บทสรุปสู่ ‘การเลือกตั้ง ส.ส.’ ที่ควรจะเป็น โดย คุณณัฐกร วิทิตานนท์ 11 มิถุนายน 2550 01:23 น.        ถ้าร่างรัฐธรรมนูญที่นำออกมาให้ประชาชนลงประชามติยังคงเป็นไปตามร่างแรก (ฉบับรับฟังความคิดเห็น) ของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ผมยืนยันว่าจะออกเสียงไม่เห็นด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญนี้แน่ๆ        แม้ร่างดังกล่าวอาจมีความน่าสนใจอยู่หลายจุด แต่ก็ยังคงพบข้อบกพร่องมากมายเช่นกัน (ซึ่งก็น่าจะเป็นเรื่องธรรมดา) ด้วยมีข้อจำกัดในหลากหลายด้าน แต่กับเรื่อง “ที่มา” ของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) และสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) แล้วละก็ ถือเป็นประเด็นสำคัญที่มิอาจจะมองข้ามพ้นไปได้เลย ซึ่งในบทความชิ้นนี้ จะเริ่มทำการพิจารณาเฉพาะประเด็นแรกก่อน        อนึ่ง บทบัญญัติต่างๆ ในส่วนที่เกี่ยวกับ “การเลือกตั้ง ส.ส.” ตามร่างนี้ ส่วนใหญ่แล้วก็เหมือนๆ เดิม เช่น การกำหนดให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่ (มาตรา 71) ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง เฉพาะบุคคลที่มีสัญชาติไทย อายุไม่ต่ำกว่า 18 ปีบริบูรณ์ และมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกตั้งนั้นๆ มาแล้วไม่น้อยกว่า 90 วัน (มาตรา 93) รวมถึงให้มีคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ที่เป็นอิสระ ทำหน้าที่เป็นผู้ควบคุมและดำเนินการจัดการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม (มาตรา 224-234) เป็นอาทิ โดยมีหลายๆ ส่วนที่ถูกปรับปรุงอยู่บ้าง เช่น การตัดเงื่อนไขคุณสมบัติของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ส.ส. บางเรื่องออกไป เป็นต้นว่าไม่ต้องสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาตรี ทว่า ก็ยังคงต้องเป็นสมาชิกพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่งแต่เพียงพรรคเดียวเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่า 90 วัน นับถึงวันเลือกตั้งดังเช่นที่ผ่านมา เว้นแต่ในกรณีที่เป็นการยุบสภา ซึ่งต้นร่างจะลดลงมาเหลือ 30 วัน (มาตรา 95)        แต่ส่วนสำคัญที่สุดที่มีอันต้องถูกยกเครื่องขนานใหญ่ ก็คือ ระบบการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 40 ที่กำหนดให้มีการเลือกตั้ง ส.ส. 2 แบบ รวมกัน 500 คน โดยวิธีออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ ได้แก่ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ (party list) ซึ่งพรรคการเมืองจัดทำขึ้นไม่เกิน 100 คน โดยให้ถือเขตประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง แล้วนำเอาคะแนนที่ได้รับจากทั่วทั้งประเทศมาคำนวณรวมกัน เพื่อหาสัดส่วนจำนวน ส.