หนึ่งประเทศ สองรัฐบาล โดย อาจารย์ชำนาญ จันทร์เรือง 26 พฤศจิกายน 2549 22:57 น.        เราเคยมีความรู้สึกแปลก ๆ ออกไปทางขำ ๆ เมื่อคราวที่เขมรมีนายกรัฐมนตรีสองคนในรัฐบาลเดียวกัน ซึ่งสภาพการณ์ของเขมรที่ว่านั้นก็ได้ผ่านพ้นไปแล้ว แต่สภาพการณ์ที่คล้ายคลึงกับสภาพการณ์ดังกล่าวแต่เป็นสภาวะ "หนึ่งประเทศ สองรัฐบาล”กลับบังเกิดขึ้นในประเทศไทยภายหลังที่มีการจัดตั้งรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ เข้าบริหารประเทศภายใต้เปลือกหอยของคณะ คปค.ที่ทำรัฐประหารเมื่อ ๑๙ ก.ย. ๔๙ แล้วแปรสภาพเป็น คมช.ในปัจจุบัน                ที่กล่าวว่าสภาพการณ์ของไทยเราในปัจจุบันอยู่สภาวะหนึ่งประเทศสองรัฐบาลนั้นมาจากการพิเคราะห์การปฏิบัติงานของ คมช.และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ ที่ลอกแบบมาจากธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรพุทธศักราช ๒๕๓๔ หรือฉบับ รสช.เกือบทั้งฉบับ โดยกำหนดบทบาทของ คมช. ไว้แตกต่างจากธรรมเนียมการปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยทั่วไปเป็นอย่างมาก อาทิ        - การให้ประธาน คมช. เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง สภานิติบัญญัติแห่งชาติและการแต่งตั้งประธานสภาและรองประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติตามมาตรา ๗ วรรคสาม ซึ่งอำนาจนี้โดยปกติแล้วจะเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรี        - การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและการให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง (ปลด???) ให้ประธาน คมช.เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตามมาตรา ๑๔ วรรคสาม ซึ่งโดยทั่วไปแล้วอำนาจที่ว่านี้จะเป็นของประธานสภานิติบัญญัติ        - ประธาน คมช.เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งประธานสภาและรองประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๑๙ วรรคสาม ซึ่งโดยทั่วไปแล้วอำนาจที่ว่านี้จะเป็นของประธานสภานิติบัญญัติ        - ประธาน คมช.เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมาชิกสมัชชาแห่งชาติ ตามมาตรา ๒๐ ซึ่งโดยปกติแล้วอำนาจที่ว่านี้จะเป็นของประธานสภานิติบัญญัติเช่นกัน        - ประธาน คมช.เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญตามมาตรา ๒๓ วรรคสาม ซึ่งในกรณีนี้ควรเป็นอำนาจของประธานสภานิติบัญญัติ        - ประธาน คมช.ทำหน้าที่ประธานในที่ประชุมร่วมกับคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณารัฐธรรมนูญฯ ที่ได้เคยประกาศใช้บังคับมาแล้วฉบับใดฉบับหนึ่งตามมาตรา ๓๒ ซึ่งอธิบายได้ง่ายๆว่า ประธาน คมช. ใหญ่กว่านายกฯ นั่นเอง                ที่สำคัญและได้มีการถกเถียงและวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างมากก็คือประเด็นตามมาตรา ๓๖ ที่ว่าบรรดาประกาศและคำสั่งของ คปค. หรือหัวหน้า คปค. ให้มีผลใช้บังคับต่อไปและ ให้ถือว่าประกาศหรือคำสั่ง ตลอดจนการปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้นไม่ว่าการปฏิบัติตามประกาศหรือคำสั่งนั้นจะกระทำก่อนหรือหลังวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้เป็นประกาศหรือคำสั่งหรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมายและชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็หมายความว่าทำอย่างไรก็ไม่มีทางขัดรัฐธรรมนูญ ถึงแม้จะผิดหลักการพื้นฐานของสิทธิมนุษยชนหรือหลักนิติรัฐก็ตาม                และตามมาตรา ๓๗ ที่ว่าบรรดาการกระทำทั้งหลายซึ่งได้กระทำเนื่องในการยึดและควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อ ๑๙ ก.