้เกี่ยวกับ comparative forms of government ไม่(ค่อย)ได้ปรากฏในหนังสือตำรากฎหมายรัฐธรรมนูญที่สอนนักศึกษาของเรา และแน่นอน ถ้าวงการวิชาการของเราขาด “ความรู้”ในเรื่องนี้แล้ว การร่างรัฐธรรมนูญ ตลอดจนการให้ความคิดเห็นในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ขององค์กรของรัฐ ๑๒ องค์กรและของประชาชนที่เพิ่งผ่านมาเมื่อต้นปี พ.ศ. ๒๕๕๐นี้ ก็เปรียบเสมือนกับการร่างรัฐธรรมนูญและการให้ความเห็น โดย คนตาบอด ที่ไม่รู้ทิศทางว่าจะไปทางใด หรือถ้าจะพูดในภาษาปัจจุบันที่ชอบพูดกัน ก็คือ เป็นการให้ความเห็นใน ร่างรัฐธรรมนูญฯ โดยคนที่ไม่รู้จักและไม่เคยเห็น “ road map”                ความจริง “รูปแบบ”ต่าง ๆ ของระบบการปกครอง (forms of government) และวิวัฒนาการของแต่ละรูปแบบฯ (โดยไม่พูดถึงวิชาประวัติศาสตร์และรายละเอียดพร้อมด้วยเหตุผลความเป็นมา )แล้ว เราก็สามารถสรุปได้ สั้น ๆ ไม่ยาวนัก ; และในบทความนี้ ผู้เขียนจะขอกล่าวเพียงให้ท่านผู้อ่านได้รับรู้ว่า รูปแบบของระบบการปกครอง ที่ใช้ ๆ กันอยู่ในโลกนี้ มีรูปแบบ (ที่สำคัญ) กี่รูปแบบ และแต่ละรูปแบบ มี“หลักการ”อย่างไร รูปแบบใดที่เป็น(เสรี)ประชาธิปไตย และรูปแบบใดเป็นระบบเผด็จการ (โดยพรรคคอมมิวนิสต์) และในข้อ (๑.๒) ของส่วนที่หนึ่งนี้ ผู้เขียนจะขอพูดถึงเพียง เท่านี้        ส่วนปัญหา(จุดอ่อนจุดแข็ง)ของ “รูปแบบการปกครอง”ในแต่ละรูปแบบ ผู้เขียนจะไปกล่าวถึงใน ส่วนที่สอง ว่าด้วย การออกแบบรัฐธรรมนูญ เพื่อการปฏิรูปการเมือง โดยในข้อ (๒.๒)ของส่วนที่สอง จะกล่าวถึง แนวทางและประสบการณ์ของประเทศที่พัฒนาแล้ว และหลังจากนั้น เรา(ทั้งท่านผู้อ่านและผู้เขียน) จะได้ลองมาช่วยกันพิจารณาว่า ในขณะนี้ ประเทศไทยใช้ form of government อยู่ในรูปแบบใด มีจุดอ่อนอย่างไร และถ้าจะปรับเปลี่ยน - rationalization รัฐธรรมนูญของเรา เรา(ท่านผู้อ่านและผู้เขียน)จะกระทำได้ อย่างไรบ้าง        อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนขอให้ท่านระลึกไว้อีกครั้งหนึ่งว่า รูปแบบการปกครอง(forms of government) ที่จะกล่าวต่อไปนี้ เป็นรูปแบบที่เขียน(ออกแบบ) โดย statesman และนักกฎหมายมหาชนของประเทศที่พัฒนาแล้ว หลังจากที่นักปราชญ์บรรดาที่ท่านผู้อ่านรู้จัก “ชื่อ”จากตำรากฎหมายรัฐธรรมนูญในมหาวิทยาลัยของไทย ที่เคยเรียกร้องให้มีระบอบประชาธิปไตย จากพระมหากษัตริย์ในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราช ได้ตายไปแล้ว ทั้งสิ้น                ผู้เขียนจะขอนำ “รูปแบบของการปกครอง”ที่เป็นพื้นฐานของรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆในโลกในยุคศตวรรษ ที่ ๒๐ (และ ต้นศตวรรษที่ ๒๑ ) มาให้ท่านรับรู้อย่างสั้น ๆ ๓ รูปแบบ คือ (๑) ระบบประธานาธิบดี – presidential system (๒)) ระบบรัฐสภา – parliamentary system และ (๓) ระบบเผด็จการโดยพรรคการเมืองพรรคเดียว - one party system