พุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติ : มุมมองทางกฎหมายมหาชน โดย คุณศิระณัฐ วิทยาธรรมธัช 28 พฤษภาคม 2550 00:25 น.        การบัญญัติให้พุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติมักเป็นประเด็นเสมอในการร่างรัฐธรรมนูญแต่ละครั้ง เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับที่ 16 ถูกยกเลิกไปจากการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 ประเด็นเรื่องพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติก็กลับมาอีกครั้งซึ่งก็ทำให้เกิดข้อถกเถียงหลายประการถึงความเหมาะสมที่จะให้มีบทบัญญัติในเรื่องดังกล่าว เป็นที่น่าสังเกตว่าข้อถกเถียงทั้งหลายไม่ปรากฏว่ามีการอธิบายจากมุมมองทางกฎหมายที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรมเท่าไหร่นัก ในบทความนี้ผู้เขียนจึงพยายามอธิบายเหตุผลในแง่กฎหมายมหาชนถึงความเหมาะสม ข้อดี ข้อเสีย และผลที่อาจเกิดขึ้นจากการบัญญัติให้พุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติ                จุดมุ่งหมายของบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ        รัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเป็นบทบัญญัติในเรื่องใดก็ตามสามารถแบ่งจุดมุ่งหมายของบทบัญญัติออกมาได้สองประการคือ        1.ก่อตั้งองค์กรและกระบวนการในการดำเนินงานของรัฐ รัฐธรรมนูญเป็นต้นทางของอำนาจทั้งหมดในการใช้อำนาจของรัฐไม่ว่าจะเป็นการกำหนดช่องทางการใช้อำนาจทั้งทางนิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ซึ่งรัฐธรรมนูญจะต้องกำหนดว่าองค์กรใดเป็นผู้ใช้อำนาจ มีขอบเขตอำนาจเพียงใด มีกระบวนการในการใช้อำนาจอย่างไร ซึ่งสิ่งเหล่านี้อาจไม่เคยมีการก่อตั้งหรือปฏิบัติมาก่อนก็ได้แต่เพราะรัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้สิ่งเหล่านี้จึงเกิดขึ้น เช่น รัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมากำหนดให้มีศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ องค์กรอิสระต่างๆ การเลือกตั้งระบบบัญชีรายชื่อ ฯลฯ สิ่งเหล่านี้ไม่เคยมีขึ้นมาก่อนจนรัฐธรรมนูญมาก่อตั้งให้เกิดขึ้น        2.รับรองสิ่งที่มีการปฏิบัติหรือยอมรับกันอยู่แล้วให้ชัดเจนขึ้น หน้าที่อีกประการหนึ่งของรัฐธรรมนูญคือการให้การรับรองทางกฎหมายในสิ่งที่เป็นที่ยอมรับในสังคม ลักษณะของจุดมุ่งหมายนี้จะปรากฏในหมวดว่าด้วยสิทธิเสรีภาพของประชาชน สิทธิบางประการเช่น สิทธิในชีวิตและร่างกาย สิทธิในการเลือกนับถือศาสนา สิทธิในการแสดงความคิดเห็น ในทางสากลถือว่าเป็นสิทธิที่มนุษย์พึงมีโดยไม่จำต้องมีการบัญญัติกฎหมายมาให้สิทธิอีก