สภาพวิชาการทางกฎหมายของประเทศไทย : สาเหตุแห่งความล้มเหลวของการปฏิรูปการเมือง ครั้งที่ ๒ (หน้า๓) 31 กรกฎาคม 2550 17:16 น.        การออกแบบ – design กฎหมาย เป็น “ความเชี่ยวชาญ”ของนักกฎหมายมหาชน        แต่ก่อนที่ ผู้เขียนจะพูดถึงการวิเคราะห์ขีดความสามารถของวงการทางกฎหมายของไทยในการยกร่าง(ออกแบบ)รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และก่อนที่ผู้เขียนจะกล่าวว่าประเทศที่พัฒนาแล้วเขาทำอย่างไร กฎหมายของเขาจึงเป็น “กฎหมายที่ดี” ผู้เขียนคิดว่าท่านผู้อ่านน่าจะได้ทราบถึง“ตัวอย่าง”ของบทกฎหมายที่มีความซับซ้อนในการออกแบบ และในขณะเดียวกันก็เป็น “กฎหมายที่ดี”ด้วย ไว้เป็นพื้นฐานไว้ก่อน ; ซึ่งแน่นอนว่า บทกฎหมายประเภทนี้จะไม่ใช่บทกฎหมายประเภทที่บัญญติว่า ให้มี คณะกรรมการ(หรือสภา)ขึ้นมาคณะหนึ่ง ให้มีอำนาจหน้าที่และมีการจัดตั้งสำนักงาน ตามที่นักร่างกฎหมายไทยหรือ ผู้เชี่ยวชาญกฎหมายแบบไทย ๆ ลอกต่อ ๆ กันมา        ประเทศไทยเป็นประเทศด้อยพัฒนาและคนไทยทั่ว ๆ ไปอาจไม่ทราบถึงความสำคัญและความซับซ้อนของการออกแบบ - design กฎหมาย ; “การออกแบบกฎหมาย”มิได้หมายถึงการออกมาวิพากษ์วิจารณ์ว่า บทกฎหมายฉบับใดดีหรือไม่ดีอย่างไร ( ตามที่เราเห็นกันอยู่ทุกวันในสื่อมวลชนทุกวันนี้) แต่การออกแบบกฎหมาย หมายถึงการเขียนกฎหมายที่ทำให้การปฏิบัติการตามบทมาตราต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายฉบับใดฉบับหนึ่ง(อย่างเป็นระบบ) เกิดผลตรงตามเจตนารมณ์ของการตรากฎหมาย ; คำพูดสั้น ๆ นี้ เป็นคำพูดที่ง่าย แต่การเขียน(ออกแบบ)กฎหมายเพื่อทำให้เกิดขึ้นจริงนั้น ไม่ได้ง่ายเหมือนการพูด                ผู้เขียนขอยก “ตัวอย่าง”การdesign (ออกแบบ) กฎหมาย ของประเทศที่พัฒนาแล้วประเทศหนึ่ง ที่คนไทยน่าจะต้องรู้จักกันดีอยู่ในขณะนี้ คือ กฎหมายการค้า ( the Trade Act )ของสหรัฐอเมริกา เพราะเมื่อเร็ว ๆ นี้(เดือนพฤษภาคม) ประเทศไทยมีปัญหากับสหรัฐอเมริกา เกี่ยวกับ การที่เราจะบังคับใช้ สิทธิบัตรยา (ในยาบางประเภท) ที่เรียกว่า – CL Compulsory Licensing และสหรัฐอเมริกาตอบโต้เราด้วยการใช้มาตรการทางการค้า ตามมาตรา ๓๐๑ ของกฎหมายการค้า        การ design หรือการออกแบบกฎหมายการค้าของสหรัฐอเมริกา Section 301 ของกฎหมายการค้า และส่วนเพิ่มเติม ที่เรียกชื่อว่า มาตรา ๓๐๑ พิเศษ (Special 301) ( Section 1303 of Omnibus Trade and Competitiveness Act 1988) ซึ่งเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจรัฐบาลสหรัฐอเมริกาสามารถบีบบังคับให้ต่างประเทศต้องมาเจรจาทำความตกลงกับสหรัฐอเมริกาในเรื่อง การให้ความคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาของชาวอเมริกัน เป็นกฎหมายที่มีการการออกแบบการเขียนกฎหมาย ที่นักกฎหมายมหาชนของเราน่าจะต้องสนใจและศึกษาไว้ ซึ่งผู้เขียนจะขอนำกลไก ของกฎหมายดังกล่าวมากล่าวไว้อย่างสั้น ๆ เพื่อให้ท่านผู้อ่านที่สนใจพอมองเห็นว่า การออกแบบกฎหมายที่ดี ที่ทำให้เกิดระบบการทำงานเพื่อให้เกิดผลตามเจตนารมณ์ของการตรากฎหมาย เขาทำกันได้อย่างไร        Section 301 ของกฎหมายการค้าของสหรัฐอเมริกา (ค.