ของประเทศคอมมิวนิสต์ (สังคมนิยม)        แต่ก่อนอื่น ขอให้ท่านผู้อ่านเข้าใจว่า คำว่า “รูปแบบฯที่เป็นพื้นฐานของรัฐธรรมนูญของประเทศต่าง ๆ” ที่ผู้เขียนกล่าวในที่นี้ นั้น มิได้หมายความว่า รูปแบบดังกล่าวจะเป็นรูปแบบการปกครองที่นิยมใช้หรือเป็นรูปแบบที่“ดี” แต่คำว่ารูปแบบที่เป็นพื้นฐานฯในที่นี้ มีความหมายเพียงว่า เป็นรูปแบบที่ท่านผู้อ่านมีความจำเป็นต้องรู้(เป็นพื้นฐาน) ก่อนที่ท่าน(ผู้อ่าน) จะไป “คิด”ปรับเปลี่ยน – rationalize รูปแบบการปกครองของเรา เพื่อให้เป็นรูปแบบที่เหมาะสมกับสภาพสังคม(ที่อ่อนแอ)ของประเทศไทย (เหมือน ๆ กับที่ประเทศที่พัฒนาแล้ว ได้เคยปรับเปลี่ยนมาแล้วเมื่อหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เมื่อ ๖๐ ปีก่อน)        ส่วน “รูปแบบ”การปกครองใด จะเป็นรูปแบบที่นิยมใช้กันหรือเป็นรูปแบบที่ดีนั้น เป็นคนละปัญหา ซึ่งจะได้พิจารณาต่อไป ; สิ่งที่จะช่วยให้ท่านผู้อ่านพอจะทราบได้ว่า รูปแบบการปกครอง (form of government)รูปแบบใด เป็นรูปแบบที่“ดี”ที่สุด ก็คือ การตรวจดูประเทศใหม่ ๆ ที่เพิ่งเกิดขึ้น ว่า ประเทศเหล่านั้นได้เลือกใช้ form of government รูปแบบใดในรัฐธรรมนูญ(ของเขา) ซึ่งถ้าหากท่านผู้อ่านจะมีเวลาพอ(จะช่วยนักวิชาการไทยที่ไม่ค่อยมีเวลาว่างไปศึกษาค้นคว้ามากนัก) ท่านผู้อ่านอาจลองไปอ่านศึกษาดูและมาเล่าสู่กันฟังก็ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในช่วงเวลาที่สหภาพโซเวียตล่มสลาย(กลายเป็นประเทศรัสเซีย)ใน ปี ค.ศ. ๑๙๙๑ (ประมาณ ๑๐ ปีเศษมาแล้ว) ซึ่งทำให้ดินแดนและรัฐต่าง ๆ ของสหภาพโซเวียต จำนวนมาก แยกตัวออกมาเป็นประเทศเอกราช ก็เป็นอีกโอกาสหนึ่ง ที่ท่านผู้อ่านจะศึกษาเรื่องนี้ได้ ; แต่ในเบื้องต้นนี้ ผู้เขียนขอเรียนว่า เท่าที่ผู้เขียนได้ตรวจสอบมา ผู้เขียนไม่พบว่า มีประเทศใดใช้ ระบบรัฐสภา – parliamentary system เหมือนกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ – ค.ศ. ๒๐๐๗ ที่เราเพิ่งได้ประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ ๒๔ สิงหาคม พ.ศ. ๒๕๕๐ (หนึ่งเดือนที่ผ่านมา)นี้ แม้แต่ประเทศเดียว ; ส่วน form of government รูปแบบใดที่ประเทศเหล่านั้นเลือกนำมาใช้เกือบทั้งหมด ผู้เขียนขอให้ท่านผู้อ่านคาดเดาเอาเอง                (๑) ระบบประธานาธิบคี - presidential system : ระบบประธานาธิบดี คงจะเป็นระบบที่คนไทยรู้จักกันดี และเกือบไม่ต้องการคำอธิบาย        ระบบประธานาธิบดี เป็น ระบบที่สหรัฐอเมริกา(ซึ่งเป็นประเทศอภิมหาอำนาจของโลกในยุคปัจจุบัน) คิดและเขียนออกแบบขึ้นเอง ; รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา เป็นรัฐธรรมนูญลายลักษณ์ฉบับแรกของโลก(ในยุคปัจจุบัน) ใช้บังคับมาตั้งแต่ ค.ศ. ๑๗๘๗ (ให้สัตยาบันโดยมลรัฐ ค.ศ. ๑๗๘๘) โดยเขียนขึ้นหลังจากที่สหรัฐอเมริกาประกาศอิสรภาพออกจากการปกครองของอังกฤษ ใน ปี ค.