แต่การบัญญัติในรัฐธรรมนูญถือเป็นการรับรอง ยืนยันและสร้างหลักประกันให้ประชาชนสามารถอ้างสิทธิดังกล่าวได้เป็นรูปธรรมขึ้น การรับรองในรัฐธรรมนูญนอกจากจะใช้กับสิทธิเสรีภาพของประชาชนแล้ว รัฐธรรมนูญยังอาจใช้เป็นที่ประกาศสิ่งที่เป็นของประจำชาติหรือแห่งชาติด้วยคงเป็นไปตามทฤษฎีที่ว่ากฎหมายคือเจตจำนงร่วมกันของประชาชน เมื่อรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐการประกาศสิ่งที่เป็นสิ่งประจำชาติก็ย่อมสามารถกระทำได้        การเรียกร้องให้บัญญัติว่าพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติจึงเข้าลักษณะของจุดมุ่งหมายประการที่สองคือเพื่อรับรองพุทธศาสนาอย่างเป็นทางการตามที่ได้รับการยอมรับจากจำนวนผู้นับถือซึ่งมีถึงร้อยละ 90 รากฐานทางสังคม วัฒนธรรมที่มาจากพุทธศาสนาและจากวาทกรรมต่างๆที่สั่งสมมาตลอด                การบัญญัติสิ่งประจำชาติในรัฐธรรมนูญของประเทศอื่นๆ        การบัญญัติสิ่งประจำชาติปรากฏในรัฐธรรมนูญของหลายๆประเทศส่วนใหญ่มักจะเป็นการกำหนดภาษาทางการ เพลงชาติ ธงชาติ ที่กำหนดมากหน่อย คือ รัฐธรรมนูญประเทศเนปาลที่กำหนดดอกไม้ประจำชาติ สีประจำชาติ สัตว์ประจำชาติ นกประจำชาติ        อย่างไรก็ตามการบัญญัติถึงศาสนาใดศาสนาหนึ่งกลับไม่ค่อยปรากฏนักและในการบัญญัติก็ใช้ถ้อยคำที่แตกต่างกันแทบไม่มีรัฐธรรมนูญของประเทศไหนที่จะบัญญัติตรงๆว่าศาสนาใดเป็นศาสนาประจำชาติเห็นจะมีแต่เพียงประเทศมุสลิมที่ใช้ระบบกฎหมายศาสนาเท่านั้นที่บัญญัติอย่างตรงไปตรงมาว่าศาสนาอิสลามเป็นศาสนาประจำชาติ เช่น ประเทศปากีสถาน ประเทศเยเมน        กล่าวโดยเฉพาะประเทศที่ประชาชนส่วนใหญ่นับถือศาสนาพุทธแล้วมีแต่รัฐธรรมนูญศรีลังกาเท่านั้นที่กล่าวถึงศาสนาพุทธเป็นพิเศษโดยแยกเป็น หมวด 2 พุทธศาสนา ซึ่งระบุว่า สาธารณรัฐศรีลังกาจะยกพุทธศาสนาไว้เป็นอันดับที่สำคัญที่สุด และเพื่อการณ์นี้จึงถือเป็นหน้าที่ของรัฐที่จะปกป้องและส่งเสริมพุทธศาสนา โดยยังรับรองสิทธิแก่ทุกศาสนาตามมาตรา 10 และมาตรา 14 (1) (e) (The Republic of Sri Lanka shall give to Buddhism the foremost place and accordingly it shall be the duty of the State to protect and foster the Buddha Sasana, while assuring to all religions the rights granted by Articles 10 and 14(1)(e).)        จะเห็นได้ว่าแม้ศรีลังกาจะเป็นประเทศที่นับถือพุทธศาสนาแต่ก็ยังไม่เขียนรับรองพุทธศาสนาอย่างชัดเจน การใช้ถ้อยคำทำนองนี้ยังมีในรัฐธรรมนูญอีกหลายประเทศเช่น อาร์เจนตินา ที่ว่า The Federal Government supports the Roman Catholic Apostolic religion. หรือประเทศบัลแกเรีย ที่ว่า Eastern Orthodox Christianity is considered the traditional religion in the Republic of Bulgaria.                