ศ. ๑๙๗๔) เป็นกฎหมายที่ให้อำนาจแก่รัฐบาลสหรัฐอเมริกาสามารถกำหนดมาตรการบังคับทางการค้าแก่ประเทศที่สหรัฐอเมริกาเห็นว่าเป็นประเทศที่ทำการค้ากับสหรัฐอเมริกา อย่างไม่เป็นธรรม / อย่างไม่มีเหตุผล / มีการเลือกประติบัติได้ โดยสหรัฐอเมริกาจัดให้มีหน่วยงานที่เรียกชื่อว่า the US Trade Representative – USTR ( สำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐ) คอยดูแลติดตามและสอบสวน(ข้อเท็จจริง)เรื่องนี้ ซึ่งอาจจะเป็นเรื่องที่ทางราชการยกเรื่องขึ้นเองก็ได้หรือเป็นเรื่องที่เอกชนรัองเรียนขึ้นมาก็ได้ แต่สิ่งที่น่าสนใจของการออกแบบการเขียนกฎหมายของสหรัฐอเมริกา ก็คือการโปร่งใสในการดำเนินการของหน่วยงาน เช่น ในกรณีมีการร้องเรียน กฎหมายก็จะบัญญัติว่า ถ้าหน่วยงานตัดสินใจให้มีการสอบสวน ก็จะต้องประกาศในราชกิจจานุเบกษา (Federal Register) หรือถ้าไม่มีการสอบสวน ก็จะต้องประกาศเช่นเดียวกันพร้อมด้วยเหตุผลในการที่ไม่มีการสอบสวน ; และในการสอบสวน กฎหมายก็กำหนดว่า ต้องสอบสวนโดยเปิดเผยและต้องทำประชาพิจารณ์เมื่อมีการร้องขอ การทำงานของหน่วยงานจะมีการกำหนดเวลาที่แน่นอน ดลอดจนมีการกำหนด “เงื่อนใข”ในการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานในกรณีต่าง ๆไว้อย่างชัดเจน ฯลฯ        มาตรา ๓๐๑ พิเศษ (Special 301) ( Section 1303 of Omnibus Trade and Competitiveness Act 1988) เป็นกฎหมายที่เพิ่มเติมเข้ามา โดยมีจุดมุ่งหมายโดยเฉพาะจะคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาของสหรัฐอเมริกา ;        มาตรา ๓๐๑ พิเศษ กำหนดหน้าที่ให้หน่วยงาน ( the US Trade Representative – USTR สำนักงานผู้แทนการค้าสหรัฐ) ต้องจัดระบบให้มีการ แบ่งประเภทประเทศที่ละเมิดการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญา ( IRP intellectual property rights) โดย แยกออกเป็น ๓ กลุ่ม คือ กลุ่มแรก ได้แก่ ประเทศที่ละเมิดทรัพย์สินทางปัญญามากที่สุด – Priority Foreign Country PFC / กลุ่มที่สอง ได้แก่ประเทศที่ละเมิดทรัพย์สินทางปัญญามาก ซึ่งแบ่งเป็น ๒ ระดับ คือ ประเทศที่ถูกจับตามอง – Watch List WL กับ ประเทศที่ถูกจับตามองเป็นพิเศษ – Priority Watch List PWL และกลุ่มที่สาม ได้แก่ประเทศที่ถูกติดตาม เพราะอาจมีบางประเทศที่มีการละเมิดทรัพย์สินทางปัญญาแต่ยังไม่มีข้อมูลที่ชัดเจน – Monitoring List ML ; ในการจัดทำ List เหล่านี้ กฎหมายของสหรัฐฯ จะกำหนด วิธีการทำงานของหน่วยงานที่ชัดเจนและมีประสิทธิภาพ คือ ให้มีการทบทวนรายชื่อประเทศเป็นประจำทุกปี(วันที่ ๓๐ เมษายน) โดยก่อนหน้านั้น จะมีการเปิดรับฟังความเห็นจากภาคเอกชนจนถึงสิ้นเดือนเมษายน และหลังจากนั้นภายในเวลาหนึ่งเดือน ก็จะมีการปรับเปลี่ยนรายชื่อประเทศซึ่งเป็นประเทศคู่ค้าของสหรัฐอเมริกา ใน list ต่าง ๆฯลฯ ; ซึ่งปรากฎว่า ในปีนี้วันที่ ๓ พฤาภาคม พ.