ส. ของแต่ละพรรคการเมือง (proportional system) สำหรับพรรคที่ได้รับคะแนนไม่ถึง 5% ก็จะไม่ได้ที่นั่งในสภาฯ จากการเลือกตั้งระบบนี้แม้แต่ที่นั่งเดียว กับ ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งๆ ละ 1 คน (single member constituency) อีกจำนวน 400 คน ซึ่งผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถจะเลือกผู้สมัครในแต่ละเขตได้เพียง 1 คน (one man one vote) และผู้ที่ได้คะแนนสูงสุดก็จะถือว่าเป็นผู้ที่ได้รับเลือกตั้งไป ในทางวิชาการเรียกการนับคะแนนเช่นนี้ว่า FPTP (First Pass The Post) หรือเสียงข้างมากรอบเดียว        นอกจากการเปลี่ยนแปลงในเรื่องต่างๆ ข้างต้นแล้ว เพื่อทำให้การซื้อสิทธิขายเสียงเป็นไปได้ยากยิ่งขึ้น ในส่วนของการนับคะแนนในแต่ละเขตเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญฉบับปี 40 นี้ ยังได้ระบุให้ดำเนินการนับคะแนนทุกหน่วยเลือกตั้งรวมกัน ณ สถานที่แห่งใดแห่งหนึ่งแต่เพียงแห่งเดียวในเขตเลือกตั้งนั้น แทนที่จะนับคะแนน ณ หน่วยเลือกตั้งแต่ละแห่ง ก็เพื่อป้องกันมิให้การใช้คะแนนจัดตั้งสามารถที่จะบรรลุผลได้ง่ายๆ นั่นเอง        ทว่า ‘สภาผู้แทนราษฎร’ ตามร่างแรกนี้ กำหนดให้มี ส.ส. จำนวน 400 คน โดยแยกที่มาออกเป็น 2 ทาง ก็คือ ส.ส. แบบแบ่งเขต 320 คน โดยแบ่งเขตเลือกตั้งในจังหวัดให้แต่ละเขตมี ส.ส. ได้เขตละ 3 คน กับ ส.ส. แบบสัดส่วนอีก 80 คน แบ่งเป็น 4 เขตเลือกตั้ง ตามจำนวนประชากรใกล้เคียงกันและมีพื้นที่ติดต่อกัน แต่ละเขตจะมี ส.ส. ได้เขตละ 20 คน (มาตรา 92) โดยให้เหตุผลว่า การที่ ส.ส. แบบแรก มาจากเขตเลือกตั้งที่ใหญ่ขึ้น จะทำให้คนดีมีความสามารถสามารถแข่งขันกับคนที่ใช้เงินได้ และมี ส.ส. แบบหลัง มาจากระบบสัดส่วนที่มีการแบ่งเป็นกลุ่มจังหวัด เพื่อป้องกันมิให้เกิดการกระจุกตัวผู้แทนราษฎรแต่ในส่วนกลาง พร้อมทั้งยกเลิกเกณฑ์ขั้นต่ำ 5% เพื่อให้พรรคเล็กๆ มีที่นั่งในสภา จะได้มีความหลากหลายในความคิดทางการเมืองบ้าง        บทบัญญัติว่าด้วยระบบการเลือกตั้ง ส.ส. ตามร่างที่เห็น รวมแล้วก็มีเพียงมาตรานี้มาตราเดียวนี่แหละ หนำซ้ำในมาตรานี้ก็ยังไม่ได้ให้รายละเอียดอะไรมากนัก ทั้งๆ ที่ก็ถือว่าเป็นสาระสำคัญของหลักปรัชญาแห่งการเลือกตั้งเลยทีเดียว ซึ่งก็จำเป็นที่จะต้องถูกระบุเอาไว้ในรัฐธรรมนูญเท่านั้น ทั้งในเรื่องของการแบ่งเขตเลือกตั้ง วิธีการเลือกตั้ง การลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง การนับคะแนนเลือกตั้ง และวิธีการคำนวณสัดส่วนในการเลือกตั้ง แต่ร่างๆ นี้ กลับผลักดันให้ไปกำหนดในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ เสียดื้อๆ        ขณะเดียวกัน ส่วนที่มีความชัดเจนก็กลับสะท้อนให้เห็นถึงการก้าวถอยหลังไปอีกหลายก้าว โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับการกำหนดการเลือกตั้ง ส.ส. ในแบบ “แบ่งเขต เรียงเบอร์” (multiple member constituencies) ซึ่งก็ยังหาได้กำหนดลงไปให้ชัดๆ ว่า ตกลงแล้วในเขตเลือกตั้งหนึ่งๆ จะให้ประชาชนเลือกผู้สมัครได้กี่คนกันแน่ ! (ในทางวิชาการ ถ้ากำหนดให้เลือกได้แค่เพียง 1 คน ก็คือ ระบบ Single-Non Transferable Vote (SNTV) แต่หากให้เลือกได้ตามจำนวนที่พึงมีได้แล้ว ก็จะถูกเรียกว่าระบบ Block Vote (BV) แทน)        ผมไม่มีทางที่จะยอมรับระบบเลือกตั้งข้างต้นได้ โดยปราศจากซึ่งการตั้งคำถามใดๆ        (1) การหันกลับไปใช้ระบบเลือกตั้งเช่นนี้ สวนทางกับการที่ประเทศส่วนใหญ่ในโลกมักจะใช้ระบบ “เขตเดียว คนเดียว” ทั้งสิ้น จากข้อมูลล่าสุด บ่งชี้ว่า ณ เวลานี้ รวมแล้วมีแค่เพียง 25 ประเทศจาก 188 ประเทศเท่านั้น (ไม่นับรวมประเทศไทย) ซึ่งยังคงเลือกที่จะใช้ระบบ “แบ่งเขต เรียงเบอร์” อยู่ไม่ยอมเปลี่ยนแปลง แยกเป็นแบบ BV จำนวน 16 ประเทศ และระบบ SNTV อีก 9 ประเทศ (ดู Voting systems by country ใน http://en.wikipedia.org) ขณะที่ประเทศประชาธิปไตยก้าวหน้าส่วนใหญ่ ซึ่งล้วนผ่านประสบการณ์และปัญหากันมานานนับร้อยๆ ปี ไม่ว่าจะเป็นแคนาดา, เยอรมัน, ญี่ปุ่น, อังกฤษ และอเมริกา ต่างก็มักใช้แบบ FPTP เป็นหลัก การเลือกตั้งแบบนี้ จึงเป็นแบบที่มีความเป็นสากลที่สุด        (2) ระบบ “เขตเดียว คนเดียว” มีนัยทางบวกต่างๆ มากกว่า ผลการวิจัยจำนวนมากก็บ่งชี้เช่นนั้น ทั้งสร้างความเสมอภาคทางสิทธิในหมู่ประชาชน เนื่องจากไม่ว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะอยู่ ณ ที่แห่งใดก็จะลงคะแนนเสียงได้ 1 คนเท่ากัน, เป็นวิธีการเลือกตั้งที่ง่าย เพราะกาได้เพียงหมายเลขเดียว บัตรเสียก็จึงมีน้อย, ส.ส. กับประชาชน มีความใกล้ชิดกันมากขึ้น เพราะเขตเลือกตั้งที่ไม่ใหญ่จนเกินไปนัก ผู้แทนก็สามารถดูแลประชาชนในพื้นที่ได้อย่างทั่วถึง, เปิดโอกาสให้คนดีมีความสามารถแต่ไม่มีเงินได้รับการเลือกตั้งเพิ่มขึ้น เขตเลือกตั้งขนาดเล็กทำให้ง่ายต่อการหาเสียง เนื่องจากผู้สมัครสามารถเดินพบปะประชาชนได้เอง จึงไม่ต้องไปใช้เงินจ้างหัวคะแนนมาช่วยหาเสียงให้ ปัญหาการใช้อิทธิพล การซื้อเสียง ก็น่าพอจะบรรเทาเบาบางลงไปได้บ้าง ทั้งนี้ เพราะประชาชนต้องพิจารณาเลือกคนที่เขาเห็นว่าดีที่สุดเท่านั้น ฯลฯ        ถึงกระนั้น ถ้าหากเป็นไปตามร่างแรกนี้จริง เขตเลือกตั้งต้องใหญ่โตขึ้นมาก ภาระความรับผิดชอบพื้นที่ของ ส.ส. ก็จะมีกว้างขวางตามไปด้วย และเป็นไปได้ว่าอัตราส่วนของ ส.ส. ต่อจำนวนประชากร จะเพิ่มขึ้นจนถึงขนาดว่า ส.