ศ. ๑๗๗๖ (ก่อนการมีรัฐธรรมนูญ ๑๑ ปี) และผู้ร่างรัฐธรรมนูญ (ที่เรียกกันว่า framers)ของสหรัฐอเมริกา ได้สร้าง(ออกแบบ) รูปแบบการปกครอง (form of government) ในระบบประธานาธิบดี – presidential system ขึ้น ; และจนถึงปัจจุบันนี้ รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา มีการแก้ไขมาแล้วทั้งสิ้น ๒๗ ครั้ง แต่ต้นฉบับรัฐธรรมนูญก็ยังใช้บังคับอยู่ นับเป็นเวลานานกว่า ๒๐๐ ปี                “หลักการ”ของระบบประธานาธิบดี ผู้เขียนคงไม่ต้องอธิบายในรายละเอียด เพราะเชื่อว่า ท่านผู้อ่านทุกท่านทราบดีอยู่แล้ว และมีหนังสือให้อ่านมากมาย; แต่ผู้เขียนขอเรียนซ้ำใน “หลักการ”สำคัญ ของระบบฯ ไว้ดังนี้        การแบ่งแยกองค์กรที่ใช้อำนาจบริหารกับองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ : ในระบบประธานาธิบดีจะมีการแบ่งแยกการใช้อำนาจบริหารออกจากอำนาจนิติบัญญัติ ( ซึ่งเรียกได้ว่าเป็นการแบ่งแยกอำนาจที่ค่อนข้างเด็ดขาด) โดยให้ฝ่ายบริหาร คือประธานาธิบดี (ที่มาจากการเลือกตั้ง โดยใช้วิธีเลือกตั้ง ๒ ชั้น โดยผ่านการเลือกของ “electors”ของแต่ละมลรัฐ ) จะเป็นผู้ใช้อำนาจบริหาร และให้ฝ่ายนิติบัญญัติ คือ รัฐสภา – Congress (ซึ่งมีสองสภา คือ สภาผู้แทนราษฎรและสภาเซเนต) เป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ        ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรบริหารกับองค์กรนิติบัญญัติ ประธานาธิบดีไม่มีอำนาจยุบสภา และไม่มีสิทธิออกเสียงในสภา ; สภาไม่มีอำนาจลงมติไม่ไว้วางใจประธานาธิบดีเพื่อให้พ้นจากตำแหน่ง ; ประธานาธิบดีจะพ้นจากตำแหน่งได้ในกรณี impeachment (ตามกระบวนการที่รัฐธรรมนูญกำหนด) เพราะ “เหตุ”ดังต่อไปนี้ คือ ทรยศต่อประเทศ / การให้หรือรับสินบน / และการกระทำผิดกฎหมายอาญาขั้นมหันตโทษและขั้นมัชฌิมโทษ ยกเว้นความผิดลหุโทษ ( treason / bribery / high crimes and misdemeanors) ตามที่กำหนดไว้ใน Article II Section 4 ของ รธน. สหรัฐอเมริกา        ประธานาธิบดีเป็นผู้เลือกและแต่งตั้งรัฐมนตรี (เรียกว่า secretary ไม่เรียกว่า minister) ด้วยความเห็นชอบโดยสภาสูง (สภาเซเนต – ผู้แทนจากมลรัฐ) แต่ประธานาธิบดีมีอำนาจปลดรัฐมนตรีได้เอง ; และ รัฐมนตรีจะเป็น“สมาชิกรัฐสภา”ในขณะเดียวกันไม่ได้ ; ฝ่ายบริหาร(ประธานาธิบดีและรัฐมนตรี) จะเข้าร่วมประชุมในการประชุมของสภาไม่ได้                ( ๒) ระบบรัฐสภา - parliamentary system ผู้เขียนเชื่อว่า ท่านผู้อ่านทุกคนทราบดีว่า ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๕ จนถึงปัจจุบันนี้ เรามีรัฐธรรมนูญมาแล้วรวมทั้งสิ้น ๑๘ ฉบับ และรัฐธรรมนูญ(ฉบับถาวร)ของเราทุกฉบับ(โดยไม่นับ ธรรมนูญหรือรัฐธรรมนูญชั่วคราวที่มาจากการรัฐประหาร) ต่างก็ใช้ระบบรัฐสภา - parliamentary system เป็นรูปแบบของการปกครอง (form of government) ทุกฉบับ แต่ผู้เขียนคิดว่า คงมีท่านผู้อ่านจำนวนน้อยมาก(รวมทั้งนักวิชาการไทย) ทราบถึงวิวัฒนาการของระบบรัฐสภาในช่วงเวลา ๒๐๐ ปีที่ผ่านมา ทั้งนี้ก็เพราะว่า(ตามที่ผู้เขียนได้ผ่านตา - มา) “สาระ”เหล่านี้ ไม่เคยปรากฏอยู่ในตำรากฎหมายรัฐธรรมนูญ ที่ใช้สอนนักศึกษาในมหาวิทยาลัยของไทย                ผู้เขียนเชื่อว่า ท่านผู้อ่านคงจะจำสิ่งที่ท่านได้เรียนมาจากตำราที่ใช้สอนในมหาวิทยาลัยของเราตลอดเวลา ๗๕ ปีที่ผ่านมา คือ ตั้งแต่ พ.