ศ. ๒๕๕๐ สหรัฐฯก็ได้ประกาศปรับฐานะของประเทศไทยจากประเทศที่ถูกจับตามอง (WL) เป็นประเทศที่ถูกจับตามองเป็นพิเศษ ( PWL) เพราะประเทศไทยโดยกระทรวงสาธารณสุขได้ไปประกาศบังคับใช้สิทธิ Compulsory Licensing CL ในการผลิตหรือนำเข้ายาที่มีสิทธิบัตรคุ้มครองของบริษัทยาอเมริกัน ( ยาเอดส์และยาโรคหัวใจอุดตัน)        เมื่อกฎหมาย(มาตรา ๓๐๑ พิเศษ)ได้กำหนดให้มีการจัดกลุ่มประเทศ(และเปลี่ยนแปลงการจัดกลุ่ม)ออกเป็น List ต่าง ๆ เป็นรายปีแล้ว สิ่งที่ตามมาก็คือมาตรการบังคับ ( trade sanctions - retaliatory action) คือ ภายไต้กฎหมาย มาตรา ๓๐๑ ของ กฎหมายทางการค้า (the Trade Act 1974) สหรัฐอเมริกาอาจทบทวนการให้ “สิทธิพิเศษทางภาษีศุลกากรเป็นการทั่วไป – GSP general system of preferences” และ ฯลฯ แก่ประเทศต่าง ๆได้ ( ซึ่ง การให้ GSP เอง กฎหมายของสหรัฐฯก็มีระบบที่แน่นอนและชัดเจน คือ จะมีการให้ GSP ตามระยะเวลาที่กำหนดและตามรายการสินค้าที่กำหนด และจะมีการทบทวนทุกปี)        เนื่องจากระบบตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายของสหรัฐอเมริกาเหล่านี้มีความแน่นอนและมีประสิทธิภาพนั่นเอง ที่ทำให้ประเทศไทย(และประเทศอื่น)จำต้องเจรจากับเจ้าหน้าที่ด้านทรัพย์สินทางปัญญาของสหรัฐฯ และในการเจรจา ก็มิใช่เป็นการเจรจาอย่างเลื่อนลอย แต่ต้องเป็นการเจรจาเพื่อทำ”แผนปฏิบัติการ” (IP Plan of Action)ที่แน่ชัดที่สหรัฐเมริกาจะต้องเห็นด้วย โดยเจ้าหน้าที่ของเขาจะเริ่มต้นบอกกับเราว่า สหรัฐฯต้องการเรื่องอะไร และอยากให้เราดำเนินการอย่างไร และกฎหมายกำหนดไว้ด้วยว่า การเจรจาจะต้องทำให้เสร็จภายใน ๖ เดือน และอย่างช้าไม่เกิน ๙ เดือน สำหรับกรณีที่มีความซับซ้อนหรือเป็นกรณีผ่อนผันที่ประเทศคู่กรณีกำลังดำเนินการตามที่ควร ฯลฯ                เท่าที่กล่าวมานี้ เพียงเพื่อเป็น “ตัวอย่าง” ให้ท่านผู้อ่านมองเห็นความสำคัญของการ design(ออกแบบ)กฎหมาย และมองเห็นขีดความสามารถของนักกฎหมายมหาชนของสหรัฐอเมริกาในการ design (ออกแบบ) กฎหมายที่มีความซับซ้อน ซึ่งไม่ใช่เป็นกฎหมายประเภทจัดตั้ง “คณะกรรมการ” หรือ “สภา” ที่เป็นความเชี่ยวชาญของนักกฎหมายไทยหรือนักวิชาการแบบไทย ๆ                ในขณะที่ประเทศที่พัฒนาแล้ว การเขียนกฎหมายเป็นเรื่องของนักกฎหมายมหาชนผู้เชี่ยวชาญ ที่จะต้อง “คิด”รูปแบบการจัดองค์กรของรัฐ เพื่อให้การปฏิบัติการตามกฎหมาย ต้องบรรลุผลสำเร็จตาม “จุดหมาย”ของการตรากฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด        แต่ในทางตรงกันข้าม สำหรับประเทศไทย