ปัจจัยที่ทำให้การบัญญัติศาสนาประจำชาติแทบไม่มีในรัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆเป็นเพราะ        1.ในประเทศที่มีความหลากหลายทางเชื้อชาติและศาสนาสูงการกำหนดศาสนาประจำชาติย่อมเป็นไปไม่ได้        2.ในประเทศที่ประชาชนส่วนใหญ่นับถือศาสนาใดศาสนาหนึ่งอย่างชัดเจนการประกาศว่าศาสนาใดเป็นศาสนาประจำชาติอาจไม่ใช่เรื่องจำเป็น        3.ความคิดเรื่องรัฐในปัจจุบันการศาสนาจะถูกแยกต่างหากจากการเมืองเสมอ รัฐจึงไม่อาจเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับเรื่องศาสนาในทำนองยกศาสนาใดขึ้นเป็นพิเศษได้ และจากหลักการนี้ทำให้ประเทศที่การศาสนาและการเมืองมีความใกล้ชิดกัน เช่น รัฐอิสลามในตะวันออกกลาง มีการกำหนดศาสนาประจำชาติไว้ในรัฐธรรมนูญ                ทางเลือกของประเทศไทยในเรื่องการบัญญัติศาสนาประจำชาติในรัฐธรรมนูญ        หากดูจากปัจจัยทั้งสามประการประกอบจะพบว่าประเทศไทยเข้าลักษณะในข้อสองและข้อสาม จึงไม่มีความจำเป็นอะไรที่ต้องบัญญัติให้ศาสนาพุทธเป็นศาสนาประจำชาติเพียงแค่บัญญัติข้อความในทำนองเดียวกับมาตรา 73 รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ที่ว่า “รัฐต้องให้ความอุปถัมภ์และคุ้มครองพระพุทธศาสนา และศาสนาอื่นส่งเสริมความเข้าใจอันดีและความสมานฉันท์ระหว่าง ศาสนิกชนของศาสนา รวมทั้งสนับสนุนการนำหลักธรรมของศาสนา มาใช้เพื่อเสริมสร้างคุณธรรมและพัฒนาคุณภาพชีวิต” เท่านี้ก็น่าจะเป็นการเพียงพอแล้ว        อีกแง่มุมหนึ่งที่ควรพิจารณาคือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการบัญญัติให้ศาสนาพุทธเป็นศาสนาประจำชาติไว้ในรัฐธรรมนูญ        ต้องเข้าใจในเบื้องต้นก่อนว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะมีความมุ่งหมายในทางก่อตั้งหรือรับรองก็ตามเมื่อเป็นบทมาตราหนึ่งในกฎหมายบทบัญญัติย่อมมีผลบังคับเสมอ บทบัญญัติในทางรับรองสิทธิมีผลบังคับให้รัฐต้องไม่ละเมิดสิทธิตามที่ระบุไว้ในแต่ละมาตรา แต่หากเป็นบทบัญญัติว่าด้วยสิ่งประจำชาติแล้วจะมีผลบังคับอย่างไร หากสิ่งประจำชาติเป็นพวกภาษา ธง เพลงชาติ ผลบังคับก็คงไม่ซับซ้อนอะไรมากเพราะสิ่งเหล่านี้มีขอบเขตชัดเจน แต่หากสิ่งประจำชาติที่กำหนดคือศาสนาผลบังคับจะเป็นอย่างไร        ความคลุมเครือของผลบังคับเรื่องศาสนาประจำชาติอาจอธิบายได้จากการที่รัฐธรรมนูญของประเทศที่บัญญัติถึงศาสนาใดเป็นพิเศษจะใช้ถ้อยคำที่ชัดเจน เช่น การกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องสนับสนุนศาสนานั้นๆ (เช่น ประเทศศรีลังกา