ศ. ๒๔๗๕ (นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครอง โดย “คณะราษฎร”) ได้ว่า เราเรียนมาว่า “ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข อำนาจอธิปไตยแยกเป็น ๓ อำนาจ คือ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ และพระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา อำนาจบริหารทางคณะรัฐมนตรี และอำนาจตุลาการทางศาล”        ผู้เขียนอยากจะทดสอบเรียนถามท่านผู้อ่านว่า ท่านผู้อ่านเคยตั้งปัญหาถามตัวเอง(ด้วยความสงสัย) บ้างหรือไม่ว่า สิ่งที่ท่านได้เรียนมานั้น เป็นความคิดที่เป็นทฤษฎีสากล หรือเป็นความคิดเฉพาะประเทศไทย(ที่ท่านถูกสอนให้จำมาเช่นนี้)        หลายท่านอาจจะไม่ทราบว่า เพราะการที่เราไม่ได้เรียนรู้วิวัฒนาการของระบบรัฐสภานั่นเอง ที่ทำให้เกิดการขัดแย้งระหว่างคณะราษฎร กับรัชกาลที่ ๗ จนกระทั่งพระองค์ได้สละราชสมบัติ ในปี พ.ศ. ๒๔๗๗(หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง ๒ ปี) และท่านทราบหรือไม่ว่า การที่รัชกาลที่ ๗ ไม่สามารถพระราชทาน “รัฐธรรมนูญ”ให้แก่คนไทยได้ในวันจักรี (วันที่ ๖ เมษายน) ในปี พ.ศ. ๒๔๗๕ พร้อมกับวันเปิดสะพานพระพุทธยอดฟ้า ฯ ตามที่ได้ตั้งพระราชประสงค์ไว้ ก็เป็นเพราะ วงการวิชาการไทยในขณะนั้น มีขีดความสามารถไม่สูง พอที่จะ “เขียน” รัฐธรรมนูญ ให้พระองค์ท่าน ตามที่พระองค์ท่านได้ทรงมอบหมายไว้ให้ได้ [หมายเหตุ โปรดดู เอกสารวิชาการหมายเลข ๓ ( ๓.๓) และหมายเลข ๕ ในหนังสือเรื่อง กระบวนทัศน์ใหม่สำหรับการปฏิรูปการเมือง ครั้งที่ ๒ จัดพิมพ์โดย สถาบันพระปกเกล้า พ.ศ. ๒๕๔๙ ซึ่งผู้เขียนได้นำเอกสาร(ร่าง)รัฐธรรมนูญของเราที่ได้ยกร่างขึ้นในขณะนั้น(พ.ศ. ๒๔๗๕) มาเปรียบเทียบไว้กับตัวบทรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศญี่ปุ่น ในสมัยเมจิ ค.ศ. ๑๘๘๙ – พ.ศ. ๒๔๓๒ ซึ่งเป็นเวลาห่างกันถึง ๔๓ ปี เพื่อให้ท่านผู้อ่านได้พิจารณาตรวจดูเปรียบเทียบขีดความสามารถ(ในการยกร่างรัฐธรรมนูญ)ของวงการวิชาการทางกฎหมายของไทยในขณะนั้น ด้วยตัวของท่านเอง ]                ปัญหาของประเทศไทย(ในขณะนี้) มีว่า ในการยกร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ ฉบับปัจจุบัน(ที่เพิ่งประกาศใช้บังคับเมื่อวันที่ ๒๔ สิงหาคม ที่เพิ่งผ่านมานี้) วงการวิชาการไทยทางกฎหมายในขณะนี้ มี “ขีดความสามารถ” เพียงใด (โดยพิจารณา จาก ความสามารถ ที่แสดงออกมาปรากฎให้เห็น จาก การเขียน( การออกแบบ)รัฐธรรมนูญ ๒ ฉบับที่เพิ่งผ่านมา คือ “รัฐธรรมนูญ ฉบับชั่วคราว พ.