ผู้เขียนยังได้ยินนักวิชาการที่มีชื่อเสียงที่เป็นสมาชิกและดำรงตำแหน่งในสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร. )บางท่าน พูดในรายการสนทนาในวิทยุโทรทัศน์เกี่ยวกับการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ว่า การเขียนรัฐธรรมนูญต้องเป็นไปตามความเห็นส่วนใหญ่ของประชาชน เมื่อประชาชนว่าอย่างไร ก็เป็นอย่างนั้น “ทั้งนี้ เพื่อความเป็นประชาธิปไตย” (!) (!)        ผู้เขียนเห็นว่า นักวิชาการมีหน้าที่ที่จะต้องออกแบบ design รัฐธรรมนูญให้ดีที่สุด และเมื่อได้รับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่มีความหลากหลายมาแล้ว นักวิชาการมีหน้าที่ที่จะต้องอธิบายให้ประชาชนทั่วไป(ซึ่งขาดพื้นฐานความรู้)ทราบว่า รัฐธรรมนูญนั้น “ดี”อย่างไร รัฐธรรมนูญนั้นทำให้ “คนดี”ได้เข้ามาปกครองบ้านเมืองได้อย่างไร และรัฐธรรมนูญนั้น ทำให้“คนดี”อยู่ในฐานะที่จะใช้ความสามารถของเขาบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพเพื่อประโยชน์ส่วนรวม ได้อย่างไร แต่แน่นอนว่า นักวิชาการไม่มีอำนาจที่จะนำร่างกฎหมายนั้นมาใช้บังคับ “ ผู้ที่มีอำนาจ”ที่จะนำร่างกฎหมาย(ที่นักกฎหมายมหาชนช่วยเขียนขึ้น)มาใช้บังคับ ย่อม ได้แก่ สภานิติบัญญัติ หรือได้แก่ประชาชน(โดยการออกเสียงประชามติ) ทั้งนี้แล้วแต่ว่ารัฐธรรมนูญจะกำหนดไว้อย่างไร                “เอกสารประกอบร่างกฎหมาย”โดยนักกฎหมายมหาชนผู้เชี่ยวชาญ เป็นสิ่งจำเป็นใน กระบวนการร่างกฎหมายของรัฐ ในยุคปัจจุบัน        การวิพากษ์วิจารณ์กฎหมายในหน้าสื่อมวลชนว่า กฎหมายใดไม่ดี หรือแม้แต่การชมเชยว่า กฎหมายใดดี เป็นสิ่งที่ทำได้โดยง่าย เพราะเป็นเพียงการให้ “ความเห็น”ของผู้ให้ความเห็น และเป็นการให้ความเห็นฉะเพาะประเด็นหรือเฉพาะจุด เท่าที่ผู้ให้ความเห็นต้องการจะเขียนหรือแสดงออก ซึ่งกรณีเช่นนี้ บุคคลธรรมดาทั่วไปก็สามารถทำได้ แต่การที่จะพูดหรือให้ความเห็นว่า กฎหมายฉบับใด เมื่อได้มีการปฏิบัติการตามบทมาตราที่กฎหมายบัญญัติไว้แล้ว จะเกิดผลดีต่อสังคม(ประโยชน์ส่วนรวม)ตรงตามเจตนารมณ์ของการตรากฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพ การจะพูดเช่นนี้ได้ จะต้องเป็นนักกฎหมายมหาชนที่ทำการวิเคราะห์กฎหมายนั้นมาแล้วเท่านั้น                ท่านผู้อ่านอาจสงสัยว่า แล้วทำไมในประเทศที่พัฒนาแล้ว คนของเขาจึงสามารถรู้และตรวจสอบขีดความสามารถของ “นักกฎหมาย(มหาชน)”ที่มีหน้าที่ยกร่างกฎหมายได้ เพราะเรา ๆ ก็ทราบกันอยู่แล้วว่า ผู้ที่จะพิจารณาและผ่านร่างกฎหมาย(ให้มาใช้บังคับเป็นกฎหมาย) ย่อมได้แก่ สภานิติบัญญัติ ดังนั้นการที่กฎหมายฉบับใดจะดีหรือไม่ดี กฎหมายฉบับใดจะมีประสิทธิภาพหรือไม่มีประสิทธิภาพ ความรับผิดชอบ(ในการร่างกฎหมาย)จึงน่าจะได้แก่ สมาชิก สภาผู้แทนราษฎร หรือได้แก่สมาชิกสภานิติบัญญัติ ไม่น่าจะเป็นความรับผิดขอบของ “นักกฎหมาย(มหาชน)”ที่ยกร่างกฎหมาย                