อาร์เจนตินา) และในกรณีที่ใช้ถ้อยคำไม่ชัดเจนเช่นประเทศบัลแกเรียก็จะมีบทบัญญัติอย่างกำหนดให้การศาสนานั้นแยกต่างหากจากรัฐ ข้ออธิบายอีกประการหนึ่งยังรวมถึงการพิจารณาข้อเท็จจริงที่ว่าการกำหนดให้มีศาสนาประจำชาติปรากฏแต่ในรัฐธรรมนูญของประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายศาสนาเท่านั้น        ประเทศไทยถึงแม้ผู้คนส่วนใหญ่จะนับถือศาสนาพุทธ มีพระมหากษัตริย์ที่ทรงเป็นพุทธมามกะและปกครองราชอาณาจักรด้วยทศพิธราชธรรม แต่เราก็ไม่อาจประกาศได้ว่าประเทศไทยเป็นรัฐพุทธหรือจะใช้พุทธศาสนานำการเมืองการปกครองของประเทศเหมือนดังประเทศมุสลิมที่ถือศาสนาอิสลามเป็นอุดมคติอันหนึ่งอันเดียวกับการบริหารประเทศเพราะจุดมุ่งหมายของรัฐไม่เหมือนกับจุดมุ่งหมายทางศาสนา จุดมุ่งหมายของรัฐคือ ความอยู่ดีกินดีมีความสุขของประชาชน ความมั่นคงทางเศรษฐกิจและความปลอดภัยของประเทศซึ่งไม่เหมือนจุดมุ่งหมายของพุทธศาสนาที่มุ่งความสงบทางจิตใจและการบรรลุถึงนิพพาน เมื่อจุดมุ่งหมายไม่เหมือนกันจึงไม่สามารถนำหลักการของพุทธศาสนาแต่เพียงอย่างเดียวมาใช้บริหารบ้านเมืองได้        การบัญญัติให้ศาสนาพุทธเป็นศาสนาประจำชาติจะทำให้ศาสนาพุทธอยู่เหนือการเมืองเหมือนดังศาสนาอิสลามที่นำมาใช้เป็นหลักบริหารบ้านเมืองในประเทศมุสลิมหรือไม่ ?        ผู้เขียนมิได้เห็นว่าศาสนาพุทธควรแยกจากการเมืองอย่างเด็ดขาดตรงกันข้ามผู้เขียนกลับยินดีหากมีการนำหลักศาสนาพุทธมาใช้ในการบริหารประเทศ แต่การใช้หลักศาสนานั้นต้องตีค่าให้เป็นเพียงทางเลือกหนึ่งในการตัดสินใจไม่ใช่การนำหลักธรรมมาเป็นคำตอบที่ไม่ยอมให้มีการโต้แย้งซึ่งแทนที่ศาสนาจะถูกนำมาใช้เป็นตัวช่วยตัดสินใจด้านนโยบายหรือการกระทำของรัฐกลับจะกลายเป็นการครอบงำนโยบายของรัฐไป                ข้อดีและข้อเสียของการบัญญัติให้ศาสนาพุทธเป็นศาสนาประจำชาติ        การกำหนดให้ศาสนาพุทธเป็นศาสนาประจำชาติอาจมีข้อดีในด้านจิตใจที่ทำให้พุทธศาสนิกชนและองค์กรพุทธบางองค์กรมีความยินดีที่ได้เห็นว่าศาสนาที่ตนนับถือได้รับการรับรองไว้ในกฎหมายสูงสุดของประเทศรวมถึงสร้างแรงกระตุ้นแก่ประชาชนในการปฏิบัติตามหลักธรรมและปกป้องพระพุทธศาสนา        อย่างไรก็ตามการบัญญัติดังกล่าวก็อาจสร้างผลในทางลบได้เช่นกัน ปัญหาที่เกิดจากบทบัญญัตินี้แบ่งได้สองประการคือ        1.