ศ.๒๕๔๙” และ “รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐”) โดยเปรียบเทียบกับ มาตรฐานการร่างรัฐธรรมนูญโดยวงการวิชาการของประเทศต่าง ๆ ในโลกปัจจุบัน                ดังนั้น ในหัวข้อนี้ (ระบบรัฐสภา – parliamentary system) ผู้เขียนจะกล่าวถึง ให้มากกว่าระบบประธานาธิบดีสักเล็กน้อย โดยจะขอแยกเป็น ๒ ข้อ(อย่างสั้น ๆ ) คือ (ก) ข้อแรก ว่าด้วย ความเป็นมาของ constitutionalism - ลัทธิการเขียนรัฐธรรมนูญลายลักษร์อักษร ในยุโรป และ (ข) ข้อที่สอง ว่าด้วย หลักการ(สำคัญ)ของระบบรัฐสภา ซึ่งระบบรัฐสภาจะแบ่งออกเป็น ๒ ช่วง        [ หมายเหตุ :- คำว่า “constitutionalism” นี้ มีนักวิชาการบางท่านแปลว่า “ลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม” ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า เป็นคำแปลที่สื่อความหมายไม่ตรงกับความเป็นจริง เพราะ constitutionalism มีประเด็นสำคัญอยู่ที่การเขียนรัฐธรรมนูญให้เป็น “ลายลักษณ์อักษร” ( มากกว่าเป็นเรื่องของการนิยมให้มีรัฐธรรมนูญ) ดังนั้น ผู้เขียนจึงขอแปลคำว่า constitutionalism ว่า ลัทธิการเขียนรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร (ไม่ใช่ ลัทธิรัฐธรรมนูญนิยม) ; เช่นเดียวกัน คำว่า “populism” ซึ่งนักวิชาการจำนวนมากแปลว่า “ลัทธิประชานิยม” ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า เป็นคำแปลที่สื่อความหมายไม่ตรงกับความเป็นจริง เพราะฟังดูว่า populism เป็น”ลัทธิ”ที่ให้แต่ผลดี และสอดคล้องกับการปกครองระบอบประชาธิปไตย(ที่อำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชน - people) โดยไม่มีผลเสีย ; ผู้เขียนเห็นว่า คำว่า populism ควรแปลเป็นภาษาไทยอย่างง่าย ๆ ว่า ลัทธิเอาใจประชาชน ซึ่งจะแสดงให้เห็นถึงความหมายที่แท้จริง(ของคำ ) ว่า เป็น “วิธีการ”หรือ “นโยบาย”ของนักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)นำมาใช้เพื่อเอาใจประชาชน(people) เพื่อเรียกความนิยม – popularity ให้แก่ ตนเอง (เป็นการส่วนตัว) ซึ่งในการนำวิธีการหรือนโยบายดังกล่าวมาใช้ นักการเมือง(ที่มาจากการเลือกตั้ง)เหล่านั้นอาจจะไม่ได้คำนึงถึง “ประโยชน์ของประชาชนส่วนรวม – public”เลย ก็ได้ ; เพราะ คำว่า “people( คำนาม)” กับ คำว่า “public(คำนาม)”ในภาษาอังกฤษ มีความหมายแตกต่างกัน]                อ่านต่อ                หน้า 15        หน้า 16        หน้า 17        หน้า 18         หน้า 19        หน้า 20        หน้า 21        หน้า 22        หน้า 23         หน้า24        หน้า 25         หน้า26        หน้า 27         หน้า28        หน้า 29 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1151 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 23:15 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)