ผู้เขียนขอเรียนว่า ในโลกแห่งความซับซ้อนในปัจจุบัน ซึ่งซับซ้อนทั้งในด้านอำนาจหน้าที่ของรัฐสมัยใหม่ - modern state (ที่ขยายออกไปอย่างไม่มีขอบเขตจำกัด) และซับซ้อนทั้งในรูปแบบการจัดองค์กรขององค์กรบริหารของรัฐ ดังนั้น งานการร่างกฎหมายในปัจจุบันจึงมิใช่เป็นงานที่บุคคลทั่ว ๆ ไป (รวมทั้งนักกฎหมายทั่ว ๆ ไป หรือ นักวิชาการสาขาอื่น)ที่คิดว่า เมื่อต้องการจะมีกฎหมาย ก็สามารถเขียนและเสนอกฎหมายได้ เพื่อความเป็นประชาธิปไตย (ตามที่เข้าใจกันอยู่ในขณะนี้) แต่ “งานการร่างกฎหมาย”ได้กลายเป็นงานเทคนิคของผู้เชี่ยวชาญ (นักกฎหมายมหาชน)ในการจัดรูปแบบขององค์กรบริหารของรัฐ ซึ่งผู้ยกร่างกฎหมายจะต้องมีความรอบรู้ทั้งในระบบกฎหมายและในตัวบทกฎหมายที่(กำลัง)ใช้บังคับอยู่ อีกทั้งต้องมีความ เชี่ยวชาญในการ“คิด”ออกแบบ(design)กฎหมาย ที่จะทำให้กฎหมายแต่ละฉบับมีกลไกการบริหารที่มีประสิทธิภาพ และนำไปสู่จุดหมายของการตรากฎหมาย        ประเทศที่พัฒนาแล้ว จึงให้ความสำคัญเรื่องนี้ด้วยการกำหนด “กระบวนการยกร่างกฎหมาย”ก่อนที่เข้าสู่การพิจารณาของสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎร และแม้ว่ากระบวนการในการยกร่างกฎหมายของประเทศพัฒนาแล้วส่วนมาก จะเป็นกระบวนการที่อยู่นอกบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ แต่ก็มีบางประเทศ ที่นำ “วิธีการ”ที่กำหนดกระบวนการยกร่างกฎหมาย(ก่อนการเสนอร่างกฎหมายต่อสภา)มาเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ ; และสิ่งเหล่านี้ ประเทศที่พัฒนาแล้วเขาทำมานานแล้ว และเขามีจำนวนนักกฎหมาย(มหาชน)ที่มี “ความรู้”มากพอที่จะทำ        “ประเทศที่พัฒนาแล้ว”เขาได้พัฒนาวิธีการร่างกฎหมายที่ทำให้สังคมของเขาสามารถตรวจสอบ(ขีดความสามารถของ)นักวิชาการของเขาได้ กล่าวคือ ในการเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาของประเทศที่พัฒนาแล้ว จะต้องมี “เอกสารประกอบร่างกฎหมาย” แนบไปกับตัว(ร่าง)กฎหมายเสมอ ; “เอกสารที่ประกอบร่างกฎหมาย” เป็นเอกสารที่อธิบาย “โครงสร้างของร่างกฎหมาย”ให้แก่สมาชิกรัฐสภาและให้แก่สาธารณชนทราบว่า กฎหมายนั้นมีจุดหมายอย่างไร และกลไกและมาตรการที่กำหนดไว้ในบทกฎหมายนั้น จะสามารถทำให้การปฏิบัติการตามกฎหมายดังกล่าวไปสู่จุดหมายที่กำหนดไว้โดยมีประสิทธิภาพได้อย่างไร ; และเอกสารประกอบร่างกฎหมายนี้ เป็นหน้าที่และความรับผิดชอบของ “นักกฎหมายมหาชน”ในฐานะผู้เชี่ยวชาญที่จะต้องจัดทำขึ้น ซึ่งสำหรับประเทศไทย ผู้เขียนคงต้องขอเรียนว่า ประเทศไทยยังไม่เคยมีเอกสารประเภทนี้        ดังนั้น ในการ เสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาของประเทศที่พัฒนาแล้ว จึง มิได้ขึ้นอยู่กับการชี้แจงของนักการเมือง(รัฐมนตรี)ที่แถลงในรัฐสภา หรือขึ้นอยู่กับเอกสารสองสามแผ่นที่ปะหน้าอยู่บนเอกสารร่างกฎหมาย