ย. ๔๙ ของหัวหน้าและคณะ คปค. รวมตลอดทั้ง การกระทำของบุคคลที่เกี่ยวเนื่องกับการกระทำดังกล่าวหรือของผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากหัวหน้าหรือคณะ คปค. หรือของผู้ซึ่งได้รับคำสั่งจากผู้ที่ได้รับมอบหมายจากหัวหน้าหรือคณะ คปค. อันได้กระทำไปเพื่อการดังกล่าวข้างต้นนั้น ไม่ว่ากระทำในวันที่กล่าวนั้นหรือก่อนหรือหลังวันที่กล่าวนั้น หากการกระทำนั้นผิดต่อกฎหมายก็ให้ผู้กระทำพ้นจากความผิดและความรับผิดโดยสิ้นเชิง ซึ่งก็หมายความว่า “อยู่เหนือกฎหมาย” ทั้งปวง นั่นเอง                จากสภาพการณ์ดังกล่าวนี้จะเห็นได้ว่าบ้านเมืองเราตกอยู่ในสภาวะที่มี "รัฐบาลซ้อนรัฐบาล” ซึ่งสร้างความยากลำบากในการบริหารประเทศเป็นอย่างยิ่ง ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดก็คือ ประธาน คมช. ซึ่งก็คือ ผบ.ทบ.ในปัจจุบันที่มีสถานะเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรี และ รมว.กลาโหม หรือแม้กระทั่ง ผบ.สูงสุด แต่เวลาประชุมร่วมกัน ผบ.ทบ.ในฐานะประธาน คมช. กลับเป็นประธานในที่ประชุมฯ ในทำนองกลับกันเวลานายกฯไปราชการภาคใต้ซึ่งเป็นงานเกี่ยวกับความมั่นคงโดยตรง ประธาน คมช.กลายเป็นผู้ติดตามไปเสียนี่                ในอีกตัวอย่างหนึ่งก็คือการยกเลิกกฎอัยการศึกที่ครอบคลุมพื้นที่ทั้งประเทศ ซึ่งโดยปกติแล้วจะประกาศใช้ในภาวะสงครามหรือมิคสัญญีเท่านั้น ในทางนิตินัยรัฐบาลสามารถสั่งการให้ยกเลิกได้อยู่แล้ว เพราะ ผบ.ทบ.หรือ ผบ.สส. ซึ่งเป็นผู้ประกาศใช้กฎอัยการศึก อยู่ภายใต้อำนาจการบริหารของรัฐบาล แต่ในทางพฤตินัยกลับต้องให้ คมช. ให้ความเห็นชอบหรือเป็นผู้เสนอเรื่อง โดยอ้างว่าเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับความมั่นคง ซึ่งในความเป็นจริงความมั่นคงก็มิได้มีเฉพาะความมั่นคงทางทหารเท่านั้น ยังมีความมั่นคงทางด้านการเมืองหรือเศรษฐกิจและด้านอื่นๆ อีก ซึ่งจะมิกลายเป็นว่าต้องผ่าน คมช.ไปเสียทุกด้าน หรือว่าแล้วแต่อยากจะให้ผ่านก็ไปผ่าน ไม่อยากให้ผ่านก็ไม่ต้องไปผ่านกระนั้นหรือ                ว่ากันตามจริงแล้วนอกเหนือจากอำนาจที่รัฐธรรมนูญชั่วคราวกำหนดไว้ สถานภาพของ คมช. นั้นมีสถานะเป็นเพียง “ที่ปรึกษา” เท่านั้น ไม่มีอำนาจในการสั่งการ ไม่ว่าจะเป็นด้านการบริหาร นิติบัญญัติหรือตุลาการแต่อย่างใด เพราะ คมช.มิใช่อำนาจอธิปไตยที่สี่หรือองค์อธิปัตย์(Leviathan)ที่อยู่เหนือรัฐธรรมนูญ แม้ว่าจะเป็นฉบับชั่วคราว ก็ตาม                และที่น่ากังวลเป็นที่สุดหากรัฐธรรมนูญฉบับที่จะร่างกันต่อไปนี้ ยังคงกำหนดให้มี คมช.ต่อไป ซึ่งอาจจะแปรสภาพเป็น ค. อะไรก็แล้วแต่ หรือยังคงอำนาจของ คมช. ไว้ในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง ดังเช่นกรณีการร่างรัฐธรรมนูญฯปี ๒๕๓๔ ที่หมกเม็ดไว้ในมาตรา ๒๑๖ของบทเฉพาะกาลต่อท่ออำนาจให้ประธาน รสช. เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี จนเป็นอีกสาเหตุหนึ่งที่ทำให้เกิดเหตุการณ์”พฤษภาทมิฬ” ขึ้นในเวลาต่อมานั่นเอง                ปกติในสถานการณ์ที่มีความขัดแย้งสูงไม่ว่าใครจะมาเป็นรัฐบาลก็บริหารงานยากลำบากอยู่แล้ว และในสถานการณ์ที่ไม่ได้มาด้วยวิถีทางประชาธิปไตยเยี่ยงปัจจุบันนี้ ยิ่งต้องการความชัดเจนในอำนาจหน้าที่เป็นพิเศษ เพราะการแก้ไขปัญหาบ้านเมืองคงลุล่วงไปด้วยดีไม่ได้แน่ หากประเทศเรายังตกอยู่ในสภาวะ “หนึ่งประเทศ สองรัฐบาล” เช่นนี้        ----------------------------------------------                หมายเหตุ         คปค. = คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข        คมช. = คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ        รสช. = คณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1010 เวลา 23 พฤศจิกายน 2567 00:35 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)