บทบัญญัติอาจขัดหรือแย้งกับนโยบายทางศาสนาของรัฐ ในมาตรา 73 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540บัญญัติว่า “รัฐต้องให้ความอุปถัมภ์และคุ้มครองพระพุทธศาสนาและศาสนาอื่น ส่งเสริมความเข้าใจอันดีและความสมานฉันท์ระหว่างศาสนิกชนของศาสนา รวมทั้งสนับสนุนการนำหลักธรรมของศาสนามาใช้เพื่อเสริมสร้างคุณธรรมและพัฒนาคุณภาพชีวิต” บทบัญญัตินี้คล้ายกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญศรีลังกาแต่ต่างกันตรงที่รัฐธรรมนูญของไทยไม่ได้กำหนดว่าพุทธศาสนาจะถูกยกไว้เป็นลำดับที่สำคัญที่สุด มาตรา 73 เขียนคำว่าพุทธศาสนาลงไปก็เพื่อให้แน่ใจได้ว่าพุทธศาสนาจะได้รับความอุปถัมภ์และคุ้มครองอย่างแน่นอน        การกำหนดให้ศาสนาพุทธเป็นศาสนาประจำชาติจะขัดต่อนโยบายนี้หรือไม่ และจะเป็นอุปสรรคต่อการส่งเสริมความเข้าใจอันดีระหว่างศาสนาหรือไม่ ?        2.ปัญหาในการตีความบทบัญญัติ การกำหนดให้พุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติมีผลทางกฎหมายประการใด การกระทำหรือนโยบายของรัฐจะต้องไม่ขัดต่อศาสนาพุทธซึ่งเป็นศาสนาประจำชาติหรือไม่ ในอดีตมีความพยายามในการขัดขวางนโยบายบางอย่างของรัฐโดยการอ้างว่าการกระทำนั้นขัดต่อหลักในพุทธศาสนาซึ่งถือเป็นศาสนาประจำชาติ(แม้จะยังไม่มีการรับรองในรัฐธรรมนูญ) เช่น การคัดค้านไม่ให้บริษัทผู้ผลิตเบียร์ช้างเข้าจดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ หากในรัฐธรรมนูญฉบับต่อไปมีการกำหนดให้พุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติข้อต่อสู้ของฝ่ายที่อ้างศาสนาพุทธย่อมมีน้ำหนักมากขึ้นอย่างแน่นอน        คำถามสำคัญอีกข้อหนึ่งคือ หากข้ออ้างด้านพุทธศาสนามีน้ำหนักมากขึ้นใครจะมาเป็นผู้วินิจฉัยว่าการกระทำของรัฐนั้นเป็นไปตามหลักแห่งพุทธศาสนาหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญแม้จะเชี่ยวชาญกฎหมายเพียงใดก็คงไม่สามารถวินิจฉัยความชอบด้วยศาสนาได้ ขณะเดียวกันเราคงไม่สามารถให้อำนาจวินิจฉัยแก่มหาเถรสมาคมหรือเปรียญเก้าประโยคที่ไหนได้เพราะอย่างที่กล่าวไปแล้วว่าจุดมุ่งหมายของรัฐไม่เหมือนกับจุดมุ่งหมายของศาสนาการกำหนดให้การกระทำและนโยบายของรัฐทั้งหมดต้องเป็นไปตามหลักการศาสนาด้วยย่อมไม่ทำให้รัฐบรรลุสู่เป้าหมายได้และจะทำให้การดำเนินนโยบายของรัฐต้องประสบอุปสรรคโดยไม่จำเป็น        นอกจากการกระทำและนโยบายในอนาคตที่อาจถูกขัดขวางโดยการอ้างศาสนาพุทธแล้ว ตลอดมารัฐไทยก็ได้ดำเนินนโยบายจำนวนมากที่ไม่เป็นไปตามหลักพุทธศาสนาหากมีการตรวจสอบโดยอ้างว่าขัดต่อพุทธศาสนาการดำเนินนโยบายที่ผ่านมาก็จะต้องถูกเปลี่ยนแปลงอย่างถอนรากถอนโคน เช่น การลงโทษทางอาญาด้วยการประหารชีวิต(เพราะศาสนาพุทธไม่ยอมรับการฆ่าไม่ว่าในกรณีใดๆ) การยอมรับให้มีอบายมุขทั้งเครื่องดื่มของมึนเมาและสลากกินแบ่งรัฐบาล หรือแม้แต่การสร้างพระเครื่องเพื่อออกให้เช่าบูชาเพื่อนำเงินที่ได้มาใช้ในกิจกรรมต่างๆของหน่วยงานรัฐ(เพราะพระพุทธศาสนาย่อมไม่สอนให้บุคคลยึดติดในวัตถุ)        ตัวอย่างที่ผู้เขียนได้กล่าวมาอาจจะดูเป็นการเกินจริง