โดยไม่มีผู้ใดทราบได้ว่าภายในตัวบท(ร่าง)กฎหมายที่รัฐบาลเสนอนั้น นักการเมืองได้ซ่อนหรือซุกอะไรไว้บ้าง ดังเช่น กฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ ในสมัยรัฐบาลของพรรคประชาธิปัตย์ หรือ กฎหมายว่าด้วยการแก้ไขพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต ในสมัยรัฐบาลของพรรคไทยรักไทย ดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น                ในการเสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภาของประเทศไทย จะมีเอกสารปะหน้าเอกสารร่างกฎหมาย ( พรบ.) ที่เรียกว่า “บันทึกหลักการและเหตุผล”เพียง ๒ - ๓ แผ่น ซึ่งเอกสารนี้เกือบไม่มีประโยชน์อย่างใด ที่ทำให้การพิจารณาร่างกฎหมายนั้นมีความโปร่งใส – transparency แก่สาธารณะชน และแม้ว่าในระยะหลัง ๆ นี้ เราอาจมีเอกสารอีกจำนวนหนึ่ง ซึ่งจัดเตรียมโดยหน่วยงานที่ “ต้องการ”ให้มีกฎหมาย ซึ่งเอกสารนี้จะเป็นเอกสารที่อธิบายว่ากฎหมายฉบับดังกล่าวว่า ดีและมีประโยชน์อย่างไร มากกว่าที่จะเป็นเอกสารที่ให้ความเห็นที่มาจากการวิเคราะห์ทางวิชาการโดยนักกฎหมายมหาชน(ที่มีความเป็นกลาง)เกี่ยวกับความสมบูรณ์และความเหมาะสมของกลไกการบริหารงานของรัฐใน(ร่าง)กฎหมายนั้น        ในขณะที่ผู้เขียนดำรงตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาเมื่อสิบกว่าปีก่อน หรือแม้แต่ในระยะหลังจากนั้น คือ ในขณะที่ผู้เขียนเป็นประธานคณะกรรมการพัฒนากฎหมายของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ผุ้เขียนได้พยายามและทดสอบขีดความสามารถของนักกฎหมายไทยในการเขียนเอกสารประกอบร่างกฎหมาย(ในเชิงวิเคราะห์ตาม “มาตรฐาน”ของประเทศที่พัฒนาแล้ว) แต่ผู้เขียนเสียใจที่จะต้องเรียนว่า ผู้เขียนทำไม่สำเร็จ และทำให้ผู้เขียนต้องสรุปความเห็น(ตามความเห็นของผู้เขียน)ว่า ขีดความสามารถของวงการวิชาการทางกฎหมายของประเทศไทย ยังสูงไม่พอที่จะทำ เอกสารประเภทนี้ และเหตุผลสำคัญ ก็คือ มาตรฐานการศึกษากฎหมายในมหาวิทยาลัยของเรา ; มหาวิทยาลัยของเรา มี “ตำรา”ไม่ดีพอ(เทียบกับมาตรฐานของต่างประเทศ) และนักศึกษาของเราไม่สามารถอ่านตำราภาษาต่างประเทศได้ ( ซึ่งผู้เขียนจะได้นำปัญหาไปกล่าวไว้ใน บทความ เรื่อง “Old Paradigm ในรัฐธรรมนูญปัจจุบัน”                เมื่อ ๓ ปีก่อน (พ.ศ. ๒๕๔๗) ผู้เขียนได้เคยเสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับอยู่ในขณะนั้นเพื่อให้มีการจัดตั้ง“องค์กรยกร่างรัฐูธรรมนูญ”เพื่อให้มีการปฏิรูปการเมืองครั้งที่สอง( คือ แก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ) ; ในการเสนอนั้น ผู้เขียนได้เสนอต้นแบบ (model)ของ “องค์กรยกร่างรัฐูธรรมนูญ” ในรูปแบบของคณะกรรมการพิเศษเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญ (รายละเอียด โปรดดูได้จากเอกสารวิชาการ หมายเลข ๖ ในหนังสือ “กระบวนทัศน์ใหม่ สำหรับการปฏิรูปการเมือง ครั้งที่ ๒” จัดพิมพ์โดยสถาบันพระปกเกล้า พฤศจิกายน พ.