ส. 1 คน อาจจะต้องดูแลประชาชนร่วมๆ 600,000 คน เลยทีเดียว        (3) ระบบ “แบ่งเขต เรียงเบอร์” อาจก่อให้เกิดผลเสียหลายประการต่อระบบการเมืองโดยรวม ทั้งก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมกับผู้ที่มีสิทธิในบางเขต เพราะแต่ละคนมีสิทธิเลือกตั้งผู้แทนได้ไม่เท่ากัน เพราะบางเขตอาจเลือกได้ถึง 3 คน ขณะที่บางเขตกลับเลือกได้เพียงแค่คนเดียวเท่านั้น, นำมาซึ่งความแตกแยกภายในพรรคการเมือง สืบเนื่องมาจากปัญหาการหาเสียงแข่งกันเองของผู้สมัครในนามพรรคเดียวกัน ในแต่ละเขตเลือกตั้ง อาจมีการฮั้วระหว่างผู้สมัครต่างพรรค, ไม่ส่งเสริมให้พรรคการเมืองเข้มแข็ง ผลการเลือกตั้งจะทำให้เกิดระบบหลายพรรคขึ้น ผ่านทางการจัดตั้งรัฐบาลผสม การเมืองจึงขาดทั้งเอกภาพและเสถียรภาพ เป็นต้น        ปัญหาเดิมๆ ประเภทที่พ่อจูงลูก พี่จูงน้อง ผัวจูงเมีย มาสมัครในเขตเลือกตั้งเดียวกัน จะย้อนกลับมา พร้อมๆ กับที่เจตนารมณ์ดั้งเดิมของรัฐธรรมนูญ 40 ที่ปรารถนาให้ “พรรคเลือกคน ประชาชนเลือกพรรค” ก็จะมีอันต้องอันตรธานหายไปด้วยเป็นแน่แท้        ยิ่งไปกว่านั้น (4) การยกเลิกระบบบัญชีรายชื่อแบบเก่า ย่อมเท่ากับเป็นการบั่นทอนความเข้มแข็งของพรรคการเมือง ทำให้ขาดความชัดเจนทางการเมือง เพราะประชาชนไม่อาจที่จะทราบถึง “คณะรัฐมนตรีเงา” ของแต่ละพรรคได้ แล้วหากเลือกพรรคนี้ จะได้ใครมานายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีอื่นๆ ก็ไม่ชัดเจน เนื่องจากแต่ละพรรคต่างก็จะต้องจัดทำบัญชีรายชื่อถึง 4 บัญชีตามแต่ละภาคด้วยกัน อีกทั้งอาจจะก่อให้เกิดสภาพ “ภาคนิยม” ในทางการเมืองขึ้นได้ ผู้แทนแบบนี้ จึงมีวิสัยทัศน์คับแคบลงมา เพราะถือว่าตัวเองเป็นผู้แทนจากภาคของตนมากกว่าจะเป็นผู้แทนของคนทั้งประเทศ เป็นอาทิ        โดยส่วนตัวแล้ว ผมไม่เห็นถึงความจำเป็นใดๆ ที่จะต้องมีการปรับปรุงระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เสียใหม่ แม้เพียงเล็กน้อยก็ตามที เพราะตลอดระยะเวลาเกือบ 9 ปีเต็มของการใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ จากการเฝ้าติดตามของผมเอง ทั้งจากข่าวสารตามหน้าหนังสือพิมพ์ และสื่อสารมวลชนโดยทั่วไป รวมถึงจากงานศึกษาวิจัยต่างๆ นานาเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ทยอยมีออกมาอย่างต่อเนื่องก่อนหน้านี้ ก็ไม่ปรากฏว่ามีฝ่ายใดออกมาแสดงความคิดเห็นในทำนองที่จะเสนอให้มีการเปลี่ยนแปลงในประเด็นดังกล่าวนี้ (เฉกเช่นความพยายามของร่างฉบับแรกนี้) รวมอยู่ด้วยแต่ประการใด        ที่ไล่เรียงเท้าความมานี่ ผมไม่ได้เรียกร้องอะไรมากเลยครับ แค่ขอให้เหมือนเดิม เท่านี้ก็พอ... พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1105 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:49 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)