แต่อยากให้ได้พิจารณาว่าแม้แต่รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ซึ่งเขียนไว้อย่างรัดกุมก็ยังมีการใช้และตีความอย่างบิดเบือนดังจะเห็นได้จากเรื่องนายกมาตรา 7 หรือการฉีกบัตรเลือกตั้งโดยอ้างว่าเป็นสิทธิที่จะต่อต้านโดยสันติวิธีซึ่งการกระทำใดๆ ที่เป็นไปเพื่อให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศโดยวิธีการซึ่งมิได้เป็นไปตามวิถีทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญตามมาตรา 65 เพราะฉะนั้นความวุ่นวายของการอ้างพุทธศาสนาจึงมิใช่การสันนิษฐานที่ไกลเกินจริง        ในการตรากฎหมายไม่ว่าจะเป็นกฎหมายระดับใดต้องระลึกอยู่เสมอว่าทุกถ้อยคำที่ตราลงไปนั้นจะมีผลบังคับจึงเป็นสาเหตุที่ในการร่างกฎหมายแต่ละครั้งต้องมีการใช้ภาษาที่รัดกุมและสื่อความหมายได้ชัดแจ้งที่สุดเท่าที่จะทำได้และหากกฎหมายนั้นคือรัฐธรรมนูญยิ่งต้องตระหนักในเรื่องนี้ให้มากเพราะรัฐธรรมนูญมีผลบังคับกว้างขวางและแก้ไขเปลี่ยนแปลงได้ยาก การตรารัฐธรรมนูญจึงควรบัญญัติเฉพาะในเรื่องที่จำเป็นและเกี่ยวข้องเท่านั้น เรื่องใดที่ไม่สามารถใช้ถ้อยคำได้ชัดเจนหรือไม่เกี่ยวข้องจำเป็นเพียงพอที่จะต้องบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญก็ควรยกออกเสีย การตราบทบัญญัติที่มีลักษณะดังกล่าวลงไปในรัฐธรรมนูญอาจทำให้เกิดปัญหาการตีความในอนาคตเหมือนดังที่เป็นมาแล้วในอดีต                การบัญญัติให้พุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติอาจก่อให้เกิดประโยชน์ในด้านความมั่นคงของพุทธศาสนาซึ่งได้รับการยอมรับว่าเป็นศาสนาประจำชาติอย่างไม่เป็นทางการมาเป็นเวลาช้านานแล้ว แต่ขณะเดียวกันการบัญญัติก็อาจก่อให้เกิดผลเสียอย่างเหลือคณานับจึงเป็นความเสี่ยงเกินไปที่จะบัญญัติให้พุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติในรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะในฉบับใดๆก็ตาม        องค์กรพุทธศาสนาและพุทธศาสนิกชนผู้เรียกร้องบทบัญญัติดังกล่าวควรพิจารณาในอีกแง่มุมหนึ่งว่าการยอมรับว่าพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติโดยประชาชนซึ่งเป็นการรับรองในทางความเป็นจริงน่าจะสร้างความมั่นคงให้แก่พุทธศาสนายิ่งกว่าการรับรองทางกฎหมายไม่ว่าจะในระดับใด        ยิ่งเป็นการรับรองในรัฐธรรมนูญซึ่งถูกฉีกทิ้งง่ายยิ่งกว่ากระดาษชำระด้วยแล้วจะให้ถือว่าพุทธศาสนามีความมั่นคงได้อย่างไร         พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1102 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 20:02 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)