ศ. ๒๕๔๙ ) ; ในกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่(ตามร่างรัฐธรรมนูญที่ผู้เขียนเสนอ) ผู้เขียนได้กำหนดบังคับให้องค์กรยกร่างรัฐธรรมนูญ ต้องจัดทำ “เอกสารประกอบร่างรัฐธรรมนูญ” ชี้แจงเหตุผลในการแก้ไขและการออกแบบ(ร่าง)รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไว้ด้วย และบังคับไว้ด้วยว่า ในการขอความคิดเห็นจากรัฐสภาและจากประชาชนเพื่อดำเนินการต่อไป องค์กรยกร่างรัฐธรรมนูญจะต้องส่งเอกสารนี้ไปพร้อมกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่        และเนื่องจาก ผู้เขียนเห็นว่า นักวิชาการไทยไม่เคยทำ “เอกสาร”ประเภทนี้มาก่อน และผู้เขียนก็เกรงว่าเราอาจมีนักวิชาการ (ประเภทศรีธนญชัย)ของเราที่รับหน้าที่เขียน “เอกสาร”นี้ จะเขียนเท่าที่ตนเองต้องการเขียน หรือเขียนเท่าที่ตนเองมีความรู้ ดังนั้น ผู้เขียนจึงได้เขียนบทบัญญัติกำหนด “มาตรฐาน”ของเอกสารประกอบรัฐูธรรมนูญ ไว้ใน(ร่าง)รัฐธรรมนูญที่ผู้เขียนเสนอด้วย [หมายเหตุ :- ทั้งนี้ เป็นไปตามมาตรฐานเอกสารประกอบร่างกฎหมายของประเทศที่พัฒนาแล้ว ]        “มาตรฐาน”นี้ปรากฏอยู่ใน(ร่าง)รัฐธรรมนูญที่ผู้เขียนเสนอใน มาตรา ๓๑๓/๖ วรรคสอง โดยมีข้อความดังนี้ : “ เอกสารประกอบร่างรัฐธรรมนูญ”ตามวรรคหนึ่ง เป็นเอกสารที่มีความมุ่งหมายจะให้ความรู้และความเข้าใจในร่างรัฐธรรมนูญ(ฉบับใหม่)โดยสังเขป โดยเอกสารดังกล่าวจะต้องอธิบายโครงสร้างของร่างรัฐธรรมนูญ และอธิบายให้เห็นถึงจุดหมายในประเด็นสำคัญต่าง ๆ ของบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญ ตลอดจนความคาดหมายในความสำเร็จหรืออุปสรรคที่อาจจะเกิดขึ้นในเชิงปฏิบัติ และสาระสำคัญอย่างอื่น ที่จำเป็นที่ผู้ที่เกี่ยวข้องหรือประชาชนควรจะได้รับรู้        (ร่าง)บทบัญญัติเหล่านี้ อาจจะผ่านไปโดยวงการวิชาการทางกฎหมายของไทยไม่ได้สังเกตเห็น และผู้เขียนก็ยังไม่มีโอกาสที่จะอธิบายให้เห็นถึงความสำคัญของการเขียนกฎหมายโดยต้องมี “เอกสารประกอบร่างกฎหมาย”ควบคู่กัน และความสำคัญของการเขียนกฎหมายกำหนด “มาตรฐาน”ของเอกสารประกอบร่างกฎหมาย                (อ่านต่อ)        หน้า 4        หน้า 5        หน้า 6        หน้า 7        หน้า 8        หน้า 9        หน้า 10        หน้า 11        หน้า 12        หน้า 13        หน้า 14        หน้า 15        หน้า 16        หน้า 17        หน้า 18         หน้า 19        หน้า 20        หน้า 21        หน้า 22        หน้า 23         หน้า24        หน้า 25         หน้า26        หน้า 27         หน้า28        หน้า 29 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1125 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 22:58 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)